鄂爾多斯市基層檢察室建設現(xiàn)狀與問題研究

文◎佘愛平 喬 羽

鄂爾多斯市基層檢察室建設現(xiàn)狀與問題研究

文◎佘愛平*喬 羽*

*內(nèi)蒙古鄂爾多斯市人民檢察院［017000］

引言：

《2009-2012年基層人民檢察院建設規(guī)劃》中指出要“切實做好工作聯(lián)系在基層、調(diào)處案件在基層、化解矛盾在基層，積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機構建設”，鄂爾多斯市檢察機關積極探索基層檢察室建設。經(jīng)過一年多的實踐，基層檢察室發(fā)揮了延伸監(jiān)督觸角讓群眾更方便，化解矛盾糾紛讓城鄉(xiāng)更安定，創(chuàng)新管理模式讓社會更和諧的作用。基層檢察室的建設正處于自下而上的探索期，因此有必要對基層檢察室如何進一步完善、實現(xiàn)規(guī)范化運行進行探討。

一、基層檢察室建設概況［1］

（一）機構設置和人員編制

鄂爾多斯市檢察機關以自治區(qū)院提出的 “有專門辦公場所、有專職工作人員、有健全的工作制度、有完善的信息聯(lián)絡網(wǎng)絡、有相應的檢務保障、有良好的工作實效”為目標，開展基層檢察室規(guī)范化建設。2009年11月19日，鄂托克旗院率先掛牌成立了派駐棋盤井檢察室，邁出了鄂爾多斯市基層檢察室建設的第一步。目前，全市已在人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強的地區(qū)設立基層檢察室23個，其中派駐檢察室14個，巡回檢察室9個（管轄若干個地廣人稀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木）。所有檢察室均由當?shù)鼐幹撇块T批準設立，共配備檢察人員47人，其中專職35人、兼職12人。各檢察室設主任1名、配備干警1到2名。檢察室之下又設立聯(lián)絡站88個，聘請聯(lián)絡員428人，實現(xiàn)了對全市所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木、街道辦事處和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的全面覆蓋。

（二）辦公場所、經(jīng)費保障

通過與當?shù)攸h委、政府的溝通協(xié)商，派駐地政府或管委會等均為檢察室提供了辦公場所。目前，14個派駐檢察室均已掛牌辦公，其中12個配有公務用車。各檢察室在當?shù)氐恼沾髲d開設了檢察窗口，檢務宣傳欄、設立了檢察信箱，便利群眾并宣傳檢察室職能；在綜治中心設專門席位接受群眾控告申訴，為群眾提供法律服務。巡回檢察室大多設立了固定的檢民聯(lián)絡站點。當前檢察室經(jīng)費主要由本院內(nèi)部經(jīng)費調(diào)整支付。

二、基層檢察室工作開展情況

（一）緊緊圍繞法律監(jiān)督觸角的職能定位，加強制度建設

鄂爾多斯市人民檢察院把檢察室規(guī)范化建設擺在重要位置，加強制度落實，建立了信息共享平臺，及時通報各檢察室工作情況；定期以工作日志、信息報表等為載體檢查檢察室工作量及側重點，不定期通過回訪、抽檢等形式考察檢察室的工作實效；理順派出院與檢察室的關系，將檢察室平行于院內(nèi)其他內(nèi)設機構，直接受院黨組、檢察長領導，并由一名院領導具體分管。通過措施可操作化、管理量化常態(tài)化，引導檢察室建設科學發(fā)展。

各檢察室在上級院的指導下制定了 《基層檢察室與派出院其他內(nèi)設工作機構銜接辦法 （試行）》、《工作細則》、《接訪制度》、《檢察室與轄區(qū)各有關單位和部門的工作聯(lián)系制度》等，并將工作制度和崗位職責張貼上墻，制作了檢民聯(lián)系卡、監(jiān)督欄，主動將工作置于群眾監(jiān)督之下。

（二）暢通群眾訴求渠道，及時掌握社情民意，開辟化解矛盾糾紛新途徑

檢察室通過開通聯(lián)系電話、設立檢察信箱、發(fā)放檢民聯(lián)系卡，上門接訪等方式，以聯(lián)絡站、聯(lián)絡員為基礎，廣泛收集社情民意，做到第一時間發(fā)現(xiàn)、摸清情況，及時反饋并協(xié)調(diào)解決，做好釋法說理、矛盾調(diào)解等工作。開展工作以來，檢察室為群眾提供法律咨詢1195次，受理和轉(zhuǎn)辦來信來訪125件，調(diào)處化解矛盾糾紛42件，充分發(fā)揮“檢調(diào)對接”機制的優(yōu)勢，在群眾家門口處理糾紛、消弭矛盾，化解多起群體性事件。特別在今年全國“兩會”期間，達旗白泥井鎮(zhèn)侯家營子村十幾戶村民因?qū)ν恋貏澐趾痛遑攧展芾聿粷M聯(lián)合近40人要進京上訪。檢察室干警得知情況后立即趕到村里了解情況，并經(jīng)過細致核查，提出解決方案。后，在檢察室的監(jiān)督下，鎮(zhèn)政府針對村民反映問題及時召開了聽證會，兌付村民資金，消除村民上訪傾向、平息了群眾怨氣。

（三）保障涉農(nóng)涉牧資金安全，預防和減少涉農(nóng)涉牧職務犯罪的發(fā)生

截止2011年8月，基層檢察室發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)涉牧職務犯罪線索41件、經(jīng)檢察長授權協(xié)助偵查部門初查12件，其中派出院立案偵查10件；通過開展行賄犯罪檔案查詢服務、預防職務犯罪聯(lián)系檔案工作和警示教育巡回宣講等手段有效預防、減少涉農(nóng)涉牧職務犯罪的發(fā)生。

2010年初，鄂前旗檢察室干警在木肯淖鎮(zhèn)接到村民對原村支書李某經(jīng)濟問題的舉報。干警通過深入了解發(fā)現(xiàn)李某在發(fā)放地質(zhì)勘探草原補償費的過程中涉嫌貪污并將線索及時移送自偵部門。自偵部門迅速查辦了這起涉及3萬多元草原補償款、侵害農(nóng)牧民和村集體利益的貪污案件，在當?shù)匾饛娏曳错?。案件辦結后，檢察室會同預防科及時向鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，建議對涉農(nóng)涉牧補貼資金進行自查，并將自查情況及時反饋，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

（四）維護基層和諧穩(wěn)定，促進社會管理創(chuàng)新

目前，基層檢察室累計參與基層社會綜治活動72次；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府提出檢察建議5件，對基層社會管理的薄弱環(huán)節(jié)及時提出建議；圍繞普遍存在的村務不公開等問題進行綜合整治，起到了對基層干部的警示作用；關注特殊群體，協(xié)助加強對外來務工人員的服務管理；協(xié)助監(jiān)所、公訴部門參與社區(qū)矯正和被不起訴人員回訪考察工作，共配合回訪考察監(jiān)外執(zhí)行人員120人次、被不起訴人員15人次。

（五）加強對基層執(zhí)法司法活動的監(jiān)督，促進依法行政和公正司法

基層檢察室針對公安派出所、基層法庭的辦案程序和法律文書的規(guī)范等問題提出檢察建議52件。派駐準格爾經(jīng)濟開發(fā)區(qū)檢察室依托“兩法銜接平臺”協(xié)助偵查部門依法監(jiān)督開發(fā)區(qū)內(nèi)的24個行政執(zhí)法單位，發(fā)現(xiàn)并向公安機關移送涉嫌刑事犯罪案件5件8人，其中2件3人已被法院作有罪判決。

三、基層檢察室工作的困惑及對策探討

鄂爾多斯市基層檢察室工作開展時間不足兩年，這項制度體現(xiàn)出了強大的生命力。但同時也應看到，作為一項改革嘗試，許多措施、方法仍在摸索中，尚有大量的課題需要研究解決。

（一）統(tǒng)一思想、提高認識是解決發(fā)展不平衡的先決條件

鄂爾多斯市基層檢察室建設起點高、保障有力，但也呈現(xiàn)出發(fā)展不均衡的特點，對檢察室工作的認識還不夠統(tǒng)一。有的干警認為抓業(yè)務、抓辦案是“主業(yè)”，檢察室是“副業(yè)”，反映在人員配備上，體現(xiàn)為兼職多、新手多；反映到檢察室干警思想上，體現(xiàn)為自身主動性、獨立性不夠，影響了檢察室優(yōu)勢的發(fā)揮。

統(tǒng)一思想、提高認識，是解決不均衡發(fā)展的前提條件。要通過學習進一步統(tǒng)一思想，讓延伸工作是檢察機關深入推進三項重點工作的重要舉措，更是檢察機關依法全面履行法律監(jiān)督職能重要舉措的理念成為共識。要通過制度導向，量化檢察室的工作成效，加大業(yè)績考評中檢察室的比重，引導人、財、物力和關注點向檢察室傾斜，使檢察室擺脫“臨時觀念”，納入長遠發(fā)展規(guī)劃。

（二）人員合理配備是發(fā)揮基層檢察室窗口作用的基礎條件

基層檢察室處于檢察機關強化基層法律監(jiān)督、服務人民群眾的第一線。檢察室干警的配備決定著延伸工作的成效和檢察機關在群眾心目中的形象。自治區(qū)院在關于延伸工作的意見中指出“基層檢察室負責人要選派熟悉檢察業(yè)務、作風過硬、廉潔公正的同志擔任?！薄盎鶎訖z察室是鍛煉隊伍的基地，利用延伸載體直接接觸群眾、服務群眾的優(yōu)勢。有計劃地選派有潛力和新進人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木，在有經(jīng)驗的同志帶領下開展工作，強化實踐鍛煉，提高隊伍的群眾工作能力?！比欢斍?，檢察室負責人專職化的問題還沒有徹底解決，工作人員中40%是剛畢業(yè)的大學生，沒有做群眾工作的經(jīng)驗，不善于用老百姓熟悉的語言釋法說理、溝通交流，又缺乏老同志的有效引領。無法滿足工作的需要。

目前亟待建立更為合理的人才培養(yǎng)機制。一是在負責人的選任上，選派勇于開拓、精通業(yè)務、善作群眾工作的骨干力量以打開工作局面；二是在選拔任用干部中，優(yōu)先提拔檢察室業(yè)績突出的干警；三是崗位流動，建立輪流換崗機制，使廣大干警尤其是年輕干警都有機會積累基層工作經(jīng)驗；四是發(fā)揮老干警“傳幫帶”作用，加快解決年輕干警知識面窄，做群眾工作能力不足的問題；五是注重檢察室干警自身素質(zhì)的提升，加大業(yè)務指導培訓力度，教育培訓要常抓不懈。

（三）圍繞法律監(jiān)督職能、精準定位是充分發(fā)揮基層檢察室優(yōu)勢的關鍵

上世紀90年代，檢察室因權限過寬又缺乏有效管理制約，工作不規(guī)范，越權辦案、非法插手經(jīng)濟糾紛、變相羈押等現(xiàn)象時有發(fā)生而遭到整頓，絕大部分被撤銷。1982年至今的基層檢察室探索歷程帶給檢察機關諸多經(jīng)驗教訓：當基層對法律監(jiān)督需求強烈，檢察室的法律監(jiān)督職能明確并得到嚴格履行時，檢察室的建設就順利，并發(fā)揮出重要作用。當職能的履行偏離了法律監(jiān)督的方向時，檢察室就起不到應有作用，甚至造成諸多不良影響。因此，檢察室的職能發(fā)揮應始終把握“到位不越位”、“服務不添亂”的原則。

鄂爾多斯市檢察室職能有個形象的概括：“化解矛盾糾紛的前哨站”、“履行法律監(jiān)督的工作站”、參與社會管理創(chuàng)新的“服務站”。在此基礎上，還應考慮到各檢察室的環(huán)境及職能任務側重各有特點，進一步精準定位。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設的規(guī)范化運行模式選擇》中按照功能的主導性，把檢察室劃分為法制宣傳主導型和代表聯(lián)絡主導性。這種劃分體現(xiàn)了因地制宜的職能定位方法。結合鄂爾多斯實際，基層檢察室可以劃分為法制宣傳主導型、職務犯罪預防主導型、矛盾調(diào)處主導型等。如達旗的達拉特經(jīng)濟開發(fā)區(qū)大型建設項目眾多，已累計投入基礎設施建設資金23億元，派駐檢察室可定位為職務犯罪預防主導型；東勝區(qū)銅川鎮(zhèn)礦產(chǎn)資源豐富，因征地拆遷、村務管理引發(fā)的矛盾較多，群體事件時有發(fā)生，派駐檢察室就可以定位為矛盾調(diào)處主導型。

達旗院在差別化定位方面進行了初步的探索：結合各檢察室特點，實行業(yè)務部門“結對”指導基層檢察室開展工作。如反貪局結對公共建設項目多的派駐開發(fā)區(qū)檢察室，公訴科結對刑事案件多發(fā)的白泥井鎮(zhèn)巡回檢察室，從受理群眾來信來訪、挖掘案件線索、化解矛盾、警示教育宣傳等各方面加強業(yè)務指導，形成緊密協(xié)作的工作機制。

這種差別化的職能定位有利于檢察室在人少職能多的情況下“集中優(yōu)勢兵力，解決主要矛盾”，也有利于上級院制定更為科學的業(yè)績考評方案，真實反映檢察室發(fā)揮的作用。

（四）運行、監(jiān)督管理機制進一步完備是工作規(guī)范化的有力保障

基層檢察室往往離派出院有一定的距離，工作具有相對獨立性。如何有效監(jiān)管不讓其游離于派出院之外，是考驗派出院管理水平的重要課題。

“規(guī)范”是檢察室工作的生命線。要確保其各項執(zhí)法活動、各個執(zhí)法環(huán)節(jié)有章可循。鄂爾多斯市人民檢察院下發(fā)了一系列文件，制定措施量化管理。這些舉措為“量化考核、制度管人、規(guī)范執(zhí)法”提供了機制保障。檢察室歸口派出院政治部聯(lián)系、指導。如何通過政治部的聯(lián)系指導將各項制度從文件落到實處、又如何通過檢察室的反饋提升水平從而實現(xiàn)對檢察室的有效監(jiān)管？我們期待著通過學習、實踐、總結和完善，探索出檢察室監(jiān)督管理機制的有效途徑。

（五）建立基層檢察室聯(lián)動網(wǎng)絡平臺是節(jié)約司法資源、提升社會管理創(chuàng)新水平的有益嘗試

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，各檢察室化解的矛盾具有相似性。如村民小組一級沒有財務人員，發(fā)給村民的征地補償?shù)戎苯哟虻酱迕裥〗M長的個人賬戶，上級對村民小組的財務分配方案是否合理、資金是否及時足額發(fā)放到位疏于監(jiān)管，導致因村民小組長挪用資金或不公平發(fā)放資金引發(fā)的矛盾頻發(fā)。派駐銅川鎮(zhèn)檢察室化解矛盾的同時，提煉出問題背后的深層次原因，及時向鄉(xiāng)政府提出檢察建議，改進了財務管理制度，此類矛盾糾紛大幅下降。該問題帶有普遍性，但并不是每個檢察室對其認識都提升到了社會管理創(chuàng)新的層面。這體現(xiàn)了基層檢察室單兵作戰(zhàn)、缺乏聯(lián)動的弊端。因此，有必要建立基層檢察室聯(lián)動網(wǎng)絡平臺。通過網(wǎng)絡平臺建設實現(xiàn)以下功能：工作人員在崗情況隨時知曉、文件落實情況網(wǎng)上體現(xiàn)、指導監(jiān)督網(wǎng)上公開、對策建議及時推廣。搭建網(wǎng)絡平臺一是有利于解決涉及若干檢察室管轄區(qū)域的糾紛；二是有利于提高上通下達的效率；三是有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，節(jié)約司法資源；四是有利于收集梳理社會關注、群眾關心的重點問題，向有關部門提出對策建議，促進問題的及時妥善處理。

注釋：

［1］本文以鄂爾多斯市基層檢察室建設實地調(diào)研情況為依據(jù)，對相關資料進行分析?；鶎訖z察室是基層檢察工作向下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)的派駐檢察室和巡回檢察室之總稱。