督促起訴：法律監(jiān)督權(quán)的理性延伸及科學(xué)構(gòu)建

文◎宋凱利

督促起訴是指針對(duì)國(guó)家或社會(huì)公共利益遭受損害，監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位不行使或怠于行使監(jiān)管職責(zé)，案件性質(zhì)可通過(guò)民事訴訟獲得司法救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份督促有關(guān)監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位依法提起民事訴訟，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的一項(xiàng)民事行政檢察制度。

督促起訴的法律性質(zhì)是督促起訴并非法律的特別授權(quán)，而是具有法律監(jiān)督屬性和公益性質(zhì)的國(guó)家干預(yù)。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、公共利益監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督，督促起訴本質(zhì)上是一種程序上的監(jiān)督權(quán)，目的在于督促有權(quán)主體積極行使訴權(quán)，啟動(dòng)民事訴訟程序?qū)?guó)家和社會(huì)公共利益進(jìn)行司法救濟(jì)。在法律定位上，督促起訴屬檢察建議范疇，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的延伸，兼具監(jiān)督性和指導(dǎo)性。

督促起訴的適用前提。一是有損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的事實(shí)或危險(xiǎn)存在。只要有損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的危險(xiǎn)存在，無(wú)論是否有損害結(jié)果發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)督促起訴，以防止嚴(yán)重危害結(jié)果的發(fā)生。二是損害結(jié)果因監(jiān)管不力或?yàn)E用監(jiān)管權(quán)造成。民事交易活動(dòng)中不存在監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管不力情形的，不屬于督促起訴的范圍。國(guó)有公司正常的民事活動(dòng)遵循意思自治、契約自由原則,檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力不宜介入。三是損害可通過(guò)民事訴訟獲得司法救濟(jì)。對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的損害直接發(fā)生在民事活動(dòng)中，如損害發(fā)生在行政管理領(lǐng)域,可以通過(guò)行政主管部門(mén)的具體行政行為挽回?fù)p失的,不屬于督促起訴的范圍。

一、實(shí)證考察：督促起訴實(shí)施情況分析

（一）督促起訴實(shí)施情況

2003年浙江省檢察院率先在麗水地區(qū)開(kāi)展督促起訴試點(diǎn)工作，并于2004年在全省正式推行，在防止國(guó)有資產(chǎn)流失方面進(jìn)行了積極探索。此后，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)相繼進(jìn)行了督促起訴的實(shí)踐。2009年，最高人民檢察院明確要求全國(guó)基層檢察院積極探索開(kāi)展督促起訴工作，為服務(wù)大局、維護(hù)穩(wěn)定、避免國(guó)有資產(chǎn)流失發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有的作用。截至2010年12月，浙江、貴州、江蘇等省都開(kāi)展了督促起訴的實(shí)踐探索，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)督促起訴的線索來(lái)源主要通過(guò)走訪相關(guān)單位或由檢察機(jī)關(guān)民行與自偵、控申部門(mén)在辦案中協(xié)同獲取；督促起訴的對(duì)象相對(duì)集中在國(guó)土資源、財(cái)政等國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)；督促起訴的范圍基本集中在國(guó)有資產(chǎn)流失領(lǐng)域；督促起訴的方式兼采督促起訴書(shū)、督促起訴意見(jiàn)書(shū)和檢察建議書(shū)；督促起訴的目的主要為挽回經(jīng)濟(jì)損失，被督促單位有通過(guò)起訴或其他方式尋求救濟(jì)的自由選擇權(quán)。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促起訴，有關(guān)單位提起訴訟的約占60%；雖然沒(méi)有提起訴訟但接受檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)采用行政協(xié)調(diào)、和解等方式解決的約占35%；沒(méi)有采納檢察機(jī)關(guān)督促意見(jiàn)的約占5%。

（二）督促起訴實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

由于立法的缺失以及相關(guān)理論研究的薄弱，督促起訴工作仍然存在一些困難和問(wèn)題，制約了這項(xiàng)工作的深入開(kāi)展。

1.適用范圍有限。目前督促起訴的范圍主要集中在國(guó)有資產(chǎn)流失領(lǐng)域，對(duì)于環(huán)境污染侵權(quán)、食品安全等侵犯社會(huì)公共利益的案件鮮有嘗試，仍存在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的盲區(qū)。

2.案源渠道不暢。首先，檢察機(jī)關(guān)辦理督促起訴的案件線索主要依賴(lài)相關(guān)部門(mén)的提供，取決于相關(guān)部門(mén)是否愿意配合檢察機(jī)關(guān)的工作。如果相關(guān)部門(mén)不予配合，檢察機(jī)關(guān)獲得案件線索的渠道就極為有限。其次，由于普通群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的該項(xiàng)職能了解不多，因此很難從社會(huì)上收集到此類(lèi)案件的線索。最后，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部溝通銜接不暢。承擔(dān)督促起訴職責(zé)的民行部門(mén)因不參與有關(guān)案件的查處而無(wú)法獲取案源信息；自偵、控申等部門(mén)可能有這方面的案源信息卻沒(méi)有移送案件的意識(shí)，從而導(dǎo)致一些信息的錯(cuò)失。

3.法律文書(shū)不統(tǒng)一。督促起訴實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)送達(dá)被督促單位的法律文書(shū)各不相同，有《督促起訴書(shū)》、《督促起訴意見(jiàn)書(shū)》、《督促起訴通知書(shū)》、《督促起訴檢察建議書(shū)》以及《督促起訴書(shū)》等等，影響了督促起訴的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

4.缺乏法律強(qiáng)制力。督促起訴主要是建議、督促和監(jiān)督有關(guān)單位向法院起訴，本身沒(méi)有獨(dú)立的保障手段強(qiáng)制要求被督促單位起訴，起訴決定權(quán)仍由被督促單位掌握。被督促單位基于利益考慮有可能拖延甚至拒絕起訴，只要其沒(méi)有達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度，檢察機(jī)關(guān)就無(wú)法追究其刑事責(zé)任。

二、價(jià)值反思：督促起訴的必要性、正當(dāng)性及可行性

（一）督促起訴的必要性

1.國(guó)家和社會(huì)公共利益救濟(jì)的缺位。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期,損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的情形時(shí)有發(fā)生。然而，權(quán)利的主張者往往對(duì)此消極、懈怠,甚至出于利益驅(qū)動(dòng)成為國(guó)家和社會(huì)公共利益的侵害者,使國(guó)家、社會(huì)公共利益得不到有效的法律救濟(jì)或司法保護(hù)。

2.現(xiàn)行法律制度的不足。1997年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)一直在積極探索通過(guò)支持起訴、提起公訴等辦法解決國(guó)家利益、社會(huì)公共利益保護(hù)不力的局面。雖然有些案件獲得成功，但是由于支持起訴、提起公訴在現(xiàn)有法制框架下?tīng)?zhēng)議較大，司法實(shí)踐中也遇到比較多的阻礙，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟上的探索遭遇瓶頸。督促起訴是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法賦予的法律監(jiān)督職能和社會(huì)實(shí)際情況的需要進(jìn)行的制度探索，其顯著特征是在充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的同時(shí)，不超越法律框架代替相關(guān)部門(mén)職權(quán)，在實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上，達(dá)到保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)或社會(huì)公共利益的目的。

（二）督促起訴的正當(dāng)性

1.符合我國(guó)檢察權(quán)的法律定位。督促起訴以國(guó)家、社會(huì)公共利益為本位,以公權(quán)力監(jiān)督為重心，符合我國(guó)檢察權(quán)的憲法定位。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其享有的法律監(jiān)督權(quán)包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為和審判機(jī)關(guān)的司法行為的合法性依法監(jiān)督的職責(zé)。因此，負(fù)有國(guó)家、社會(huì)公共利益監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位不履行或怠于履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)督促其履行職責(zé)，包括督促其提起民事訴訟。

2.不違背當(dāng)事人處分原則。當(dāng)事人處分原則的適用范圍僅涉及關(guān)于私益或私權(quán)的民事訴訟，對(duì)于涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益的民事案件，則在訴訟中排除處分原則的適用。當(dāng)事人行使處分權(quán)應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)并以符合法律規(guī)定的方式進(jìn)行，否則當(dāng)事人的處分權(quán)就要受到國(guó)家權(quán)力的干預(yù)和監(jiān)督，這是公共利益優(yōu)先權(quán)在民事訴訟處分原則中的體現(xiàn)。因此,督促起訴并不與當(dāng)事人處分原則相沖突,它們?cè)诟髯圆煌奶幏诌吔鐑?nèi)發(fā)揮著不同的功能。

（三）督促起訴的可行性

1.有利于發(fā)揮監(jiān)管部門(mén)的自主性和能動(dòng)性。國(guó)家、社會(huì)公共利益的監(jiān)管部門(mén)精通相關(guān)專(zhuān)業(yè)和公共政策,且政府決策具有針對(duì)性強(qiáng)和便捷快速等特點(diǎn),能有效應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的管理需要,這是司法機(jī)關(guān)無(wú)法替代的。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)建議、督促有關(guān)監(jiān)管部門(mén)履行職責(zé),體現(xiàn)為一種協(xié)作性、建議性的監(jiān)督;監(jiān)管部門(mén)對(duì)具體履行情況享有較大的裁量權(quán),體現(xiàn)為相當(dāng)?shù)淖灾餍院湍軇?dòng)性,是一種積極的法律救濟(jì)行為。

2.有利于節(jié)省訴訟成本,提高監(jiān)管效率。在督促起訴中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)較為簡(jiǎn)便的形式督促有關(guān)部門(mén)提起民事訴訟，自身不介入民事訴訟，操作更為簡(jiǎn)便、靈活。一旦提起民事公訴,檢察機(jī)關(guān)勢(shì)必為訴辯、舉證、質(zhì)證投入大量的成本和資源。因此,督促起訴程序在監(jiān)督公共權(quán)力、維護(hù)國(guó)家利益方面可以實(shí)現(xiàn)成本最小化、效益最大化,實(shí)屬公力救濟(jì)的上策。

3.有利于檢察機(jī)關(guān)參與、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新。適應(yīng)現(xiàn)實(shí)司法發(fā)展的需要，民行檢察監(jiān)督的功能不止于傳統(tǒng)的糾錯(cuò)和化解社會(huì)矛盾，還應(yīng)通過(guò)自身職能的行使發(fā)揮調(diào)整、推動(dòng)社會(huì)公共事務(wù)管理創(chuàng)新的功能作用。督促起訴屬于“訴前監(jiān)督”、“事中監(jiān)督”，能直接面向社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，監(jiān)督面廣、主動(dòng)性強(qiáng)，對(duì)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)公共利益具有獨(dú)特的價(jià)值，是其他民行檢察監(jiān)督方式所不能替代的。

三、制度構(gòu)建：完善督促起訴的具體路徑

當(dāng)前，督促起訴制度只是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)立法精神創(chuàng)設(shè)的保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的工作方法，還需要在實(shí)施過(guò)程中不斷完善，有必要統(tǒng)一規(guī)范督促起訴的范圍、程序及相關(guān)機(jī)制，推進(jìn)督促起訴工作的制度化和規(guī)范化建設(shè)。

（一）督促起訴的原則與限度

1.有限監(jiān)督原則。督促起訴是對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)成為一種輔助性的制度。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)管權(quán)的法律監(jiān)督須保持適當(dāng)?shù)睦硇院涂酥?，?duì)監(jiān)管部門(mén)的裁量應(yīng)當(dāng)給予必要的尊重，以免影響到監(jiān)管的能動(dòng)性與效率。當(dāng)前，檢察資源相對(duì)緊缺，無(wú)法及時(shí)監(jiān)督各類(lèi)侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的民事違法行為。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，明確區(qū)分法律監(jiān)督權(quán)和行政執(zhí)行權(quán)的職能，通過(guò)前者對(duì)后者強(qiáng)大的制約和推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法體制的良性運(yùn)作，使對(duì)公益保護(hù)不力的問(wèn)題在現(xiàn)有的權(quán)力資源結(jié)構(gòu)內(nèi)得以消弭。

2.適度謙抑原則。督促起訴應(yīng)對(duì)行政監(jiān)管權(quán)保持適當(dāng)?shù)闹t抑性，將權(quán)限保持在必要的限度和范圍內(nèi)。首先，應(yīng)將案件類(lèi)型嚴(yán)格限定在公益范圍內(nèi)，只有涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益被侵害的案件，檢察機(jī)關(guān)才有督促起訴的必要。不屬于公益范圍內(nèi)的案件，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)也不能進(jìn)行督促起訴。其次，要始終地、充分地尊重訴權(quán)主體的自主決定作用，避免督促起訴的壓迫性?xún)A向，更不能由此取代當(dāng)事人的訴權(quán)地位，不能影響人民法院對(duì)受督促案件的立案審查裁斷權(quán)及其他審判權(quán)的獨(dú)立行使。再次，督促起訴引起的效果僅僅在于啟動(dòng)救濟(jì)程序，其結(jié)果為監(jiān)管部門(mén)自行糾正錯(cuò)誤或訴諸司法途徑糾正錯(cuò)誤，其價(jià)值在于提醒、警示效用，而非直接參與糾錯(cuò)。

3.最后與最佳救濟(jì)原則。其它可以替代的非訴解決方法已經(jīng)用盡，起訴成為唯一且必要的救濟(jì)途徑；或者在眾多的沖突解決方案中，起訴是最佳選擇。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先行協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)關(guān)或國(guó)有單位在職權(quán)范圍內(nèi)保護(hù)危害國(guó)家、社會(huì)公共利益的民事違法行為，將督促起訴作為最后一道防線嚴(yán)格控制使用。同時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎評(píng)估干預(yù)帶來(lái)的政治效果、社會(huì)效果和法律效果，保證三個(gè)效果都表現(xiàn)為良性指標(biāo)。

4.刑事附帶優(yōu)先原則。盡可能以刑事公訴作為優(yōu)先考慮的方向，在刑事公訴中注意發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事訴訟的案源。對(duì)于構(gòu)成犯罪的侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，優(yōu)先適用督促起訴形式督促監(jiān)管部門(mén)自行提起刑事附帶民事訴訟。若其不行使或怠于行使職責(zé)，則可由檢察機(jī)關(guān)直接提起刑事附帶民事訴訟進(jìn)行補(bǔ)救。

（二）建立督促起訴配套機(jī)制

1.信息共享機(jī)制。首先，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立督促起訴線索移送機(jī)制，并建立的常態(tài)化的工作模式。自偵部門(mén)、刑檢部門(mén)在辦理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益被侵害的線索及時(shí)提供給民行部門(mén)；民行部門(mén)及時(shí)派員參與案件審查，對(duì)符合條件的督促起訴，增強(qiáng)整體法律監(jiān)督能力。其次，在外部建立與監(jiān)管部門(mén)的信息共享平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)等方式獲取具有法律意義的監(jiān)管信息。

2.協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制。督促起訴前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與責(zé)任主體的協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)責(zé)任主體采取比訴訟更好的方法保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。同時(shí)建立與監(jiān)管部門(mén)的外部協(xié)作，健全案件線索移送、聯(lián)席會(huì)議、工作協(xié)作等長(zhǎng)效機(jī)制，便于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，適時(shí)開(kāi)展督促起訴工作。

3.懲戒銜接機(jī)制。經(jīng)督促起訴后,監(jiān)管部門(mén)仍不行使或怠于行使職責(zé)時(shí),有必要建立督促起訴事后懲戒銜接機(jī)制。對(duì)于尚未構(gòu)成犯罪,需要追究黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的,可以依法提出意見(jiàn)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。如果涉及貪污賄賂、挪用或者濫用職權(quán)、玩忽職守構(gòu)成犯罪的,檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人立案?jìng)刹榛驅(qū)⒂嘘P(guān)線索移送有權(quán)的偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?從而保障督促起訴的效力。

（三）督促起訴中需要解決的問(wèn)題

1.督促起訴的范圍。目前，督促起訴的范圍主要集中在國(guó)有資產(chǎn)流失領(lǐng)域。從發(fā)展趨勢(shì)看，檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步延伸監(jiān)督的范圍，無(wú)差別地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，將督促起訴的范圍拓展至包括環(huán)境污染、歷史文化資源保護(hù)和公共性危害事件等公益事項(xiàng)。凡是國(guó)家、社會(huì)公共利益受到重大侵害的，均依法啟動(dòng)督促起訴程序。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)督促起訴的范圍不宜過(guò)寬，應(yīng)嚴(yán)格限定在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的必要限度內(nèi)。

2.督促起訴宜采用的方式。督促起訴的方式應(yīng)結(jié)合督促起訴的目的、法律文書(shū)的特征及追求的效果等因素進(jìn)行考察。首先，督促起訴中，檢察機(jī)關(guān)的作用主要是建議、敦促有關(guān)單位起訴，自身并不進(jìn)入訴訟程序，不應(yīng)該直接用《督促起訴書(shū)》或《督促起訴意見(jiàn)書(shū)》等訴訟法律文書(shū)。而《檢察建議書(shū)》是一種非訴訟法律文書(shū)，較好地體現(xiàn)了督促起訴的這一特征。其次，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的法定司法文書(shū)，《督促起訴書(shū)》、《督促起訴書(shū)》和《督促起訴通知書(shū)》等形式于法無(wú)據(jù)。再次，《督促起訴書(shū)》和《督促起訴通知書(shū)》容易與有關(guān)單位形成對(duì)立，不利于問(wèn)題的解決，因而現(xiàn)實(shí)可行性不強(qiáng)。檢察建議具有靈活、快捷、高效的特點(diǎn)，具有執(zhí)法彈性，有關(guān)單位也易于接受，實(shí)踐中執(zhí)法效果也較好，應(yīng)規(guī)定為督促起訴的基本形式。因此，督促起訴的方式應(yīng)采用《檢察建議書(shū)》，包括建議有關(guān)單位進(jìn)行起訴，對(duì)不配合的單位的有關(guān)責(zé)任人員建議有關(guān)組織對(duì)其進(jìn)行行政、紀(jì)律處分等。

3.檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的尺度。檢察機(jī)關(guān)在獲得督促起訴案件線索后，要判定國(guó)家、社會(huì)公共利益的受損情況及監(jiān)管部門(mén)是否存在不起訴或者怠于起訴的情形，必須經(jīng)過(guò)調(diào)查獲得確鑿證據(jù)，因此調(diào)查取證是督促起訴的必要前提。一般情況下，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證只限于作出督促起訴決定之前,并且應(yīng)嚴(yán)格掌握調(diào)查取證尺度，以有證據(jù)證明存在國(guó)家或社會(huì)公共利益受損的情形為標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)糾纏于民事案件的具體細(xì)節(jié)。一旦被督促單位提起民事訴訟,檢察職權(quán)作為“公權(quán)力”就不宜再介入作為“私權(quán)利”領(lǐng)域的訟爭(zhēng)。對(duì)于督促起訴后有可能出現(xiàn)的被督促單位盡管形式上提起訴訟,卻以各種理由怠于甚或拒絕必要舉證的情況,檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)提供舉證提綱輔以必要的取證指導(dǎo),進(jìn)一步督促被督促單位積極履行訴訟義務(wù)。除刑事附帶民事訴訟案件可以利用司法機(jī)關(guān)基于刑事偵察需要獲取的證據(jù)之外，純粹的民事侵權(quán)或違約案件，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人自行舉證為原則。

4.被督促單位處分權(quán)的限制。督促起訴中，被督促單位是否起訴、是否撤訴、是否變更訴訟請(qǐng)求、是否以調(diào)解方式結(jié)束訴訟，都涉及被督促單位處分權(quán)的行使問(wèn)題。為此，賦予監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位一定的處分權(quán)是明智而且必要的，可以使其根據(jù)情勢(shì)行使處分權(quán)，從而最大限度地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益。但被督促單位在行使處分權(quán)時(shí)，必需堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益最大化為原則，在處分程序上應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)被督促單位處分行為的跟蹤監(jiān)督，承擔(dān)起監(jiān)督訴訟的責(zé)任，確保整個(gè)處分過(guò)程合法。但檢察機(jī)關(guān)對(duì)被督促單位處分權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)僅限于程序上，即監(jiān)督被督促單位嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序、方法進(jìn)行處分，但不應(yīng)對(duì)處分的實(shí)體內(nèi)容加以干涉，更不能予以否決。

檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中創(chuàng)造的保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的有益探索，督促起訴是一種間接性的柔性保護(hù)措施。從發(fā)展趨勢(shì)看，要充分發(fā)揮督促起訴的作用，必須整體構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度，賦予檢察機(jī)關(guān)直接通過(guò)民事公益訴訟保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的職責(zé)。在制度設(shè)計(jì)上可將督促起訴程序作為民事公訴的前置程序：如果經(jīng)過(guò)督促起訴,有關(guān)監(jiān)管部門(mén)已履行職責(zé),整個(gè)督促程序終結(jié);如果經(jīng)過(guò)督促起訴程序,有關(guān)監(jiān)管部門(mén)在合理的期限內(nèi)仍拒不履行監(jiān)管職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以國(guó)家利益和社會(huì)公益代表的身份提起民事公訴。