大中型水利水電工程移民監(jiān)理實踐探討

徐 巖，胡 瓊

(1.水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局，北京 100038;2.中國水電顧問集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院，成都 610072)

目前我國大中型水利水電工程移民搬遷安置實行政府監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的制度。移民監(jiān)理是社會監(jiān)督管理體系的組成部分之一，是具有獨立法人資格的第三方，在移民搬遷安置實施過程中為委托方提供移民搬遷安置與移民工程建設(shè)管理的專業(yè)化監(jiān)督與管理咨詢服務(wù)。

移民監(jiān)理在水利水電工程移民搬遷安置中發(fā)揮了巨大的作用，得到了國家發(fā)展和改革委員會和各級移民主管部門的肯定和認(rèn)可，至今已相繼在長江三峽、溪洛渡、向家壩、瀑布溝等大中型水利水電工程的移民搬遷安置實施過程中實施了移民監(jiān)理，其經(jīng)驗已在全國大中型水利水電工程移民搬遷安置實施中推廣應(yīng)用。

1 水利水電工程移民監(jiān)理

移民監(jiān)理是移民監(jiān)督的進(jìn)一步深化，是移民搬遷安置實施過程管理活動的獨立第三方直接參與者。移民監(jiān)理受地方政府與項目投資法人的共同委托，監(jiān)理的主要對象是實施移民搬遷安置的地方政府和相關(guān)部門，但對地方行政主體無監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。

移民監(jiān)理深入現(xiàn)場工作，為委托方提供所需的全方位全過程的技術(shù)、管理及相關(guān)政策的專業(yè)化咨詢服務(wù)。有必要的事中控制權(quán)，表現(xiàn)為委托方授予移民監(jiān)理資金撥付審核簽署權(quán)、實施方案審核權(quán)、驗收成果審核權(quán)，受委托方的委托授權(quán)調(diào)解矛盾沖突等。在委托方的授權(quán)范圍內(nèi)參與移民搬遷安置實施過程的監(jiān)督管理活動，仍屬水電工程建設(shè)領(lǐng)域范圍的建設(shè)管理活動。

2 移民監(jiān)理對移民搬遷安置質(zhì)量、投資、進(jìn)度監(jiān)督控制的理解

圍繞移民搬遷安置的總目標(biāo):在規(guī)劃的時限內(nèi)搬得出庫區(qū)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)能可持續(xù)發(fā)展，移民能夠達(dá)到或超過原有生活水平。通過總結(jié)移民搬遷安置實踐經(jīng)驗，移民監(jiān)理的投資、進(jìn)度、質(zhì)量三控制內(nèi)容如下。

2.1 質(zhì)量控制

通常移民監(jiān)理對質(zhì)量控制采取以下主要措施:

(1)重點是對縣鄉(xiāng)實施機構(gòu)工作效率方面的質(zhì)量指標(biāo)監(jiān)控，包括發(fā)放移民補償金是否足額及時、移民培訓(xùn)質(zhì)量是否合格、是否及時有效地解決處理出現(xiàn)的群體事件，以及能否及時有效地完成搬遷安置計劃任務(wù)等。

(2)監(jiān)督相關(guān)移民工程各項工作是否按照國家基本建設(shè)程序規(guī)定的要求開展工作。核查相關(guān)勘測、設(shè)計、監(jiān)理與施工參與各方單位資質(zhì)與主要崗位人員的執(zhí)業(yè)資格是否符合國家與地方及各行業(yè)主管部門的規(guī)定，是否執(zhí)行的國家地方與行業(yè)的強制性規(guī)定等。

2.2 移民資金撥付使用監(jiān)控

移民監(jiān)理受現(xiàn)行移民管理體制職能權(quán)力與自身工程財務(wù)會計能力水平的限制，無法完整詳細(xì)有效地監(jiān)督控制實施機構(gòu)移民資金使用狀況，只能是協(xié)助政府監(jiān)督的審計與稽查部門發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。

根據(jù)搬遷企事業(yè)單位、移民工程進(jìn)展情況與移民總體數(shù)量及搬遷安置分布狀況特征確定采取全部或合理調(diào)查取樣方式監(jiān)測移民補償資金的兌付情況并進(jìn)行評價，以避免因移民資金使用不當(dāng)出現(xiàn)問題，影響移民工程建設(shè)和移民搬遷安置總目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.3 進(jìn)度監(jiān)控

通過現(xiàn)場巡視與監(jiān)測掌握的移民工程形象進(jìn)度與搬遷安置進(jìn)度狀況、分析確定的主要影響因素，及時督促、協(xié)調(diào)各方解決出現(xiàn)的影響移民工程施工進(jìn)度與移民搬遷安置進(jìn)度的問題，保證移民能夠及時有效地使用配套的生產(chǎn)生活設(shè)施，完成移民搬遷安置。

3 移民監(jiān)理的工作現(xiàn)狀與特點

3.1 移民監(jiān)理工作對象的特點

移民監(jiān)理工作對象涉及到有關(guān)省、地 (市)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)政府的不同層次實施機構(gòu)，涉及到國土、水利、電力、交通、市政、民政等相關(guān)部門，涉及到企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多方利益主體。要面對形形色色的不同階層、不同生活理念、不同利益訴求而又密切相關(guān)的社會關(guān)系人或群體。

在移民搬遷安置實施過程中涉及的工民建、水利、電力、交通等各類不同建設(shè)行業(yè)項目的建設(shè)階段劃分、實施程序、不同階段工作深度、專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求等不盡相同，因此對移民監(jiān)理人員的專業(yè)水平、工作經(jīng)驗、工作協(xié)調(diào)能力是極大的挑戰(zhàn)。

改革開放以來，水利水電工程的移民政策處于不斷完善的過程中，移民安置的理念、移民規(guī)劃原則與管理體制都發(fā)生了重大變化。移民搬遷安置過程中主要矛盾的變化，要求移民監(jiān)理能夠及時調(diào)整工作重點以適應(yīng)委托方變化的具體需求。

3.2 移民監(jiān)理的現(xiàn)狀與主要問題

移民監(jiān)理為委托方提供的是個性化服務(wù)，移民監(jiān)理的工作內(nèi)容與方式還缺乏統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，未能明確移民監(jiān)理的法律責(zé)任與權(quán)利，移民監(jiān)理工作產(chǎn)生的后果影響仍由委托方承擔(dān)。委托方通過移民監(jiān)理工作的逐步深入了解移民監(jiān)理的專業(yè)特長與實際工作能力后，才能授予必要的職責(zé)權(quán)力參與移民搬遷安置實施的管理活動。

在移民搬遷安置實施過程中涉及的工民建、水利、電力、交通等各類不同建設(shè)行業(yè)項目的建設(shè)階段劃分、實施程序、不同階段工作深度、專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求等不盡相同，因此對移民監(jiān)理人員的專業(yè)水平、工作經(jīng)驗、工作協(xié)調(diào)能力是極大的挑戰(zhàn)。

3.2.1 移民監(jiān)理主要工作的內(nèi)容與作用

現(xiàn)行移民管理體制下一般大中型水利水電移民監(jiān)理由兩個委托方省級移民機構(gòu)與投資方項目法人共同委托。被監(jiān)督的對象是各級移民搬遷安置實施主體。

投資方項目法人希望移民監(jiān)理及時有效的現(xiàn)場監(jiān)督協(xié)調(diào)工作能夠確保主體工程早日建成盡早發(fā)揮作用。

省級移民機構(gòu)希望通過移民監(jiān)理獲得全面客觀、有效及時的移民搬遷安置工作的基層信息，監(jiān)督規(guī)范基層移民實施機構(gòu)的移民搬遷安置管理實施活動，及時糾正工作中出現(xiàn)的偏差，減少失誤，更加關(guān)注的是移民的安置質(zhì)量、當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會穩(wěn)定。地方實施機構(gòu)一般還需要移民監(jiān)理提供相關(guān)移民工程建設(shè)管理、移民搬遷安置相關(guān)的政策與技術(shù)咨詢服務(wù)。

移民監(jiān)理受委托方委托授權(quán)及時進(jìn)入現(xiàn)場全面了解移民工程建設(shè)與移民搬遷安置進(jìn)展總體狀況，根據(jù)有關(guān)移民政策、移民安置規(guī)劃、移民年度計劃，對移民搬遷安置責(zé)任主體的工作過程進(jìn)行監(jiān)督控制，對易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)重點監(jiān)測。監(jiān)測的內(nèi)容主要包括:核查移民工程建設(shè)的前期工作 (如勘測、設(shè)計、設(shè)計評審、招標(biāo)投標(biāo)等)進(jìn)展能否滿足施工要求，監(jiān)督工程質(zhì)量監(jiān)督體系的完善有效性，監(jiān)測安置區(qū)生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)能否滿足規(guī)劃移民搬遷安置的進(jìn)度與功能質(zhì)量目標(biāo)的要求，以確保能夠按計劃建成投入使用不影響移民的搬遷安置，滿足主體工程建成發(fā)揮效益要求。對于進(jìn)度滯后的項目查找分析原因，提出處理措施與建議，督促相關(guān)責(zé)任實施主體加大相關(guān)工作的力度，落實參與建設(shè)各方的工程建設(shè)法律責(zé)任。對移民搬遷安置實施過程中搬遷安置方案與移民工程設(shè)計的變更程序、責(zé)任和依據(jù)等進(jìn)行合理性審核，提出審核意見。

移民監(jiān)理應(yīng)能夠及時發(fā)現(xiàn)解決搬遷安置中的重大隱患，對重大事件事故的發(fā)生起到事前預(yù)防作用，提出前瞻性建議，建立事前控制模式，加強風(fēng)險因素的分析與控制，起到規(guī)避預(yù)防重大風(fēng)險的作用。了解移民訴求，起到調(diào)解矛盾與協(xié)調(diào)各方工作的作用。

3.2.2 移民監(jiān)理常見的重大問題

對于移民搬遷安置的實施主體縣鄉(xiāng)級機構(gòu)而言，大中型水利水電工程移民項目重復(fù)的機會很少，而且縣鄉(xiāng)干部換屆與人事更替頻繁，導(dǎo)致移民搬遷安置實施工作中熟悉地方人文環(huán)境、懂政策有經(jīng)驗的干部缺乏，特別是有規(guī)模較大的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的縣級實施機構(gòu)，缺乏有勘測、設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、監(jiān)理、施工與驗收工作相關(guān)工程建設(shè)實施管理經(jīng)驗的干部，移民工程建設(shè)過程中常常出現(xiàn)各種混亂局面，嚴(yán)重影響到移民的搬遷安置順利實施。

3.2.2.1 移民搬遷安置與移民工程建設(shè)常見的問題

地方政府常常根據(jù)當(dāng)?shù)刈陨砝媾c發(fā)展需要修改變更已審定的方案，擴大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)。常出現(xiàn)的問題是:增加投資部分資金沒有落實，勘測設(shè)計所需時間不足，影響搬遷安置。特別是對于建設(shè)規(guī)模較大的縣城、集鎮(zhèn)的搬遷建設(shè)方案的變更帶來的影響巨大，應(yīng)加強對縣鄉(xiāng)級移民搬遷安置實施機構(gòu)建設(shè)管理活動的監(jiān)控，特別是移民工程與搬遷安置設(shè)計方案變更的監(jiān)控管理。審核變更程序與依據(jù)的合理性，是否影響總體目標(biāo)進(jìn)度，及時有效地提出可行有效的審核意見。常見的重大變更的主要原因如下:

(1)前期工作深度不足。例如在大中型水電工程建設(shè)項目比較多的西南地區(qū)地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜多變，移民工程前期方案設(shè)計階段的地質(zhì)勘察深度與精度滿足方案設(shè)計要求，而在施工圖設(shè)計階段或施工開挖后發(fā)現(xiàn)局部地質(zhì)條件存在安全隱患，導(dǎo)致移民工程安置方案的重大變更。

(2)在實施過程中移民工程的勘測、設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、監(jiān)理、施工的銜接不當(dāng)。

(3)在實施建設(shè)過程中移民工程的使用者對移民工程要求的變化，比如鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施變更地址與道路改道等。

(4)搬遷安置實施階段移民安置意愿的變化，移民對安置地點要求的變化、對安置生產(chǎn)生活條件要求的變化，安置地原居民與政府對搬遷安置移民態(tài)度的變化等，尤其是對集中安置方案的變更必然會引起相關(guān)移民工程建設(shè)的變更。

3.2.2.2 移民監(jiān)理工作實踐過程中常見的自身問題

移民監(jiān)理涉及的工作內(nèi)容廣泛，涉及工程法律法規(guī)、工程技術(shù)、工程管理、移民政策等，需要復(fù)合型專業(yè)知識結(jié)構(gòu)的監(jiān)理機構(gòu)與監(jiān)理人員。往往有豐富工程建設(shè)管理、勘測設(shè)計與施工經(jīng)驗的技術(shù)人員缺乏移民工作經(jīng)驗，而既有移民工作經(jīng)驗又懂工程建設(shè)的移民監(jiān)理人員更是缺乏。大中型水利水電工程項目的移民工程常常涉及規(guī)模較大的不同行業(yè)建設(shè)管理問題，根據(jù)移民搬遷安置總目標(biāo)需要有時必須對一些工程的建設(shè)程序要求進(jìn)行必要的調(diào)整、簡化、合并。

特別是對于規(guī)模較大的移民工程比如遷建城市包括市政、防護(hù)、供電、道路等多項不同行業(yè)多種單項工程，總監(jiān)理工程師不可能都懂，需要相關(guān)專業(yè)有實踐工作經(jīng)驗的監(jiān)理、造價、建造、投資咨詢專業(yè)人員共同合作為委托方提供建設(shè)管理咨詢與監(jiān)督服務(wù)。

通常在移民監(jiān)理合同中，監(jiān)理方案或監(jiān)理大綱的工作內(nèi)容是輪廓性的總目標(biāo)與內(nèi)容的約定。簽訂移民監(jiān)理合同后，監(jiān)理人員深入現(xiàn)場調(diào)查了解情況，寫出具體的監(jiān)理實施細(xì)則，與委托方就監(jiān)理的具體內(nèi)容方法協(xié)商討論后確定將要開展的具體工作內(nèi)容與方式。

目前僅有少數(shù)綜合實力較強的勘測設(shè)計單位有相關(guān)各類工程工作經(jīng)驗的移民、監(jiān)理、造價、投資咨詢與建造注冊執(zhí)業(yè)資格的技術(shù)管理人員。大多數(shù)移民監(jiān)理機構(gòu)中缺乏具有不同建設(shè)行業(yè)移民工程的專業(yè)技術(shù)與建設(shè)管理工作經(jīng)驗的注冊執(zhí)業(yè)資格人員。既熟悉相關(guān)移民工程建設(shè)管理又熟悉移民政策和有移民工作經(jīng)驗的深層次的復(fù)合性專業(yè)人員極為缺乏，致使移民監(jiān)理人員無法深入到專業(yè)性較強的移民工程建設(shè)技術(shù)管理工作中，不能有效進(jìn)行組織協(xié)調(diào)工作，難以起到事前預(yù)防作用。委托方也無法授予移民監(jiān)理與工程監(jiān)理相同工程款簽字撥付權(quán)，而至多只能是審核權(quán)。這與委托方期望的高要求的移民監(jiān)理咨詢服務(wù)存在較大的差距。

由于現(xiàn)行國家建設(shè)管理體制、移民實施管理體制和監(jiān)理人員自身專業(yè)知識與能力的局限性，決定了移民監(jiān)理工程師不可能解決所遇到的全部問題。因此移民監(jiān)理必定是會留有遺憾與缺陷的工作。

3.2.3 移民監(jiān)理監(jiān)督行業(yè)管理現(xiàn)狀

目前尚未形成國家統(tǒng)一的移民監(jiān)理行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)與工作模式。各省 (自治區(qū)、直轄市)移民管理機構(gòu)和項目法人基于所在不同歷史時期與不同區(qū)域的實際情況與實踐上的差異，對移民監(jiān)理工作職能作用的認(rèn)識上存在較大不同。各監(jiān)理單位大多根據(jù)自身對移民安置規(guī)劃設(shè)計與實施的認(rèn)識和工作經(jīng)驗，與委托方協(xié)商確定移民監(jiān)理的具體工作內(nèi)容與方式。

至今僅有個別部門、省區(qū)依據(jù)國家政策結(jié)合自身現(xiàn)狀與實踐經(jīng)驗相繼出臺了水利水電工程移民監(jiān)理的暫行規(guī)定或辦法。國務(wù)院三峽辦于1994年10月發(fā)布了《長江三峽工程建設(shè)移民監(jiān)理規(guī)定 (試行)》，提出了移民監(jiān)理綜合監(jiān)理的概念。原電力工業(yè)部1998年3月19日發(fā)布的《水電工程水庫移民監(jiān)理規(guī)定》中明確指出:為使水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置工作適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)建立水庫移民監(jiān)理制度，新建大中型水電工程實行水庫移民監(jiān)理制度。云南省移民開發(fā)局制定了《云南省大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置綜合監(jiān)理工作管理辦法》，自2011年8月25日起施行。

目前移民監(jiān)理業(yè)務(wù)的公開招標(biāo)的投標(biāo)資質(zhì)要求是有某一單項工程監(jiān)理資質(zhì)和從事移民監(jiān)理或移民工作相關(guān)工作經(jīng)歷，無法滿足委托方較高的移民監(jiān)理咨詢服務(wù)要求。

4 關(guān)于移民監(jiān)理工作的見解與建議

在移民搬遷安置實施過程中，委托方對移民監(jiān)理工作的具體要求隨著出現(xiàn)的重大問題與主要矛盾而變化。移民監(jiān)理只有在搬遷安置實施過程中積極作為，及時協(xié)助委托方解決移民搬遷安置工作中的重大問題和調(diào)解重大矛盾沖突，才能使各方認(rèn)識到移民監(jiān)理的重要性，促使各級政府尤其是移民主管部門提高對移民監(jiān)理工作作用的認(rèn)識。

(1)由于移民監(jiān)理工作內(nèi)容范圍寬，涉及移民搬遷安置的各個方面，情況復(fù)雜多變，統(tǒng)計數(shù)據(jù)繁多，有關(guān)資料的及時準(zhǔn)確匯總與有效分析比較困難。因此，必須科學(xué)改進(jìn)監(jiān)理手段，除完善目前所采用的監(jiān)理手段和方法外，還要進(jìn)行科學(xué)有效的信息歸納管理，使監(jiān)理的信息收集、匯總準(zhǔn)確全面，動態(tài)分析科學(xué)可靠，傳送和反饋信息及時便捷，從而不斷提高移民監(jiān)理工作質(zhì)量。

(2)移民監(jiān)理工作應(yīng)有效地監(jiān)控移民搬遷安置工作的進(jìn)度、移民工程建設(shè)功能質(zhì)量和投資使用狀況，使移民順利地完成搬遷安置。移民監(jiān)理需要相關(guān)各方面積極支持、及時提供有關(guān)移民遷建安置工作過程的資料，有關(guān)項目評審評估、檢查活動應(yīng)當(dāng)通知移民監(jiān)理單位參加;主要移民工程的工程設(shè)計方案、招標(biāo)投標(biāo)、重大變更的審核、竣工驗收等應(yīng)當(dāng)有移民監(jiān)理參加，提出監(jiān)理意見。

(3)逐步健全完善移民監(jiān)理法規(guī)體系，依法強化監(jiān)控力度。監(jiān)控是移民監(jiān)理最基本的核心職能。在監(jiān)理工作過程中，要對移民安置活動進(jìn)行有效的監(jiān)測、檢查和評估，缺少監(jiān)控的職能和手段就不能發(fā)揮監(jiān)理最基本的核心作用。

(4)移民監(jiān)理人員的素質(zhì)是決定監(jiān)理工作質(zhì)量的第一要素。

總監(jiān)素質(zhì):良好的職業(yè)道德與極大的耐心，有相關(guān)工程建設(shè)管理或勘測設(shè)計施工的工作實踐經(jīng)驗，有相關(guān)的移民工作經(jīng)驗的復(fù)合型知識結(jié)構(gòu)。

總監(jiān)的能力:較強的組織協(xié)調(diào)溝通能力，出現(xiàn)重大利益矛盾沖突時在合法合理的范圍內(nèi)尋找平衡點，化解矛盾，促使利益相關(guān)各方達(dá)成共識、提出建設(shè)性解決意見。

根據(jù)委托方不同時期的不同移民搬遷安置項目的工作內(nèi)容要求，科學(xué)合理地設(shè)置監(jiān)理機構(gòu)，組建不同專業(yè)不同層次的監(jiān)理人員監(jiān)理移民監(jiān)理項目部，以適應(yīng)移民監(jiān)理深層次的工作要求。

(5)由不同專業(yè)執(zhí)業(yè)資格的高級人員組成移民監(jiān)理項目部，落實移民監(jiān)理工作的工程法律責(zé)任，在其執(zhí)業(yè)資格范圍內(nèi)承擔(dān)工程法律責(zé)任。

通常對于移民安置方案的重大變更以及出現(xiàn)的重大問題處理時委托方經(jīng)常會聘請相關(guān)專業(yè)的專家提供咨詢服務(wù)。其優(yōu)點是集思廣益，缺點是專家們的觀點不同咨詢意見經(jīng)常不一致，有時無法形成解決方案，本應(yīng)當(dāng)由相關(guān)專業(yè)建設(shè)管理技術(shù)人員承擔(dān)的工作責(zé)任由委托方承擔(dān)。

合理利用相關(guān)行業(yè)注冊工程師資源，組建由不同專業(yè)執(zhí)業(yè)資格工程監(jiān)理、咨詢、造價、一級建造師組成的復(fù)合型項目部，注冊工程師在其專業(yè)執(zhí)業(yè)資質(zhì)范圍內(nèi)提供相關(guān)專業(yè)咨詢服務(wù)，發(fā)揮其專業(yè)特長，對工作成果資料加蓋注冊執(zhí)業(yè)印章以承擔(dān)相應(yīng)的工程建設(shè)法律責(zé)任，提高移民監(jiān)理的綜合咨詢服務(wù)質(zhì)量。