關(guān)于完善中國(guó)特色煤礦安全監(jiān)察體制的思考

杜進(jìn)棟

(國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，北京市東城區(qū)，100713)

1 煤礦安全監(jiān)察體制的建立發(fā)展順應(yīng)了時(shí)代潮流

1.1 體制建立切中時(shí)弊

煤礦安全監(jiān)察體制的確立是煤炭行業(yè)管理體制改革的必然結(jié)果。1998年，東南亞金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)煤炭工業(yè)舉步維艱，安全投入銳減，事故頻發(fā)，年死亡人數(shù)巨大。有位美籍華人建議借鑒美國(guó)模式設(shè)立礦山安全監(jiān)察局，被國(guó)務(wù)院采納，但沒有照抄照搬美國(guó)做法。1999年底，正式設(shè)立國(guó)家煤礦安全監(jiān)察三級(jí)垂直機(jī)構(gòu)，順應(yīng)了我國(guó)煤炭行業(yè)安全健康發(fā)展的需要，是黨中央、國(guó)務(wù)院的英明決策。

1.2 體制沿革與時(shí)俱進(jìn)

10多年來，關(guān)于完善體制的努力一直沒有停止過。先后歷經(jīng)了2001年國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與煤礦安監(jiān)局合署辦公，2003年兩局成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，2004年確立國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)格局，2005年國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局升格、煤礦安監(jiān)局單設(shè)，2006年增設(shè)科技裝備和行業(yè)管理兩個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，2008年承擔(dān)監(jiān)督檢查地方煤礦安全監(jiān)管工作職責(zé)，期間還涉及辦事處更名，省局、分局增設(shè)等等。歷次變化都是面對(duì)新情況，提出新舉措，解決新問題，都是漸進(jìn)式的體制完善。

1.3 現(xiàn)實(shí)狀況紛繁復(fù)雜

一是國(guó)家層面多元管理，發(fā)展改革管理委員會(huì)頒發(fā)管理煤炭生產(chǎn)許可證，能源局負(fù)責(zé)煤炭規(guī)劃及項(xiàng)目，國(guó)土資源部頒發(fā)管理煤礦采礦許可證，工商總局頒發(fā)管理營(yíng)業(yè)執(zhí)照；二是地方煤礦安全監(jiān)管除了日常性監(jiān)督檢查、組織實(shí)施煤礦整頓關(guān)閉、專項(xiàng)整治外，也參與事故調(diào)查，履行屬地管理執(zhí)法權(quán)；三是部門設(shè)置形形色色，煤礦安監(jiān)有的與行業(yè)管理在一起，有的與安全監(jiān)管在一起，有的與監(jiān)察在一起，有的未設(shè)立煤礦安監(jiān)部門。

2 煤礦安全監(jiān)察體制成功運(yùn)行增強(qiáng)了制度自信

2.1 體制運(yùn)行成功的標(biāo)志是制度自信的前提條件

2000年以來，國(guó)務(wù)院頒布了 《煤礦安全監(jiān)察條例》等一系列法律法規(guī)，形成了煤礦安全法律體系。安全系統(tǒng)依法行政，12年來查處隱患270萬(wàn)余條，實(shí)施處罰8萬(wàn)余次，罰款增至每年8億余元，調(diào)查處理事故2萬(wàn)余起。從2000年到2011年，全國(guó)煤炭產(chǎn)量增長(zhǎng)2.5倍，煤礦事故死亡人數(shù)由5798人下降到1973人，百萬(wàn)噸死亡率由5.77下降到0.564。為此，華建敏副委員長(zhǎng)指出: “全國(guó)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的艱苦努力和勤奮工作，有力地推動(dòng)了煤炭行業(yè)健康發(fā)展，有力地保障了國(guó)家能源的安全穩(wěn)定供應(yīng)，有力地支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，功不可沒?！?/p>

2.2 付出的代價(jià)反映了樹立制度自信的緊迫性

垂直管理體制有其局限性，決定了監(jiān)察隊(duì)伍在推進(jìn)事業(yè)進(jìn)步的同時(shí)要付出代價(jià)。

(1)積極開展執(zhí)法監(jiān)察天經(jīng)地義，但忽視自身定位，容易輕視地方部門的地位和作用。過去，全系統(tǒng)在瓦斯治理、整頓關(guān)閉、資源整合、安全培訓(xùn)等方面做了大量艱苦細(xì)致的工作，結(jié)果 “種了別人的地，荒了自己的田”，地方不但沒領(lǐng)情，反而有怨言，伺機(jī)向上反映，要求 “各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”。

(2)一竿子插到底的作風(fēng)無可厚非，深入煤礦生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是職責(zé)所在，但孤軍深入、沖在前面，容易造成地方政府工作被動(dòng)，產(chǎn)生分歧。國(guó)家監(jiān)察員下井檢查問題，地方監(jiān)管員守在地面等意見；國(guó)家監(jiān)察員對(duì)煤礦違法行為實(shí)施處罰，地方監(jiān)管員站出來說情。天長(zhǎng)日久，國(guó)家監(jiān)察與煤礦、與地方監(jiān)管隔閡越來越深。

(3)獨(dú)立執(zhí)法監(jiān)察是垂直管理體制的特色，但不重視溝通協(xié)調(diào)，一些現(xiàn)實(shí)困難就難解決了。體制建立不久，干部與地方交流難、成長(zhǎng)空間狹窄、夫妻長(zhǎng)期分居、配偶調(diào)動(dòng)工作難、子女教育協(xié)調(diào)難等問題就暴露出來了，雖然做了多種嘗試，但至今沒有妥善的解決辦法，其代價(jià)的輕重不言而喻。

(4)依法嚴(yán)肅查處事故是法律賦予的權(quán)力更是責(zé)任，但缺乏系統(tǒng)思想和創(chuàng)新能力，未營(yíng)造和諧的執(zhí)法環(huán)境，開展工作就越來越被動(dòng)。10多年間，全系統(tǒng)平均每年查處煤礦事故接近2000起，卻從最初的鐵面無私、雷厲風(fēng)行，變得理不直、氣不壯、腰不硬、刀不快，協(xié)調(diào)落實(shí)事故查處如同攀登蜀道。有的事故調(diào)查 “螳螂捕蟬，黃雀在后”，少數(shù)地方甚至動(dòng)用司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察人員采取措施。

(5)實(shí)行計(jì)劃監(jiān)察是保障監(jiān)察員盡職免責(zé)的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)措施，但缺乏全局觀念和整體把握，就會(huì)事與愿違。從以往的監(jiān)察計(jì)劃看，由于考慮不周到、不細(xì)致，各類影響因素預(yù)測(cè)不準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)察計(jì)劃因突發(fā)事故、突擊行動(dòng)、重要會(huì)議、臨時(shí)政策措施調(diào)整等等而落實(shí)不到位。一旦發(fā)生煤礦事故，監(jiān)察計(jì)劃反成問責(zé)依據(jù)。

3.2 分期(進(jìn)展)和附加染色體 CML向急變期進(jìn)展的機(jī)制尚不清楚，BCR-ABL1的持續(xù)表達(dá)導(dǎo)致基因組的不穩(wěn)定，引起染色體及分子變化[23]。盡管早期認(rèn)為e19a2 BCR-ABL CML患者臨床進(jìn)展緩慢，預(yù)后良好，仍有少量病例報(bào)道發(fā)現(xiàn)診斷時(shí)為慢性期階段的e19a2 BCR-ABL CML患者治療后進(jìn)入加速期或急變期。可見，e19a2 BCR-ABL CML患者發(fā)生急變期的概率雖然不高，但即使是代表預(yù)后很好的CML-N也可能進(jìn)展到加速期或者急變期。

(6)頒發(fā)管理煤礦安全生產(chǎn)許可證原本是確保煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全準(zhǔn)入的最后一道防線，但缺乏相關(guān)配套法律支撐，就會(huì)受到牽連。過去，煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全監(jiān)管一度真空，發(fā)生事故后，地方提出質(zhì)疑，認(rèn)為應(yīng)該誰(shuí)審核、誰(shuí)驗(yàn)收、誰(shuí)簽字、誰(shuí)發(fā)證、誰(shuí)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)這方面業(yè)務(wù)的監(jiān)察員就成為追責(zé)對(duì)象。

總之，煤礦安全監(jiān)察人員秉公執(zhí)法、動(dòng)真碰硬，得罪了不少企業(yè)主，觸動(dòng)了地方一些小集團(tuán)利益，招致各種不滿，且缺少正面宣傳，社會(huì)缺乏理解，群眾了解不夠全面，執(zhí)法監(jiān)察陷入 “去了瀆職、不去失職”的兩難境地。因此，全系統(tǒng)樹立制度自信已經(jīng)刻不容緩。

2.3 出現(xiàn)的問題是制度自信的主攻方向

對(duì)付出的代價(jià)，要辯證地看；對(duì)出現(xiàn)的新問題，也要辯證地看。地方和企業(yè)質(zhì)疑越多、意見越大，越能反映出垂直管理體制的重要性和必要性。大量的問題和意見，恰恰是全系統(tǒng)樹立制度自信的主攻方向。反思代價(jià)，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)存在以下困難和問題。

(1)國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管存在職能重疊的問題，如安全許可、安全準(zhǔn)入、行政執(zhí)法、整頓關(guān)閉、隱患排查治理、安全培訓(xùn)等業(yè)務(wù)交叉、重復(fù)等。而且地方煤礦安全監(jiān)管部門設(shè)置復(fù)雜多樣，上下不順，各種業(yè)務(wù)難落實(shí)。

(2)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)與能源部門的職責(zé)和權(quán)限模糊不清。一度由安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織和推動(dòng)地方開展的煤礦整頓關(guān)閉和瓦斯治理，現(xiàn)在牽頭單位變?yōu)槟茉床块T；其爭(zhēng)取的每年30億元國(guó)債補(bǔ)助和20億元的煤礦關(guān)閉獎(jiǎng)勵(lì)政策資金，現(xiàn)由能源部門劃撥、分解和落實(shí)；當(dāng)前和今后長(zhǎng)期開展的煤礦 “打非治違”，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍然無權(quán)無手段。

(3)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖為煤礦事故查處的法定牽頭單位，但在事故調(diào)查處理過程中，除搶險(xiǎn)救援和勘察現(xiàn)場(chǎng)外，在事故定性、責(zé)任追究等方面已經(jīng)處于被動(dòng)局面，也很難對(duì)瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)、逃匿等行為進(jìn)行準(zhǔn)確核查和有效處理。

(4)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)既承擔(dān)著煤礦安全監(jiān)察職責(zé)，又承擔(dān)著對(duì)地方煤礦安全監(jiān)管工作的監(jiān)督檢查職責(zé)，還承辦部分煤炭行業(yè)管理業(yè)務(wù)，但機(jī)構(gòu)不健全，缺少監(jiān)督檢查的法律支撐、運(yùn)行機(jī)制和行業(yè)管理手段，而且執(zhí)法層次低、執(zhí)法力量分布不均、監(jiān)察員老齡化、去主體專業(yè)化、隊(duì)伍不穩(wěn)定等等。

3 以制度自覺繼續(xù)完善煤礦安全國(guó)家監(jiān)察體制

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)由制度改革時(shí)代進(jìn)入制度建設(shè)時(shí)代，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家制度現(xiàn)代化。制度建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度框架內(nèi)具體制度的改革完善，其方式是平和的、漸進(jìn)的，更加注重科學(xué)發(fā)展和社會(huì)公正，實(shí)質(zhì)是進(jìn)行權(quán)力和利益的轉(zhuǎn)移和重新分割。垂直管理體制是權(quán)力監(jiān)督制度改革的主流趨勢(shì)，完善體制的目的在于減少體制障礙和漏洞，從而保障煤礦安全生產(chǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)從解決關(guān)系群眾切身利益的安全問題出發(fā)，抓住國(guó)家深化經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革重要機(jī)遇期，以更加強(qiáng)烈的制度自覺，繼續(xù)完善煤監(jiān)體制。

(1)明確完善目標(biāo)。利益調(diào)整是一切體制改革的難點(diǎn)所在，完善體制是一個(gè)沒有終點(diǎn)的動(dòng)態(tài)的歷史的過程。十八大提出要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。煤監(jiān)體制的實(shí)質(zhì)是行使煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督權(quán)，符合中央要求，順應(yīng)體制改革大方向。因此應(yīng)立足找準(zhǔn)職能定位，更加注重頂層設(shè)計(jì)和宏觀整體協(xié)調(diào)，使這一體制更加成熟，更加定型。

(3)理清基本思路。體制必須與國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，行業(yè)體制改革必須認(rèn)清發(fā)展所處的歷史階段。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化、市場(chǎng)化、信息化加速發(fā)展時(shí)期，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化劇烈變動(dòng)時(shí)期，煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)沒有實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，各類事故易發(fā)多發(fā)，總量偏大，重特大事故時(shí)有發(fā)生，煤監(jiān)體制的歷史使命尚未完成。因此，應(yīng)保持煤監(jiān)體制總體穩(wěn)定，理順國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管、與相關(guān)部委的關(guān)系，合并許可、資質(zhì)管理等相近職能，調(diào)整解決重疊交叉問題。

(4)整合行政資源。基于地方煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門設(shè)置現(xiàn)狀，筆者先后兩次向熟悉煤礦安全工作的60多名處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行調(diào)查，客觀了解煤監(jiān)體制運(yùn)行情況，76.92%的人認(rèn)為應(yīng)將煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管合并。遵從多數(shù)意愿，應(yīng)整合行政資源，將國(guó)家層面的煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管合并；省級(jí)層面煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管、煤炭行業(yè)管理等的分合問題，應(yīng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重地方黨委和政府的意見，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，循序漸進(jìn)落實(shí)。

(5)適度調(diào)整職責(zé)。在堅(jiān)持履行職責(zé)、自覺接受法律監(jiān)督約束的同時(shí)，主動(dòng)提出建議，適度調(diào)整職責(zé)。調(diào)查中，相當(dāng)數(shù)量的被調(diào)查者建議將煤炭生產(chǎn)許可證與安全生產(chǎn)許可證合并，強(qiáng)化煤礦建設(shè)單位資質(zhì)管理等。為此，應(yīng)按照 “簡(jiǎn)政放權(quán)”要求，堅(jiān)持責(zé)權(quán)利一致，重新調(diào)整職責(zé):堅(jiān)持監(jiān)督檢查地方煤礦安全工作、安全準(zhǔn)入、事故調(diào)查等職責(zé)不放；將煤礦 “兩證”合并，與瞞報(bào)事故核查權(quán)一并下放省級(jí)，既保證體制發(fā)揮監(jiān)督作用，又避免過多干預(yù)；將煤礦建設(shè)資質(zhì)管理調(diào)整到煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目安全監(jiān)管；加強(qiáng)事故調(diào)查處理并賦予組長(zhǎng)調(diào)查結(jié)果決定權(quán)。

(6)加強(qiáng)法制建設(shè)。人的生命權(quán)是構(gòu)成法治社會(huì)的理性與道德基礎(chǔ)，是憲法價(jià)值的基礎(chǔ)和核心，集中體現(xiàn)了憲法體制存在與發(fā)展的基本要求?！稇椃ā芬?guī)定 “加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件”，體現(xiàn)了對(duì)生命權(quán)的重視。煤礦安全生產(chǎn)與人的生命權(quán)關(guān)系密切，健全完善煤監(jiān)體制是維護(hù)生命權(quán)的根本保障。而具有前瞻性、科學(xué)性和針對(duì)性的立法指導(dǎo)思想是體制發(fā)展的先導(dǎo)，系統(tǒng)性、條理性和可操作性強(qiáng)的法律是體制存在的前提。煤礦安全法律法規(guī)越健全，煤監(jiān)體制就越穩(wěn)定越持久，防范事故的預(yù)見性就越強(qiáng)，煤礦安全生產(chǎn)就越合乎規(guī)則和富有成效。為此，應(yīng)以憲法為依據(jù)，在立法中貫穿 “以人為本、生命至上”理念，制定修訂法律法規(guī)，梳理?xiàng)l款，細(xì)化內(nèi)容，使煤監(jiān)體制運(yùn)行更加體現(xiàn)人格尊嚴(yán)和生命價(jià)值。

(7)加強(qiáng)理論研究。煤礦安全生產(chǎn)屬于經(jīng)濟(jì)范疇和社會(huì)范疇，既要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也要順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。煤監(jiān)體制作為從市場(chǎng)監(jiān)管角度保障煤礦安全生產(chǎn)的宏觀調(diào)控和頂層設(shè)計(jì)，不是單純的政策問題，而是更深層次的實(shí)踐和理論問題。堅(jiān)持完善煤監(jiān)體制，需要有更宏大更深刻的理論體系支撐。煤礦安全生產(chǎn)問題的政策性、專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，傳統(tǒng)的、反向約束的、層次較低的執(zhí)法方式難以化解，必須從理論層面深入研究，論證整合專業(yè)資源和社會(huì)資源的可行性，探索建立科學(xué)調(diào)解機(jī)制，才更加有利于保障煤礦安全生產(chǎn)。

(8)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。建設(shè)高素質(zhì)的監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍，是保障和促進(jìn)煤礦安全發(fā)展的客觀要求，也是煤監(jiān)體制繼續(xù)完善的重要基礎(chǔ)。煤礦安全監(jiān)察隊(duì)伍歷盡艱辛，取得了顯著成效，積累了大量經(jīng)驗(yàn)。在新起點(diǎn)上，只有不斷聚集智慧，不斷增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力，才能使煤監(jiān)體制更加穩(wěn)定，才能使煤礦安全生產(chǎn)事業(yè)更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。張德江委員長(zhǎng)曾在接見全國(guó)安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)先進(jìn)代表時(shí)提出:“要堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義道路的信念，牢固樹立科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展、立黨為公執(zhí)政為民、以人為本預(yù)防為主的理念，提高監(jiān)管監(jiān)察、事故處置、宣傳教育的能力，守住清正廉潔的底線”。因此，應(yīng)在全系統(tǒng)開展以核心價(jià)值觀為主的信念教育，建立完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)資格、業(yè)務(wù)考核等制度，完善執(zhí)法隊(duì)伍綜合能力評(píng)價(jià)體系，重視專業(yè)背景，嚴(yán)格選拔條件，充實(shí)執(zhí)法力量，建立綜合實(shí)訓(xùn)基地，提升執(zhí)法層次。如此，煤監(jiān)體制的有序、有力、有效運(yùn)行，才能更好地保障煤礦安全生產(chǎn)，才能與全面建成小康社會(huì)同步發(fā)展，才能如期實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)。

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[2]程學(xué)建.淺談神華集團(tuán)神東公司上灣煤礦安全管理[J].中國(guó)煤炭，2012 (10)

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