在押人員投訴處理機制研究

文◎胡勝友

在押人員投訴處理機制研究

文◎胡勝友*

*安徽省蕪湖市人民檢察院檢察長［241000］

隨著我國社會主義民主法制進(jìn)程的推進(jìn)和人民群眾法律意識、維權(quán)意識的提高，看守所在押人員合法權(quán)益的保障越來越受到社會各界的廣泛關(guān)注。因此，如何在檢察監(jiān)督工作中堅持打擊與保護(hù)并重，如何對在押人員的人權(quán)予以保障，特別是對在押人員申訴權(quán)利行使等問題加以研究，在當(dāng)前具有重要意義。2010年8月，安徽省蕪湖市被中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心選定為“看守所投訴處理機制項目”課題組的實踐調(diào)研基地，全面啟動在押人員投訴處理機制的試點研究工作，至2012年8月，投訴處理機制二期項目啟動會在蕪湖市召開，試點范圍擴大至寧夏吳忠市、浙江寧波市以及蕪湖市的無為縣和蕪湖縣，試點工作初見成效。

一、看守所在押人員投訴處理機制的主要做法及成效

建立在押人員投訴處理機制的宗旨是為了確保在押人員在遭受不合理對待時,能夠有效的表達(dá)訴求并得以妥善解決。

（一）主要的做法

第一，建立健全工作機制。蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局聯(lián)合出臺了 《蕪湖市看守所在押人員投訴處理機制實施辦法》，制定了看守所在押人員投訴處理機制的監(jiān)管民警職責(zé)、駐所檢察官職責(zé)、投訴處理委員會委員職責(zé)，明確了投訴接受主體與處理主體的職責(zé)、權(quán)限；確立了告知制度，對在押人員入所收押時發(fā)放投訴處理告知書，在每個監(jiān)室安裝了檢察信箱，發(fā)放《在押人員被監(jiān)管情況反饋表》和《在押人員投訴處理情況反饋表》，使在押人員明確投訴權(quán)利和投訴方式。駐所檢察官每周開啟一次信箱，對于受理的投訴案件，及時按照投訴內(nèi)容的類別定期向看守所及辦案單位反饋，并要求答復(fù)。駐所檢察室對有關(guān)單位糾正和整改的結(jié)果進(jìn)行審核和檢察，在規(guī)定期限內(nèi)向投訴人反饋，并征求投訴人對處理結(jié)果的意見，保證了對在押人員的投訴及時調(diào)查、及時處理、及時反饋。

第二，強化投訴處理委員會職責(zé)。為了保障在押人員投訴處理機制有效的開展，蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局聯(lián)合成立了“蕪湖市看守所在押人員投訴處理機制委員會”。蕪湖市人民檢察院聘任了11名委員組成了在押人員投訴處理機制委員會，同時制定了《蕪湖市看守所投訴處理機制委員會職責(zé)》，落實了投訴處理機制委員會定期通報交流制度，組織委員對案件進(jìn)行調(diào)查處理，充分發(fā)揮委員會在投訴處理機制中的作用。

第三，試行開展監(jiān)督羈押巡視活動。為了充分發(fā)揮投訴處理機制委員會的作用，我市公檢兩部門結(jié)合投訴處理機制委員會的工作特點，出臺了看守所監(jiān)督羈押巡視員制度，從投訴處理機制委員會的11名委員中選拔出8名委員擔(dān)任看守所監(jiān)督羈押巡視員，對看守所執(zhí)法管理工作進(jìn)行巡視和監(jiān)督。為了規(guī)范巡視工作，制定了巡視員工作細(xì)則，成立了特邀監(jiān)督羈押巡視員辦公室，重點巡視被羈押人員合法權(quán)益保障情況以及監(jiān)管活動是否合法，對巡視過程中發(fā)現(xiàn)的問題可向看守所提出改進(jìn)、糾正意見。雖然受客觀條件的限制，現(xiàn)有監(jiān)督羈押巡視員制度與國外的委員巡視制度還存在一定差距，但自建立巡視制度以來，已組織委員進(jìn)入看守所巡視多次，切實加強了對看守所執(zhí)法管理工作的監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范了看守所的執(zhí)法行為。

第四，積極接受社會各界監(jiān)督。為了提高受理看守所在押人員投訴處理的效果，蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局通過多種渠道加大宣傳力度。在互聯(lián)網(wǎng)、江淮平安網(wǎng)、蕪湖公安公共關(guān)系網(wǎng)等多家網(wǎng)站上發(fā)布相關(guān)信息，建立投訴平臺，在蕪湖市人民廣播電臺檢察官欄目公布駐所檢察室投訴電話，在看守所家屬接待大廳設(shè)置舉報投訴信箱和檢務(wù)公開欄，擺放投訴處理機制告知書，增強工作的透明度，保證投訴處理機制公開規(guī)范地運行。

（二）取得的成效

在近兩年的時間里，蕪湖市人民檢察院與蕪湖市公安局加強配合協(xié)作，健全完善制度，加大經(jīng)費投入，接受社會監(jiān)督，特別是通過設(shè)置投訴處理機制委員會這一新形式，努力探索在押人員合法權(quán)益保障的新路徑，試點工作穩(wěn)步推進(jìn)。

第一，在押人員維權(quán)意識明顯增強。自2011年3月我市開展看守所在押人員投訴處理機制工作以來，截止到2012年11月，蕪湖市人民檢察院及無為縣人民檢察院、蕪湖縣人民檢察院駐所檢察室共受理在押人員投訴493件，其中書面投訴219件，口頭投訴274件。

第二，看守所監(jiān)管行為更加規(guī)范。通過試點工作，規(guī)范了監(jiān)管活動，嚴(yán)格了監(jiān)管紀(jì)律，提高了看守所的管理水平，強化了看守所的制度落實，管教民警也從開始的抵觸對立到現(xiàn)在積極配合，監(jiān)管行為日趨規(guī)范。

第三，監(jiān)所檢察職能發(fā)揮更加充分。通過對投訴問題的處理，增強了駐所檢察室的監(jiān)督力度，提高了駐所檢察官處理投訴案件能力和監(jiān)督能力，充分發(fā)揮了監(jiān)所檢察職能，切實達(dá)到了人權(quán)保障和法律監(jiān)督的雙贏效果。

第四，社會公眾的看法更趨客觀理性?？词厮谘喝藛T投訴處理機制引入第三方社會監(jiān)督作為工作亮點,這一方式把看守所執(zhí)法活動引向公開,增強社會公眾對看守所監(jiān)管活動的了解，打破了看守所的神秘性，使公眾對看守所工作的看法更加客觀理性。

二、看守所在押人員投訴處理機制工作中存在的問題

在押人員投訴處理機制作為檢察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能的一個新機制，在工作思路上和以往有所不同，而且在工作方法上也較以往有所突破，必然會遇到一些問題。總的來看，可歸納為五個方面，或者可以稱之為投訴處理機制能否進(jìn)一步走向完善所必須面對、必須解決的五個問題。

第一，在押人員維權(quán)意識要增強。目前，由于受到文化水平和人權(quán)意識的制約，在押人員的維權(quán)意識普遍不高，當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時，大多數(shù)在押人員選擇忍氣吞聲，有的是害怕監(jiān)管人員打擊報復(fù)不敢投訴，有的是受本身文化水平所限不能采用書面方式投訴，有的對投訴處理結(jié)果缺乏信心，認(rèn)為投訴無用，這就造成在押人員的投訴數(shù)量很小，不能完全反應(yīng)監(jiān)管中存在的問題。以蕪湖市第一看守所為例，自2011年3月開展在押人員投訴處理機制試點工作以來，駐所檢察室共受理書面投訴案件100件，口頭投訴158件；市看守所受理在押人員書面投訴5件，與市看守所近千名的在押人員數(shù)量相比，投訴比例較低，與歐洲國家相關(guān)機構(gòu)每年收到的大量投訴案件數(shù)量相差較大。沒有充分體現(xiàn)出在押人員投訴處理機制工作開展的效果。在押人員維權(quán)意識仍需進(jìn)一步增強。

第二，投訴受理范圍要清晰?！犊词厮谘喝藛T投訴處理機制實施辦法（試行）》明確規(guī)定在押人員可對人身權(quán)利、生活待遇和訴訟權(quán)利方面受到不合理待遇進(jìn)行投訴。但實踐中，在押人員的投訴內(nèi)容可謂包羅萬象，涉及到方方面面。如極個別在押人員僅僅為了辱罵干警發(fā)泄不滿而進(jìn)行投訴，沒有任何實質(zhì)的投訴內(nèi)容；有些在押人員將其涉案情況、家庭糾紛、婚姻矛盾、民事財產(chǎn)處理等問題也作為投訴內(nèi)容進(jìn)行投訴。對這些不屬于投訴范圍的信件進(jìn)行梳理就會浪費原本就有限的檢察資源。如何進(jìn)一步明確投訴范圍，并將檢察監(jiān)督、監(jiān)管職能和受理投訴工作有機結(jié)合，而又不混為一談，有待完善。

第三，投訴處理程序要科學(xué)。投訴處理過程一般可分為受理、調(diào)查、處理等階段，每個階段內(nèi)可細(xì)分為不同程序。如受理階段可分為接受投訴、分類、記錄、通知確認(rèn)等程序，程序不一定要按順序進(jìn)行，可能同時、反復(fù)或逆序進(jìn)行，以配合個案的需要。總的來說，投訴處理程序應(yīng)當(dāng)遵循依法進(jìn)行、及時處理、公開公正的原則。如果看守所在押人員的投訴得不到有關(guān)人員、有關(guān)機構(gòu)的及時答復(fù)和處理，就會嚴(yán)重挫傷看守所在押人員投訴的積極性。

第四，投訴處理委員會獨立性要體現(xiàn)。我市在押人員投訴處理機制實施辦法規(guī)定，投訴處理機制委員會的性質(zhì)為檢察機關(guān)監(jiān)所部門的咨詢機構(gòu)。作為咨詢機構(gòu)，就需要對投訴案件進(jìn)行調(diào)查、聽證，這必然涉及到深入看守所監(jiān)區(qū)內(nèi)部開展案件調(diào)查，而且這種調(diào)查必須獨立進(jìn)行，否則無法提供客觀公正的咨詢意見。但在實踐中，投訴處理委員會沒有法律授權(quán)，不能隨意地進(jìn)入監(jiān)區(qū)，不能獨立地對相關(guān)事實進(jìn)行調(diào)查、核實，全面地獲取相關(guān)資料。因此，對投訴案件作出客觀公正的判斷存在一定難度。今后，對于投訴處理委員會的工作程序應(yīng)進(jìn)一步完善，以確保其更加客觀中立地履行職責(zé)，切實發(fā)揮委員會社會監(jiān)督的職能作用。

第五，監(jiān)所檢察監(jiān)督的剛性要增強。從目前實踐來看，投訴處理機制仍然是檢察機關(guān)加強刑罰執(zhí)行監(jiān)督的組成部分，只有檢察機關(guān)對于刑罰執(zhí)法監(jiān)督具備有力的制約手段，那么投訴處理機制才能更好的發(fā)揮作用。但現(xiàn)行的看守所條例僅第八條對檢察監(jiān)督作了原則性的規(guī)定 “看守所的監(jiān)管活動受人民檢察院的法律監(jiān)督”。而監(jiān)所檢察監(jiān)督剛性不足的一個重要原因，即是法定手段、法定程序的缺乏。由于缺乏對監(jiān)所檢察監(jiān)督的剛性規(guī)定，就限制了監(jiān)督職能作用的發(fā)揮，進(jìn)而影響投訴處理機制工作的開展。

三、看守所在押人員投訴處理機制的完善

投訴處理機制存在的本身就是對實施違法違規(guī)行為主體的一種威懾，但若要充分發(fā)揮作用，必須針對問題，進(jìn)一步完善。

（一）改善在押人員的投訴條件

眾所周知，檢察機關(guān)對于舉報人都采取一定的保護(hù)措施，對舉報人的相關(guān)信息實行嚴(yán)格保密制度?？词厮谘喝藛T由于所處環(huán)境的關(guān)系，其權(quán)益更容易受到侵犯，更要注意保護(hù)。以往，在押人員無法完成投訴的一大原因就是“不敢投訴”。如果在押人員因為害怕受到打擊報復(fù)而不敢投訴，那么投訴處理機制的設(shè)置便流于形式。因此，必須采取有效措施，確保在押人員能夠“秘密投訴”。究其關(guān)鍵，在于投訴信箱的擺設(shè)位置。目前投訴信箱擺設(shè)位置不夠隱蔽，不能完全打消在押人員的顧慮，是影響投訴案件數(shù)量的重要因素。下一步應(yīng)將投訴信箱安裝在更加隱蔽合理的位置，最大限度地為在押人員投訴提供便利條件，使在押人員投訴時不會被其他同監(jiān)室人員和監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)。只有消除在押人員的投訴顧慮，切實保障投訴渠道的暢通，才能使在押人員敢于投訴，才能真正維護(hù)在押人員的權(quán)益。

（二）完善投訴內(nèi)容有關(guān)規(guī)定

通過對在押人員的投訴內(nèi)容進(jìn)行整理，可以看出投訴主要涉及兩方面問題，一是對監(jiān)管場所的監(jiān)管活動的投訴，包括監(jiān)管人員的違規(guī)監(jiān)管、監(jiān)管場所的硬件設(shè)施、飲食衛(wèi)生等；二是對辦案單位的訴訟行為的投訴，包括超期訴訟、刑訊逼供等。收到對監(jiān)管活動的投訴后，監(jiān)管部門和駐所檢察室會根據(jù)規(guī)定的程序進(jìn)行調(diào)查處理。對于涉及到訴訟活動的投訴，特別是對于刑訊逼供的投訴應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機關(guān)各職能部門的監(jiān)督作用，根據(jù)新刑事訴訟法的規(guī)定，監(jiān)所檢察部門應(yīng)加強與其他檢察職能部門的溝通與協(xié)調(diào)，完善投訴信件的轉(zhuǎn)交、移送、備案及調(diào)查反饋程序。對于不屬于受理范圍的投訴也應(yīng)先行受理，然后再酌情分流處理。

（三）規(guī)范投訴案件處理程序

為了確保對投訴案件的及時處理和反饋，充分發(fā)揮投訴處理機制的作用，對于受理的投訴案件，駐所檢察室要及時按照投訴內(nèi)容的類別進(jìn)行登記并定期向看守所及辦案單位反饋。有關(guān)單位對投訴案件進(jìn)行調(diào)查處理后，在規(guī)定的期限內(nèi)，將案件的處理結(jié)果定期向駐所檢察室進(jìn)行通報。駐所檢察室對有關(guān)單位糾正和整改的結(jié)果進(jìn)行審核和檢察，在規(guī)定期限內(nèi)向投訴人反饋，并征求投訴人對處理結(jié)果的意見。對于投訴案件的處理結(jié)果，駐所檢察室也定期向投訴處理機制委員會通報，接受投訴處理機制委員會提出的意見和建議。

（四）發(fā)揮投訴委員會作用

由于國情的不同和法律規(guī)定的差異，我市投訴處理機制試點中的投訴處理機制委員會與荷蘭、英國等歐洲國家的投訴處理機構(gòu)有明顯不同，主要表現(xiàn)在職責(zé)、委員的遴選、工作程序等方面。雖然我市投訴處理委員會沒有完全的獨立性，只是作為社會監(jiān)督方對投訴案件作出的處理提供參考意見，但也要充分地發(fā)揮其職能作用。一是應(yīng)確保巡視制度的實施。為了切實加強對監(jiān)管部門的社會監(jiān)督，確保投訴處理委員會作用的發(fā)揮，應(yīng)加強對巡視制度的完善。二是要讓委員會充分參與投訴處理?？蓪⑾嚓P(guān)范圍內(nèi)的投訴先交由委員會處理，提出處理意見，既讓投訴人員避免產(chǎn)生對于投訴被內(nèi)部循環(huán)的感覺，又能增強委員的責(zé)任感。三是要提升投訴處理委員會專業(yè)性，應(yīng)進(jìn)一步加強對委員的專業(yè)知識的培訓(xùn)，以便有效發(fā)揮其職能作用。

（五）增強監(jiān)所檢察監(jiān)督剛性

在押人員投訴處理機制的建立，加大了對人權(quán)的保護(hù)力度，切實保障了在押人員的合法權(quán)益。但我們也應(yīng)看到，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏對監(jiān)所檢察監(jiān)督的剛性規(guī)定，即缺乏對監(jiān)督的法定手段、法定程序的法律規(guī)定，嚴(yán)重制約的檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。在制定看守所法時，筆者建議可參照刑事立案監(jiān)督程序加以完善，將一些彈性監(jiān)督條款改為剛性規(guī)范，通過法定程序，以法律規(guī)定的手段，對違法行為提出糾正意見后，被監(jiān)督者必須作出法律規(guī)定的反應(yīng)，并且這種反應(yīng)應(yīng)該是對違法行為的制止或者對違法者追究相應(yīng)的責(zé)任。如檢察機關(guān)提出糾正意見后，違法人員或者違法單位拒不糾正或者糾正效果不明顯，應(yīng)該依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。當(dāng)然，檢察機關(guān)在對看守所監(jiān)管活動實施法律監(jiān)督的過程中不可大包大攬，保持法律監(jiān)督行為的謙抑性，做到每一項具體履職都于法有據(jù)。

人權(quán)保障是司法工作一個永恒的主題，也是動態(tài)的和不斷發(fā)展變化的，有著做不完的功課。筆者認(rèn)為，在我國建立看守所在押人員投訴處理機制，實務(wù)上有需要，理論上行得通，法律上有基礎(chǔ)，理應(yīng)積極探索，不斷創(chuàng)新和完善，從而更加有效地維護(hù)和保障在押人員的合法權(quán)益。