全面推進(jìn)農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造需關(guān)注的問(wèn)題及建議

水利部副部長(zhǎng) 胡四一

按照中央關(guān)于深入基層開(kāi)展調(diào)查研究的部署和水利部黨組的要求，2013年6月24—29日，我和水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局的同志，到廣東、陜西等省對(duì)農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造試點(diǎn)和全面推進(jìn)工作進(jìn)行了專題調(diào)研。通過(guò)實(shí)地調(diào)研，并結(jié)合各地試點(diǎn)總結(jié)和全面推進(jìn)省級(jí)實(shí)施方案，在總結(jié)了農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造總體進(jìn)展、試點(diǎn)成效的基礎(chǔ)上，分析了存在的問(wèn)題，提出了全面推進(jìn)農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造的工作建議。

一、增效擴(kuò)容改造試點(diǎn)成效顯著

按照2011年中央1號(hào)文件精神和國(guó)務(wù)院節(jié)能減排工作總體部署，財(cái)政部、水利部2011—2012年在浙江、重慶、湖北、湖南、廣西、陜西等6省(自治區(qū)、直轄市)開(kāi)展了農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造試點(diǎn)。試點(diǎn)工作達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，取得了顯著成效，得到國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的充分肯定。試點(diǎn)實(shí)踐表明，對(duì)老舊農(nóng)村水電站進(jìn)行增效擴(kuò)容改造，不僅能消除安全隱患，提高水能資源利用效率，促進(jìn)節(jié)能減排，還能改善河流生態(tài)，惠及當(dāng)?shù)厝罕姾偷胤桨l(fā)展，是一項(xiàng)投資少見(jiàn)效快、一舉多得、利國(guó)惠民的德政工程和民生工程。

1.提升發(fā)電能力，節(jié)能減排成效明顯

在增效擴(kuò)容改造中，各地廣泛采用新技術(shù)、新材料、新工藝和新設(shè)備，實(shí)現(xiàn)了電站設(shè)備設(shè)施的升級(jí)換代，自動(dòng)化、信息化和現(xiàn)代化水平全面提高，能效和發(fā)電能力大幅度提升。陜西35個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目改造后機(jī)組綜合效率平均提高了18%;調(diào)研組實(shí)地考察的陜西省寧強(qiáng)縣二郎壩水電站，通過(guò)改造新建了梯級(jí)調(diào)度中心，實(shí)現(xiàn)了3座梯級(jí)電站集中優(yōu)化調(diào)度，每年可增加發(fā)電量800多萬(wàn)kWh。湖北省通山縣九宮梯級(jí)電站由7級(jí)8站組成，試點(diǎn)時(shí)全部納入改造范圍，建設(shè)了梯級(jí)調(diào)度中心，實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化遠(yuǎn)程調(diào)度，水能資源綜合利用效率提高了20%以上。6試點(diǎn)省(自治區(qū)、直轄市)用不到兩年的時(shí)間，完成了733座試點(diǎn)農(nóng)村水電站的增效擴(kuò)容改造，改造后這些水電站裝機(jī)容量從86.8萬(wàn)kW增加到114.6萬(wàn)kW，增長(zhǎng)32%;年發(fā)電量從27.2億kWh增加到41.3億kWh，增長(zhǎng)52%;鞏固和新增的發(fā)電量相當(dāng)于每年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤140萬(wàn)t，減少二氧化碳排放350萬(wàn)t，有力地促進(jìn)了節(jié)能減排。

2.消除安全隱患，提升綜合利用功能

1995年前建成的老舊農(nóng)村水電站經(jīng)過(guò)多年運(yùn)行，設(shè)施設(shè)備落后老化，存在安全隱患。通過(guò)改造更新了機(jī)電設(shè)備，促進(jìn)了安全生產(chǎn);加固了水工設(shè)施，消除了安全隱患;通過(guò)改造擋水、泄水和輸水系統(tǒng)，鞏固和恢復(fù)水庫(kù)庫(kù)容14.7億m3，農(nóng)村水電站的防洪、灌溉和供水等綜合利用功能得到提升。調(diào)研組實(shí)地考察的陜西省石門水庫(kù)河?xùn)|、河西電站建成于20世紀(jì)70年代，其發(fā)電尾水灌溉石門灌區(qū)51.5萬(wàn)畝農(nóng)田，電站改造后消除了安全生產(chǎn)隱患，增加的收入用于灌區(qū)改造和維護(hù)，提高了灌溉的穩(wěn)定性和保證率。廣西桂林市青獅潭電站是1969年投產(chǎn)的具有綜合利用功能的老電站，發(fā)電尾水是向漓江補(bǔ)水和桂林兩縣五區(qū)農(nóng)田灌溉的惟一通道，通過(guò)改造實(shí)現(xiàn)了機(jī)組穩(wěn)定運(yùn)行，增加了過(guò)流能力，35萬(wàn)畝農(nóng)田灌溉和每年1億m3的漓江補(bǔ)水得到了有效保障。

3.保證生態(tài)流量，有效改善河流生態(tài)

按照水利部、財(cái)政部有關(guān)要求，各地在增效擴(kuò)容改造中通過(guò)增設(shè)生態(tài)流量泄放設(shè)施，優(yōu)化水電站調(diào)度，采取積極有效的環(huán)保措施，改善了383條中小河流的生態(tài)環(huán)境。陜西專門出臺(tái)了農(nóng)村水電站保證最小下泄流量的文件，要求所有項(xiàng)目必須采取工程和非工程措施，增設(shè)無(wú)控制生態(tài)泄流孔，確保河流生態(tài)流量。陜西石泉縣鵝項(xiàng)頸水電站，在改造中打通原先封堵的大壩施工孔洞、增設(shè)無(wú)控制泄流孔，并對(duì)原先廢棄的灌溉管道進(jìn)行擴(kuò)改，確保按照常流量的10%下泄生態(tài)流量，河流生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

4.壯大集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)

試點(diǎn)項(xiàng)目中有181座農(nóng)村集體所有制水電站，經(jīng)過(guò)改造盤活和壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，改善了本地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，直接增加了農(nóng)民收入和就業(yè)崗位。陜西石泉縣鵝頸項(xiàng)電站改造中對(duì)灌溉管道進(jìn)行了更換，向下游560余畝農(nóng)田免費(fèi)提供灌溉用水，對(duì)附近危橋進(jìn)行改造加固，解決了4個(gè)村1600余戶群眾多年出行難的問(wèn)題。浙江通過(guò)增效擴(kuò)容改造，每年產(chǎn)生發(fā)電收益約2.08億元，其中集體電站收益約4300萬(wàn)元。浙江省武義縣上坊電站是上坊村集體經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源，運(yùn)行20多年后老化嚴(yán)重，面臨報(bào)廢。通過(guò)改造，裝機(jī)容量從200kW增加到720kW，年收入可從20多萬(wàn)元增加到60多萬(wàn)元，增強(qiáng)了該村公益事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

5.創(chuàng)新投入機(jī)制，擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)就業(yè)

中央財(cái)政投入有效發(fā)揮了杠桿作用。農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造試點(diǎn)中央財(cái)政投入12億多元，試點(diǎn)省(自治區(qū)、直轄市)按照1∶1或者1∶0.5的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配套，兩年累計(jì)安排10億元，同時(shí)帶動(dòng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體累計(jì)投入15億元，為改造試點(diǎn)實(shí)施提供了資金保障。這些投資拉動(dòng)了電站建設(shè)上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)機(jī)電設(shè)備制造和安裝產(chǎn)值約30億元，創(chuàng)造了2萬(wàn)多個(gè)就業(yè)崗位，促進(jìn)了電站周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

6.發(fā)揮政策合力，助推電站良性發(fā)展

六試點(diǎn)省 (自治區(qū)、直轄市)都出臺(tái)了支持農(nóng)村水電發(fā)展的政策措施。重慶市政府在水電項(xiàng)目建設(shè)用地、并網(wǎng)調(diào)度以及行政事業(yè)性收費(fèi)等方面出臺(tái)了一系列政策和措施，特別是對(duì)增效擴(kuò)容項(xiàng)目新增電量由市財(cái)政按每千瓦時(shí)2分錢標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到2019年。試點(diǎn)省份都不同程度地提高了改造電站的上網(wǎng)電價(jià)，其中浙江每千瓦時(shí)提高了3分錢。各地還積極推進(jìn)農(nóng)村水電站定崗定員，實(shí)現(xiàn)減員增效。湖南酒埠江水電站分流43人到其他電站從事機(jī)電安裝、代維代運(yùn)工作。全面試點(diǎn)的重慶市476座電站改造前共有員工5278人，改造后分流1211人，每年可減少支出3600多萬(wàn)元，為改造后電站的良性發(fā)展創(chuàng)造了條件。

通過(guò)試點(diǎn)，一是形成了“政策集成、財(cái)政補(bǔ)助、省為主體、整體推進(jìn)”和“統(tǒng)籌兼顧、能效優(yōu)先、機(jī)電為主、綜合改造”的工作思路。二是財(cái)政部、水利部先后出臺(tái)資金管理、初步設(shè)計(jì)、機(jī)電設(shè)備選用、建設(shè)管理、項(xiàng)目驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列管理辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)，形成了完整的政策體系。三是財(cái)政部、水利部與6省 (自治區(qū)、直轄市)政府簽訂責(zé)任書，多次派出工作組進(jìn)行督查指導(dǎo)，地方各級(jí)黨委、政府高度重視，逐級(jí)分解落實(shí)工作責(zé)任，財(cái)政、水利等部門認(rèn)真組織密切配合，強(qiáng)力推進(jìn)試點(diǎn)，形成了完備的工作機(jī)制。這些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和好的做法為全面推進(jìn)農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造打下了良好的工作基礎(chǔ)，將起到重要的指導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

二、全面推進(jìn)增效擴(kuò)容改造需要關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造試點(diǎn)的探索和實(shí)踐，取得了明顯成效，但也有一些問(wèn)題應(yīng)引起高度重視，著力解決。

1.電站改造與促進(jìn)河流規(guī)劃調(diào)整結(jié)合不夠

原有河流水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃受當(dāng)時(shí)規(guī)劃理念的影響，與當(dāng)前注重生態(tài)和惠及民生的要求有較大差距，在實(shí)施過(guò)程中有的又超規(guī)劃建設(shè)，導(dǎo)致河流生態(tài)環(huán)境和周邊群眾利益受到影響。在試點(diǎn)中各地主要精力都放在抓工程進(jìn)度，確保完成試點(diǎn)任務(wù)上，對(duì)通過(guò)改造促進(jìn)中小河流水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃的調(diào)整完善重視不夠，很少?gòu)牧饔蚪嵌日{(diào)整完善農(nóng)村水電站的規(guī)劃布局，對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不夠。

2.農(nóng)村水電上網(wǎng)電價(jià)支持政策不夠

調(diào)研中各地普遍反映，雖然試點(diǎn)中各地都調(diào)整了農(nóng)村水電上網(wǎng)電價(jià)，但仍是各類電能中最低的，甚至不足其他可再生能源上網(wǎng)電價(jià)的一半，普遍存在調(diào)價(jià)難、調(diào)價(jià)滯后等問(wèn)題，國(guó)家要求“實(shí)現(xiàn)水電全額上網(wǎng)，同網(wǎng)同價(jià)”的政策得不到有效執(zhí)行，既沒(méi)有體現(xiàn)出國(guó)家鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展的政策導(dǎo)向，又嚴(yán)重制約了農(nóng)村水電健康發(fā)展和良性運(yùn)行，影響了農(nóng)村水電服務(wù)“三農(nóng)”的能力。

3.國(guó)家補(bǔ)助形成的資產(chǎn)管理政策需要完善

《農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》對(duì)增效擴(kuò)容改造財(cái)政補(bǔ)助資金形成的資產(chǎn)沒(méi)有特別規(guī)定，各地均按照《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》的規(guī)定作“增加資本公積或者實(shí)收資本”處理，由全體投資者共同享有。農(nóng)村水電雖然具有很強(qiáng)的公益性，但發(fā)電畢竟屬于經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，國(guó)家補(bǔ)助形成的資產(chǎn)應(yīng)有明確的界定，這也是目前增效擴(kuò)容改造未擴(kuò)大到民營(yíng)電站的主要原因。

4.個(gè)別省份試點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)整幅度過(guò)大

由于準(zhǔn)備時(shí)間短，試點(diǎn)中個(gè)別省份存在項(xiàng)目調(diào)整幅度過(guò)大的問(wèn)題，其中重慶調(diào)減99個(gè)項(xiàng)目，調(diào)增212個(gè);陜西調(diào)減6個(gè)，調(diào)增5個(gè)，國(guó)家審計(jì)署對(duì)農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造的專項(xiàng)審計(jì)中也提出了這個(gè)問(wèn)題。

三、全面推進(jìn)增效擴(kuò)容改造的建議

根據(jù)2013年中央1號(hào)精神和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示，財(cái)政部、水利部決定繼續(xù)采取中央財(cái)政補(bǔ)助的方式，全面推進(jìn)農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造。從2013年起，用3年時(shí)間完成4000多座農(nóng)村水電站改造任務(wù)，設(shè)備供貨集中，有效施工期短，實(shí)施協(xié)調(diào)難度大。為此，建議加強(qiáng)以下幾方面的工作:

1.加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取和完善兩項(xiàng)政策

一是加強(qiáng)與國(guó)家發(fā)展改革委的協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取我部在國(guó)家發(fā)展改革委牽頭制定水電價(jià)格形成機(jī)制改革方案中積極參與，按照同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)原則，力促有利于農(nóng)村水電發(fā)展電價(jià)機(jī)制的形成。二是加強(qiáng)與財(cái)政部的溝通協(xié)調(diào)，完善現(xiàn)有《農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，制定國(guó)家補(bǔ)助資金形成固定資產(chǎn)及其收益的管理規(guī)定，使增效擴(kuò)容改造更好地惠及民生。在此基礎(chǔ)上，可探索將增效擴(kuò)容改造擴(kuò)大到民營(yíng)電站。

2.創(chuàng)新管理方式，協(xié)調(diào)處理好兩個(gè)關(guān)系

一是按照新一屆政府轉(zhuǎn)變職能減少審批的要求，在全面推進(jìn)農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造工作中，處理好中央與地方、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使政府管理“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”相協(xié)調(diào)。政府及部門的角色是制定政策、明確標(biāo)準(zhǔn)、資金補(bǔ)助、監(jiān)督檢查，要減少行政審批，符合條件的項(xiàng)目原則上應(yīng)予納入改造范圍。地方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施、配套資金落實(shí)及優(yōu)惠政策出臺(tái)，為地方項(xiàng)目改造和后期運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好環(huán)境。還要發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量對(duì)增效擴(kuò)容改造項(xiàng)目給予支持。二是處理好項(xiàng)目改造與河流規(guī)劃調(diào)整完善的關(guān)系，通過(guò)增效擴(kuò)容改造，促進(jìn)河流規(guī)劃的調(diào)整完善，按照人與自然和諧、人與水和諧的生態(tài)文明理念，統(tǒng)籌好發(fā)電與防洪、灌溉、供水、生態(tài)等水資源綜合利用，做好中小河流水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃工作。

3.確保實(shí)施效果，突出抓好五項(xiàng)工作

一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地應(yīng)細(xì)化實(shí)施方案，完善協(xié)調(diào)機(jī)制、落實(shí)責(zé)任分工，明確具體措施，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局。二要及時(shí)落實(shí)配套資金。各地水利部門要積極配合財(cái)政部門協(xié)調(diào)落實(shí)配套資金，并向貧困地區(qū)、惠農(nóng)作用明顯等項(xiàng)目適當(dāng)傾斜，協(xié)助并督促項(xiàng)目單位落實(shí)自籌資金，確保改造資金及時(shí)足額到位。三要積極做好指導(dǎo)服務(wù)。要認(rèn)真研判項(xiàng)目實(shí)施各階段的工作重點(diǎn)和制約工期的主要因素，幫助項(xiàng)目單位制定科學(xué)的項(xiàng)目改造流程，指導(dǎo)做好施工組織、設(shè)備安裝調(diào)試、項(xiàng)目法人驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。四要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。各級(jí)水利部門要會(huì)同財(cái)政部門加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保工程進(jìn)度、質(zhì)量和安全，加強(qiáng)財(cái)政資金管理，確保資金安全。五要做好績(jī)效評(píng)價(jià)。按照財(cái)政部、水利部印發(fā)的《農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，各地要對(duì)改造工作組織、建設(shè)管理、資金管理、工程驗(yàn)收、改造效果及長(zhǎng)效機(jī)制落實(shí)情況進(jìn)行定性定量評(píng)價(jià)，并實(shí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。

針對(duì)審計(jì)提出的試點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)整幅度過(guò)大等問(wèn)題，水利部和財(cái)政部2013年4月召開(kāi)了省級(jí)實(shí)施方案專家審查會(huì)，加大了審核把關(guān)力度，在對(duì)各地實(shí)施方案的批復(fù)中對(duì)項(xiàng)目調(diào)整做了嚴(yán)格規(guī)定，確保審計(jì)提出的問(wèn)題得到整改落實(shí)。下一步還將重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)2013年未啟動(dòng)實(shí)施省份實(shí)施方案編制工作的指導(dǎo)，爭(zhēng)取明年全部啟動(dòng)實(shí)施。

在全面推進(jìn)農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造工作的同時(shí)，還要繼續(xù)加強(qiáng)小水電代燃料和水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村水電安全監(jiān)管和農(nóng)村水能資源管理，推動(dòng)農(nóng)村水電科學(xué)發(fā)展再上新臺(tái)階。