淺談基層環(huán)境執(zhí)法存在的問題及對(duì)策

趙欣華

（興城市環(huán)境監(jiān)察局 遼寧興城 125100）

環(huán)境執(zhí)法對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)具有十分重大的作用，執(zhí)法工作實(shí)施的情況直接影響到環(huán)境監(jiān)督職能是否真正實(shí)現(xiàn)其作用，關(guān)系到生態(tài)文明社會(huì)的建設(shè)。然而當(dāng)前環(huán)境保護(hù)不斷深入，環(huán)境執(zhí)法工作也出現(xiàn)了很多問題，這不僅削弱了環(huán)境法律的威嚴(yán)性和環(huán)境部門的執(zhí)法力度，也在一定程度上給違法行為提供了便利，然而地方保護(hù)主義等因素的存在，由此導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法難上難。

1 基層環(huán)境執(zhí)法中存在的主要問題

1.1 擾亂環(huán)境執(zhí)法的因素較多

有些地方保護(hù)主義意識(shí)較強(qiáng)，注重地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)，為了取得短期經(jīng)濟(jì)效益而不惜以破壞環(huán)境為代價(jià)，不重視環(huán)境執(zhí)法工作，有時(shí)更是強(qiáng)權(quán)干涉執(zhí)法。因此造成環(huán)境執(zhí)法部門不敢執(zhí)法，執(zhí)法工作難以開展，使得所在地區(qū)環(huán)境問題日益嚴(yán)重，環(huán)境糾紛不斷。另外環(huán)境執(zhí)法市場(chǎng)受到人情關(guān)系的影響，對(duì)于有些環(huán)境違法案件，執(zhí)法人員才介入調(diào)查，違法人員立即到處找關(guān)系說情，從而逃避了罰款等行政處罰。權(quán)力干涉及人情干擾成為了制約環(huán)境執(zhí)法的開展，從而削弱了環(huán)境執(zhí)法部門的環(huán)境監(jiān)督職能。

1.2 環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍缺乏活力

環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍死氣沉沉，有的環(huán)境違法案件雖然觸犯了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，然而卻沒有認(rèn)真執(zhí)行處罰機(jī)制，往往是雷聲大，雨點(diǎn)小。這主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)部門職責(zé)不明確，互相推諉責(zé)任，執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)較差，大部分人并未系統(tǒng)學(xué)習(xí)并牢固掌握環(huán)保法律發(fā)揮，不注重環(huán)保宣傳，執(zhí)法程序違法，損害了環(huán)保執(zhí)法形象。另外，環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不完善，并未制定競(jìng)爭(zhēng)約束機(jī)制，往往是人浮于事，執(zhí)法效率較低。

1.3 地方技術(shù)規(guī)范不完善

依法行政強(qiáng)調(diào)的是合規(guī)執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法。但是，基層環(huán)保執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，缺乏一致的技術(shù)規(guī)定或?qū)δ骋贿`法行為進(jìn)行多種行政處罰的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。例如針對(duì)第三產(chǎn)業(yè)污染處罰缺乏一致的收費(fèi)規(guī)定，又例如處罰建筑工地噪音超標(biāo)排污費(fèi)，有的規(guī)定是根據(jù)面積大小處罰，有的只處罰夜間行為，有的加倍處罰。

1.4 行政處罰機(jī)制不規(guī)范

目前，有些地區(qū)市場(chǎng)發(fā)生有的基礎(chǔ)環(huán)境執(zhí)法人員行政執(zhí)法程序不合法，協(xié)商處罰屢見不止，若受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要求關(guān)照的行政處罰案件，常常是大事化小，小事化了，行政處罰規(guī)定形同虛設(shè)。行政處罰也不通過集體討論決定，往往是領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)裁。處罰委托機(jī)制不健全，造成了環(huán)保局與環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自為政，往往出現(xiàn)“重復(fù)處罰”的執(zhí)法錯(cuò)誤。

1.5 社會(huì)對(duì)環(huán)境法律、法規(guī)認(rèn)識(shí)不足

社會(huì)各個(gè)層面均不同程度地存在對(duì)環(huán)境保護(hù)這一基本國(guó)策和環(huán)境執(zhí)法工作認(rèn)識(shí)不到位的問題。部分企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理、部分個(gè)體戶認(rèn)為環(huán)境監(jiān)察工作是給企業(yè)找麻煩。一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬指標(biāo)，環(huán)境保護(hù)是軟指標(biāo)，只要把經(jīng)濟(jì)搞上去了，就有了政績(jī)。

2 基層環(huán)境執(zhí)法問題存在原因的分析

2.1 地方保護(hù)主義和不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)造成環(huán)境執(zhí)法困難

當(dāng)前，我國(guó)絕大多數(shù)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)水平不高，社會(huì)發(fā)展速度較慢，人們生活水平不高，有些地方政府只是一味追求績(jī)效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不支持國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不注重可持續(xù)發(fā)展，環(huán)保部門批準(zhǔn)成立企業(yè)、開發(fā)項(xiàng)目，產(chǎn)生了很多“書記工程”、“縣長(zhǎng)工程”，這些項(xiàng)目毫無疑問成為了政府重點(diǎn)保護(hù)項(xiàng)目，然而這些項(xiàng)目往往就是“排污源”[1]。對(duì)于這項(xiàng)目環(huán)保部門管理困難重重。懲治也難，關(guān)停更是難上加難。

2.2 環(huán)境法制意識(shí)薄弱和環(huán)保法律法規(guī)不健全

很多基層政府部門領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保法制意識(shí)淡薄,一味追求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)，以破壞環(huán)境來獲取短期利益，他們將環(huán)保部門監(jiān)督職能定義為收取利益，并未對(duì)環(huán)境保護(hù)起到任何作用。另外，我國(guó)關(guān)于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不健全，大篇幅規(guī)定都是原則性的，實(shí)際操作指導(dǎo)較少，有些法律法規(guī)互相沖突，缺乏約束機(jī)制，各部門各自為政，互相推卸責(zé)任，在一定程度上制約了環(huán)境執(zhí)法的開展。

2.3 環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不健全和環(huán)境執(zhí)法程序不完善

環(huán)境執(zhí)法其本質(zhì)雖然是執(zhí)法過程，然而它也是環(huán)保技術(shù)的運(yùn)用過程，在執(zhí)法過程中需要完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制、環(huán)境監(jiān)理機(jī)制、環(huán)境法律體系和環(huán)境稽查機(jī)制。然而在實(shí)際執(zhí)法過程中，缺乏有效機(jī)構(gòu)，職責(zé)模糊不清，缺乏責(zé)任機(jī)制，執(zhí)法出現(xiàn)錯(cuò)誤不追究，辭職也不追究，執(zhí)行不落實(shí)也不追究。環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不完善，執(zhí)法程序不合法，監(jiān)測(cè)不到位，現(xiàn)場(chǎng)勘查無記錄，導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法毫無根據(jù)。

2.4 環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)較低

基層執(zhí)法人員對(duì)換保護(hù)法律學(xué)習(xí)不足，單位也不注重基本業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn)，造成執(zhí)法人員素質(zhì)較低，不能滿足嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)的需求。只要體現(xiàn)在：執(zhí)法程序不合法，忽略現(xiàn)場(chǎng)取證，執(zhí)法文書不規(guī)范；職責(zé)不明確，越權(quán)執(zhí)法或執(zhí)法不到位行為屢見不止；消極執(zhí)法，不注重群眾反映環(huán)境污染問題充耳不聞，日常監(jiān)督松懈，僅僅只是強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)活動(dòng)。

3 完善基層環(huán)境執(zhí)法的對(duì)策與建議

3.1 廣泛宣傳教育，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)

環(huán)境宣傳教育是環(huán)保執(zhí)法工作的主要內(nèi)容之一，能為環(huán)保執(zhí)法營(yíng)造較好的宣傳輿論環(huán)境。只有注重環(huán)境宣傳教育工作，增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識(shí)，尤其是地方政府領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)保意識(shí)，才能引導(dǎo)人們主動(dòng)規(guī)范自身行為，正確運(yùn)用權(quán)力，最終形成社會(huì)群眾廣泛參與、相互監(jiān)督的執(zhí)法環(huán)境。另外，地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保法制意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，在決策過程中將環(huán)境問題擺在了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的前面，注重可持續(xù)發(fā)展，從而削弱了地方保護(hù)主義和行政干涉，這樣能夠更好地促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法職能作用的發(fā)揮[2]。

3.2 完善法律法規(guī)，提升環(huán)保執(zhí)法權(quán)威

為了進(jìn)一步提升環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威，應(yīng)該將政府及有關(guān)職能部門的環(huán)境保護(hù)職能用法律規(guī)定的形式明確下來，將以前職能重復(fù)的部門職能明確劃分，進(jìn)一步確定有關(guān)部門不作為應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，從而明確各部門的環(huán)保執(zhí)法職責(zé)，確保執(zhí)法作用，杜絕出現(xiàn)各部門之間執(zhí)法重復(fù)。互相推諉、責(zé)任難以劃分的情況。另外在制定關(guān)于對(duì)企業(yè)監(jiān)督管理的法律法規(guī)時(shí)時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的范圍，規(guī)定環(huán)保部門對(duì)于關(guān)停的污染企業(yè)可進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查封。沒收設(shè)施、扣押財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制執(zhí)行措施，從而杜絕再次污染。同時(shí)需要注意：針對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定盡量細(xì)化、量化，進(jìn)一步明確各職能部門的職責(zé)。

3.3 構(gòu)建一支高素質(zhì)、高水平的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法能力

加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員的法律法規(guī)、管理機(jī)制、環(huán)境規(guī)定、執(zhí)法程序等方面的培訓(xùn)，增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)及執(zhí)法能力。另外也要注重工作績(jī)效和責(zé)任追究，采取有效的處罰機(jī)制和推出機(jī)制，對(duì)那些工作敷衍了事，行政不作為，濫用私權(quán)的執(zhí)法人員，予以處罰或辭退。

3.4 加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)管，加大環(huán)境執(zhí)法力度

加大日常檢查力度，注重現(xiàn)場(chǎng)檢查，深入檢查，徹底清除那些不僅污染嚴(yán)重，而且屢教不改的企業(yè)，將現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察工作日益常規(guī)化和規(guī)范化，從而提升現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查工作效果，進(jìn)一步提高了環(huán)境執(zhí)法力度。另外轉(zhuǎn)變以前單一的檢查模式，聯(lián)合人大、政協(xié)、政府有關(guān)部門，以公安、工商、檢查等部門構(gòu)建聯(lián)合檢查小隊(duì)，主要處理那些執(zhí)法難的環(huán)境問題。

3.5 完善執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效能

執(zhí)法手段不僅影響著執(zhí)法水平，也影響著執(zhí)法的效果。因此，要建立健全監(jiān)測(cè)站化驗(yàn)室，并經(jīng)過計(jì)量認(rèn)證，為環(huán)境執(zhí)法提供真實(shí)可靠的環(huán)境數(shù)據(jù)。另外配全必要的執(zhí)法設(shè)備，例如執(zhí)法車輛、信息工具，有條件的最好構(gòu)建環(huán)保投訴中心，從而進(jìn)一步增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法效能。

4 結(jié)語

環(huán)境執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，我們必須要從根本上改變執(zhí)法難的狀況，認(rèn)清形勢(shì)、開闊視野、理清思路，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作的緊迫感和責(zé)任感，切實(shí)把這項(xiàng)工作擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，抓好環(huán)境執(zhí)法，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法程序，完善執(zhí)法手段，常抓不懈，才能促使環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)。

[1]汪勁.中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的制約性因素及對(duì)策[J].世界環(huán)境,2010,(2)．

[2]周美春.我國(guó)環(huán)境執(zhí)法難的癥結(jié)與對(duì)策分析[J]．環(huán)境研究與監(jiān)測(cè),2010,(1).