戶籍制度改革的實踐思考
——以平陽縣為例

□黃偉軍

（平陽縣公安局，浙江平陽 325400）

戶籍制度改革的實踐思考
——以平陽縣為例

□黃偉軍

（平陽縣公安局，浙江平陽 325400）

戶籍制度改革是當前一項重要的社會管理創(chuàng)新工作。平陽縣作為全省農(nóng)村綜合改革試驗戶籍制度改革試點地區(qū)和溫州市“三分三改”戶籍制度改革先試先行地區(qū)，對戶籍制度改革工作進行了有益的探索和實踐。戶籍制度改革的關(guān)鍵就是要剝離各項依附在戶籍制度之上的利益關(guān)系，實行“一元化”管理。因此，要實行農(nóng)民合法權(quán)益固化，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度和“同城同待遇”。

人口管理；戶籍制度；“一元化”改革；平陽縣

平陽縣是浙江省農(nóng)村綜合改革試驗戶籍制度改革試點地區(qū)，也是溫州市“三分三改”戶籍制度改革先試先行地區(qū)。戶籍制度改革作為加強和創(chuàng)新社會管理的重要舉措，它涉及依附在“二元”戶籍結(jié)構(gòu)上的社會保障、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文化教育等方方面面城鄉(xiāng)差別政策，直接關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益。戶籍制度改革情況復(fù)雜，干系重大。在此，筆者結(jié)合平陽縣實踐，就如何推進戶籍制度改革談些看法。

一、推進戶籍制度改革的重要意義

戶籍制度改革符合國家提出的發(fā)展方向，在加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、逐步廢除城鄉(xiāng)權(quán)利不平等、切實保障農(nóng)民利益、讓農(nóng)民更多享有教育、住房、社保等基本公共服務(wù)和社會福利方面將發(fā)揮重要而深遠的作用。

（一）戶籍制度改革是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的迫切需要。根據(jù)溫州市委市政府“三分三改”的總體部署，平陽縣已進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段，但隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深入，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性障礙越來越突出。特別是受傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的制約，大量應(yīng)當向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口難以實現(xiàn)順利遷移，農(nóng)村資源難以發(fā)揮集聚和規(guī)模效應(yīng)，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏人口流動支撐，城鄉(xiāng)要素自由流通缺乏制度保障，城鎮(zhèn)化提升工業(yè)化和帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作用得不到有效發(fā)揮。改革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對于全縣進一步增強發(fā)展活力、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局顯得越來越迫切。

（二）戶籍制度改革是切實保障農(nóng)民利益的重大舉措。1959年，我國頒發(fā)第一部《中華人民共和國戶口登記條例》，確定一套嚴格的戶口管理制度，按照戶口的性質(zhì)來執(zhí)行科教、文衛(wèi)、醫(yī)療、就業(yè)等系列政策。長期以來，由于戶籍限制以及與戶籍制度捆綁在一起的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等制度與福利，農(nóng)民不能與城市居民享有同等的制度保障。從解放初期開始，農(nóng)民一直養(yǎng)育著城市居民，用自己最好的糧食、最優(yōu)質(zhì)的棉布供應(yīng)城市居民。現(xiàn)在，國家的城市化發(fā)展到一定的程度，也正是反哺給農(nóng)民的時候，也就是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”。所以要進行戶籍制革改革，既要保留農(nóng)民既有的利益，又要讓農(nóng)民安心進城，享受城鎮(zhèn)居民擁有的權(quán)益。

（三）戶籍制度改革是當前經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢所趨。改革戶籍制度，將有利于消除農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的政策性、體制性障礙，依法保障其在城鄉(xiāng)兩地的合法權(quán)益；將有利于加快城鄉(xiāng)資源要素合理流動，促進人口合理布局和就近轉(zhuǎn)移；將有利于同步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局。當前，從中央到省市都明確指出，要加快推進戶籍制度改革，推進城鄉(xiāng)一體化新格局。2012年初，浙江省委省政府專門推出《關(guān)于推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、積極推進農(nóng)村改革試驗的若干意見》。2011年12月，浙江省農(nóng)村改革辦公室確定在改革前沿陣地溫州搞試點，要求溫州確定一個縣市區(qū)搞試點，最后浙江省農(nóng)村改革辦公室考慮到人口數(shù)量等綜合因素，認為平陽縣比較適宜，確定平陽縣作為全省試點縣。黨的十八大、今年全國“兩會”及中央、國務(wù)院“一號”文件都對戶籍制度改革工作提出明確要求，指出“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”、“加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策”、“有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”、“努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”等；公安部有關(guān)專題會議也明確提出，“小城市和小城鎮(zhèn)放開落戶限制，建立實施居住證制度”等要求。

二、推進戶籍制度改革的主要內(nèi)容

戶籍制度改革的關(guān)鍵就是要剝離各項依附在戶籍制度之上的利益關(guān)系，還原戶口本來的社會管理功能，突破當前社會管理工作中附加于戶籍制度上的各項政策數(shù)量多、情況復(fù)雜的狀況，從此不再人為地以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)來區(qū)分人員，來分配利益。在戶籍制度改革中，涉及的主要內(nèi)容有以下幾方面。

（一）戶口登記遷移政策。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，在全縣取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)性質(zhì)戶口以及由此而派生的自理口糧戶口、定銷糧戶口等各種戶口類型，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。戶籍制度改革后，公安機關(guān)不再受理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“非轉(zhuǎn)農(nóng)”等有關(guān)戶口性質(zhì)變更申請業(yè)務(wù)，公安機關(guān)在換發(fā)居民戶口簿、制作常住人口登記表、開具戶口準遷證、戶口遷移證等戶口證件時，不再標注農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)。通過改革創(chuàng)新，推行戶口登記備案制度，放寬城鎮(zhèn)落戶政策，對城鎮(zhèn)落戶政策進行適當調(diào)整和完善。

（二）相關(guān)政策的改革。按照“消除差異率先并軌、縮小差距逐步并軌、承認差別維持現(xiàn)狀”的總體要求，堅持突出重點、分步實施、逐步并軌，穩(wěn)步推進戶籍配套政策改革。對城鄉(xiāng)戶籍居民之間存在的一些差異，條件已基本成熟的領(lǐng)域，率先實行城鄉(xiāng)一體；對一些條件正逐步成熟的領(lǐng)域，制定相關(guān)配套政策，明確步驟，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；對一些暫時難以突破的，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有政策。

（三）農(nóng)民權(quán)益的保障。改革戶籍制度，既要保留農(nóng)民原來的利益，比如土地山林承包經(jīng)營、宅基地使用、農(nóng)村房屋拆遷安置、計劃生育、民主權(quán)利等所有權(quán)益或政策享受，又要落實配套政策所需的經(jīng)費，確保戶籍制度改革后落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民享有城鎮(zhèn)居民擁有的權(quán)益。

三、推進戶籍制度改革的階段性成效

戶籍制度改革試點以來，平陽縣緊緊圍繞浙江省、溫州市的總體安排和工作要求，抓住改革重點，把握時間節(jié)點，積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革，取得階段性成效。

（一）股改、地改工作基本完成。目前，全縣股改、地改工作已完成99%，基本實現(xiàn)土地利益確權(quán)和農(nóng)業(yè)資產(chǎn)資本化，農(nóng)民對自己擁有的股權(quán)、農(nóng)用地享有自由處置權(quán)，不會因居住地的變化而喪失，可以毫無牽絆地自由流動，這就為戶籍制度改革試點工作的順利開展打下堅實基礎(chǔ)。

（二）多樣化戶口全面清理。全縣原有的戶口分農(nóng)業(yè)、非農(nóng)、藍印、自理、其他五種性質(zhì)。戶籍制度改革試點工作啟動后，本著尊重歷史的原則，統(tǒng)一更改為“農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)”兩種，清理率達100%，為戶籍制度改革工作順利推進消除障礙。

（三）相關(guān)政策全面梳理。戶籍制度改革工作的核心和難點是剝離現(xiàn)有依附在戶籍上的差別政策。對此，全縣按照“由下至上、主動對接”的思路，通過反復(fù)論證和征求意見，共梳理出12個部門28項依附在戶籍上的政策規(guī)定（其中，涉及中央層面的有9項、涉及省級層面的有10項、市級層面的有1項、縣級層面的有8項）。在全面梳理的基礎(chǔ)上，多次與省、市有關(guān)職能部門進行對接、匯報和研討、評估，按照“消除差異率先并軌、縮小差距逐步并軌、承認差別維持現(xiàn)狀”的總體要求，進行區(qū)別對待、一一對號、初步確定。其中，“率先并軌、一步到位”的有失業(yè)保險、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、低保等9項政策，“逐步并軌、逐步到位”的有教育、退伍兵優(yōu)撫等2項政策，“維持現(xiàn)狀、暫時保留不調(diào)整”的有計劃生育、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等17項政策。

四、推進戶籍制度改革的機制建設(shè)

根據(jù)中央推進城鎮(zhèn)化、實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精神，結(jié)合平陽縣情和實際情況，加快深化機制建設(shè)，全面推進戶籍制度改革。

（一）實行農(nóng)民合法權(quán)益固化。

1.股權(quán)。戶籍制度改革后，進城農(nóng)民不改變村集體經(jīng)濟組織成員身份，不改變其原有的權(quán)利、義務(wù)，其擁有的股權(quán)可依法繼承和在本社社員中轉(zhuǎn)讓。戶籍制度改革后戶籍遷入農(nóng)村的居民，不再享有該村集體經(jīng)濟組織成員身份。

2.地權(quán)。戶籍制度改革后，保留進城農(nóng)民原有的土地、山林承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵和引導(dǎo)其依法自愿有償流轉(zhuǎn)；保留原有的宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，鼓勵其自愿有償退出，但不再享有新的宅基地分配權(quán)等權(quán)利；繼續(xù)享受農(nóng)村房屋拆遷安置政策。

3.計劃生育政策。戶籍制度改革后，進城農(nóng)民繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村居民的計劃生育政策以及農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助政策；國家和省、市有新規(guī)定的，從其規(guī)定。

4.民主權(quán)利。戶籍遷入城鎮(zhèn)的進城農(nóng)民，因戶籍的遷移不再享有農(nóng)村選舉權(quán)等民主權(quán)利，與城鎮(zhèn)居民一樣在戶籍所在地登記選舉。在城鎮(zhèn)取得登記備案證明的進城農(nóng)民，因其戶籍仍在農(nóng)村，繼續(xù)享有農(nóng)村選舉權(quán)等民主權(quán)利。

5.農(nóng)民專業(yè)合作社登記政策。戶籍制度改革后，進城農(nóng)民繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)民專業(yè)合作社登記政策，國家和省、市有新規(guī)定的，從其規(guī)定。

6.其他政策。對特定農(nóng)民群體享有的政策或權(quán)益保持不變。比如已建、新建或續(xù)建的大中型水庫移民后期扶持政策，征兵文化程度政策，政策性農(nóng)村住房保險等政策。

（二）實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。

1.建立“一元化”登記制度。以“戶口一元化、統(tǒng)計分類化”為目標，通過戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)“二元化”戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為“平陽縣居民戶口”，形成“一元化”戶籍制度的總體框架。公安機關(guān)在居民戶口冊上對原農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員不加注相關(guān)標識，以歷史數(shù)據(jù)庫作為改革初期身份識別和人口統(tǒng)計依據(jù)。

2.建立本縣籍流動居民居住登記備案制度。出臺《平陽縣籍流動居民居住登記備案規(guī)定》，對離開戶籍的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住的以及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)從農(nóng)村到集鎮(zhèn)的本縣籍流動居民實行居住登記備案。流動居民在居住地實際居住一年以上，并同時具有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所、繳納社會保險的，可在居住地轄區(qū)派出所申請登記備案后，憑公安機關(guān)出具的登記備案證明，享有就業(yè)、教育、社會保障等權(quán)利，實行“同城同待遇”。

3.建立戶口自由遷移政策。出臺《平陽縣戶口遷移相關(guān)政策調(diào)整若干規(guī)定》，推出購房戶口遷移、人才引進落戶、投資納稅落戶等三項戶口遷移政策，扎實推進平陽縣城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革。本縣居民購房戶口遷移不受購房面積、購房金額限制；以戶內(nèi)人均面積不少于10平方米為前提條件，房屋共有產(chǎn)權(quán)人最多可遷入3戶；本縣居民購買60平方米以上房屋的，自產(chǎn)權(quán)證登記之日起2月內(nèi)，還可以申請2名產(chǎn)權(quán)人直系親屬之外的本縣居民戶口遷入。

（三）實行“同城同待遇”。為了推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，促進城鎮(zhèn)人口集聚，鼓勵農(nóng)民遷徙進城，根據(jù)平陽縣經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，對實際居住在城鎮(zhèn)的居民實行“同城同待遇”。對戶籍制度改革后落戶城鎮(zhèn)或取得登記備案證明的農(nóng)民，在享有原來權(quán)益的基礎(chǔ)上，還享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，確保實際居住在城鎮(zhèn)的居民平等享受城鎮(zhèn)各項基本公共服務(wù)和社會保障。

1.完善教育相關(guān)政策和義務(wù)教育保障機制，加快推進全縣公共教育資源的均衡配置和教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，落實學(xué)生入學(xué)分類管理辦法，充分保障戶籍制度改革后原農(nóng)業(yè)戶口居民子女進城后順利入學(xué)。

2.完善公共租賃住房保障政策。原農(nóng)業(yè)戶口居民在戶籍制度改革后落戶城鎮(zhèn)或取得登記備案證明的，可以享受與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的公共租賃住房保障，已經(jīng)擁有宅基地或享受農(nóng)村拆遷貨幣補償未滿3年及已享受農(nóng)房改造集聚并置換人均建筑面積達到25平方米的，將不得享受公共租賃住房。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)保險制度，實行統(tǒng)一的失業(yè)保險征繳和待遇享受。

4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險制度，取消職工基本養(yǎng)老保險戶籍限制。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險遺屬生活困難補助，實行統(tǒng)一的補助標準。

6.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障政策，實行統(tǒng)一的保障標準。

7.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的退役士兵一次性經(jīng)濟補助金政策，實行統(tǒng)一的補助金發(fā)放標準。

8.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的重度殘疾人生活保障政策，實行統(tǒng)一的保障標準。

9.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)“三無”、農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)政策，實行統(tǒng)一的保障標準。

五、推進戶籍制度改革應(yīng)把握的關(guān)鍵問題

平陽縣戶籍制度改革在一些政策上有所突破，但面臨的困難和問題依然很多。因此，在推進戶籍制度改革中，必須緊緊把握三個重點問題。

（一）實質(zhì)要重于表象。戶籍制度改革改什么？關(guān)鍵是改實質(zhì)。改革中，戶籍登記、遷移制度的改革僅僅是表象，實質(zhì)性問題是要剝離依附在戶籍制度上的各項利益關(guān)系。從目前廣州等國內(nèi)一些城市的改革情況看，大部分地方只注重形式上的改變，不注重內(nèi)容上的變革，只是由公安機關(guān)在戶籍登記上統(tǒng)一登記為“居民戶口”，對涉及政策性問題不作改革。而要深入推進戶籍制度改革，其難點就在于對依附在戶籍制度上相關(guān)政策的剝離、調(diào)整和突破。因此，從公安機關(guān)作為部門這一層面，主要改“形式”，改革后，公安機關(guān)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)“二元化”戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為“平陽縣居民戶口”，形成“一元化”戶籍制度的總框架。政府作為整體這一層面，主要改“內(nèi)容”，政府各相關(guān)部門要及時做好對依附在戶籍制度上相關(guān)政策內(nèi)容的調(diào)整，制定出臺社會保險、社會救助、低保、退伍兵優(yōu)撫等配套政策和實施細則，并在財力安排上予以保障。

（二）確權(quán)要先于改革。農(nóng)民是戶籍制度改革的重點，農(nóng)民的需求意愿直接影響改革的方向。農(nóng)民盼什么？關(guān)鍵是盼確權(quán)。只有農(nóng)村各項權(quán)益確權(quán)到位，才能為農(nóng)民進城奠定基礎(chǔ)。農(nóng)民盼望既能保留宅基地使用、土地承包經(jīng)營、計劃生育和林地承包經(jīng)營等農(nóng)業(yè)戶口的權(quán)益，又能享受教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)居民的權(quán)益。通過對農(nóng)民的座談和問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)最吸引農(nóng)民的，前三位分別是教育、醫(yī)療和社保；農(nóng)村最重要的權(quán)益，前三位分別是土地、計劃生育和集體資產(chǎn)股份。認為除了受教育等權(quán)利外，在農(nóng)村的利益要比城鎮(zhèn)多。因此，要先固化農(nóng)民原有的權(quán)益，才能引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚，進而推進改革工作。

（三）配套設(shè)施的完善要難于一次性資金的投入。政府難什么？關(guān)鍵難投入。改革需要“真金白銀”，推行戶籍制度改革面臨的成本投入將是一個很大的數(shù)目。改革后，部分農(nóng)民遷移進城，享受“同城同待遇”，必然會加大社會保障和公共財政的負擔，將直接考驗財政支付能力和城鎮(zhèn)承載力。從平陽縣來看，如果實行“同城同待遇”，就政策調(diào)整方面初步預(yù)算每年需增加財政支出約3200萬。但是對政策性投入來講，更難的是教育、醫(yī)療、社保、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入，由于城鄉(xiāng)差距較大，城鎮(zhèn)較好的教育、醫(yī)療等資源緊缺，承載能力有限，短期內(nèi)難以解決。因此，一方面上級政府對改革地區(qū)要予以幫助，提高地方財政用于教育、醫(yī)療、社保的資金比例，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度；另一方面，進一步完善城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，加大投入力度，加快建設(shè)步伐，力爭在“十二五”末，城鎮(zhèn)公共服務(wù)承載能力能滿足現(xiàn)實需要。

（責任編輯：王玉葉）

D631

A

1674-3040（2013）04-0040-04

2013-06-21

黃偉軍，中共浙江省平陽縣委常委、縣公安局局長。