運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政

■姜明安 (北京大學(xué)法學(xué)院教授)

黨的十八大報(bào)告要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，加強(qiáng)依法治國(guó)理政，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。

什么是法治思維和法治方式?所謂“法治思維”是指公權(quán)力執(zhí)掌者依其法治理念，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到和所要處理的問題 (包括涉及改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)等各領(lǐng)域、各方面的相關(guān)問題)進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過程。首先，法治思維是建立在法治理念的基礎(chǔ)上的，一個(gè)平時(shí)沒有法治理念的公權(quán)力執(zhí)掌者遇到問題不可能突然形成法治思維;其次，法治思維是指公權(quán)力執(zhí)掌者運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神對(duì)所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、思考的過程。在這種過程中，公權(quán)力執(zhí)掌者為認(rèn)識(shí)和解決所遇到或所要處理的問題首先從腦海中“搜索”認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問題的法律規(guī)范;如果“搜索”不到具體的法律規(guī)范，則繼而“搜索”相應(yīng)的法律原則;如果他既“搜索”不到具體的法律規(guī)范，也“搜索”不到相應(yīng)的法律原則，則繼而尋求認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問題的法律精神。如果他“搜索”到了認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問題的具體法律規(guī)范和相應(yīng)法律原則，那么他還要運(yùn)用腦海中既存的法律精神和法治理念檢驗(yàn)相應(yīng)法律規(guī)范和法律原則，確定它們是否與法律精神和法治理念一致，從而決定是否應(yīng)將之作為認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問題的依據(jù)。如果確定了法律依據(jù) (包括法律規(guī)范、原則、精神)然后通過判斷、推理，形成認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問題的結(jié)論、決定。法治思維就是依這樣的邏輯思考和認(rèn)識(shí)乃至解決問題的過程。所謂“法治方式”，是指公權(quán)力執(zhí)掌者在法治理念和法律精神的指導(dǎo)下，通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運(yùn)用法律、法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題，解決各種社會(huì)矛盾、爭(zhēng)議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的措施、方法、手段。廣泛而言，法治方式包括立法 (廣義的立法包括制定法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至包括制定規(guī)范性文件和軟法)、執(zhí)法 (包括執(zhí)行、實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章)、司法 (包括民事、刑事、行政訴訟和司法執(zhí)行)，也包括對(duì)法律所創(chuàng)制的制度 (如政府信息公開制度、行政許可制度、行政處罰和行政強(qiáng)制制度、行政復(fù)議和仲裁制度)、機(jī)制 (如市場(chǎng)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、解紛機(jī)制)、設(shè)施 (如行政裁判所、人民調(diào)解中心、法庭)、程序(如公眾參與程序、協(xié)商程序、辯論程序、票決程序等)的運(yùn)用、適用。

在我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，黨的十八大為什么要提出提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力呢?其理由和根據(jù)主要有三:其一，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政六十多年正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)表明，保證黨依法執(zhí)政是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基本要求。反思我們黨六十多年的執(zhí)政歷程，凡是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人較為重視法治，較為注重依法施政的時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步就相對(duì)快，人民生活改善的步伐就相對(duì)大，人民對(duì)黨和政府的滿意度就相對(duì)高;反之，凡是輕視法治、忽視法治、乃至踐踏法治而偏好人治、迷戀人治、踐行人治的時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展就停滯甚至倒退，人民生活水平就下降甚至民不聊生，人民對(duì)黨和政府就有怨言，個(gè)別情況下甚至?xí)裨狗序v，發(fā)生群體性事件。其二，近年來(lái)，一些地區(qū)、一些部門的領(lǐng)導(dǎo)人急功近利，為追逐“政績(jī)”，完全拋開法律的約束，隨心所欲地推進(jìn)“跨越式發(fā)展”、推行所謂“良性違憲”、“良性違法”式改革，大搞“土地財(cái)政”，大拆大建，嚴(yán)重侵犯公民的合法權(quán)益，引發(fā)出各種惡性事件和社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突。而在嚴(yán)重社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突發(fā)生后，他們又完全不考慮問題產(chǎn)生的原因和不顧及法律的相應(yīng)規(guī)定，亂抓人捕人，試圖通過高壓手段“治亂”和“維穩(wěn)”，或者亂許愿，亂施“恩惠”，試圖通過“花錢買平安”。他們這樣做的結(jié)果往往是“平安”、“穩(wěn)定”未得，而引發(fā)出更多的社會(huì)矛盾和更多的社會(huì)問題。其三，由于目前我國(guó)社會(huì)正處于重要的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)上各種思潮涌動(dòng)，這其中之一即是主張采用改革開放前曾經(jīng)長(zhǎng)期倡導(dǎo)使用的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”和“運(yùn)動(dòng)式”的方法，即人治的方法、“文革”的方法來(lái)解決我們當(dāng)前社會(huì)面臨的各種社會(huì)問題，如收入分配不公的問題、社會(huì)階層沖突問題、公職人員的腐敗問題，等等。這種主張雖然是極少數(shù)人的政見，但卻有一定的社會(huì)基礎(chǔ)。由此可見，黨的十八大報(bào)告提出運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)的治國(guó)理政思路和方略是有很強(qiáng)的針對(duì)性的，具有重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

那么，我們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)這一治國(guó)理政的思路和方略，如何切實(shí)提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)的能力，從而真正推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)工作的法治化呢?筆者認(rèn)為，主要應(yīng)采取以下措施:

第一，通過比較法治思維、法治方式與人治思維、人治方式治國(guó)理政的優(yōu)劣，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政的必要性。這種比較既應(yīng)包括歷史的縱向比較，使之從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中獲得啟示;又應(yīng)包括現(xiàn)實(shí)的橫向比較，使之從當(dāng)下鮮活的實(shí)例中受到教育。而且，這種比較應(yīng)與科學(xué)發(fā)展觀的學(xué)習(xí)、理解、領(lǐng)會(huì)聯(lián)系起來(lái)。因?yàn)榭茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。而法治最重要最核心的要素即是保障人權(quán)和控制、規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)作。因此，要保障改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)均以人為本，保障經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，就必須運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政。

第二，通過健全、完善法律及其制度、機(jī)制、程序，不斷改善法治環(huán)境，為公權(quán)力執(zhí)掌者運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政提供條件和促力，形成法治環(huán)境與法治思維、法治方式運(yùn)用的良性循環(huán)。法治環(huán)境與法治思維、法治方式的運(yùn)用是辯證的和互動(dòng)的關(guān)系。法治思維增強(qiáng)了，自然會(huì)促進(jìn)法治方式的運(yùn)用;法治方式運(yùn)用多了和運(yùn)用有效了，自然會(huì)改善法治環(huán)境，而法治環(huán)境改善了，又會(huì)反過來(lái)影響和促進(jìn)公權(quán)力執(zhí)掌者的法治思維。那么，我們?cè)趺锤纳品ㄖ苇h(huán)境呢?一個(gè)重要和必不可少的措施和途徑就是健全、完善我們的法律及其制度、機(jī)制、程序。目前，我國(guó)社會(huì)主義法律體系雖然已經(jīng)基本形成，但“基本形成”并不等于健全、完善。對(duì)于依法治國(guó)理政的要求來(lái)說(shuō)，我們還有很多重要法律有待制定，如行政程序法、政務(wù)公開法、新聞、出版、結(jié)社法、違憲審查法、廉政法，等等。此外，為了保障執(zhí)政黨依法執(zhí)政，還有必要根據(jù)憲法、法律以及法治原則和法律精神，健全、完善中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范執(zhí)政黨的黨務(wù)運(yùn)作。

第三，改革領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用制度和法律監(jiān)督、問責(zé)制度，并通過推廣正反典型經(jīng)驗(yàn)，不斷引導(dǎo)和激勵(lì)公權(quán)力執(zhí)掌者主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政。榜樣的力量是無(wú)窮的。在我國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期缺少法治傳統(tǒng)，習(xí)慣于實(shí)行人治的國(guó)度，要推進(jìn)法治，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府，必須注重樹立典型，即以主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法治方式處理和解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)矛盾的干部為典型，推廣這些典型治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)，以帶動(dòng)和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的法治。同時(shí)，我們應(yīng)特別重視提拔使用依法行政意識(shí)強(qiáng)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部，從組織路線上引導(dǎo)公權(quán)力執(zhí)掌者依法治國(guó)理政。此外，我們除了應(yīng)重視正面典型的引導(dǎo)作用外，對(duì)反面典型的警示、警戒作用亦不可忽視。對(duì)于那些堅(jiān)持人治思維，在決策、執(zhí)法和其他行使公權(quán)力過程中有法不依，濫用職權(quán)，給國(guó)家、社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益造成重大損害、損失的公權(quán)力執(zhí)掌者，要依法問責(zé)、追責(zé)。只有這樣，在組織、人事管理領(lǐng)域堅(jiān)持給人治亮“紅燈”，給法治開“綠燈”，才能促使我們所有的公權(quán)力執(zhí)掌者不斷自覺培養(yǎng)和提高運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政的能力。