關(guān)于我國水土保持規(guī)劃有關(guān)問題的思考

張 鋒，沈 波

(松遼水利委員會，吉林 長春 130021)

2010 年，水利部以水規(guī)計(jì)〔2010〕540號文件批復(fù)了《全國水土保持規(guī)劃項(xiàng)目任務(wù)書》。該規(guī)劃是新中國建立60多年來首次編制的全面、系統(tǒng)的水土保持綜合規(guī)劃，是解決我國四大水問題的重要基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性規(guī)劃，也是貫徹新水土保持法的重要利器，關(guān)系到今后20年水土保持工作的發(fā)展。作為規(guī)劃的參與者，我們將參與規(guī)劃的一些認(rèn)識與思考提出來，愿與諸同仁交流和探討，以促進(jìn)這項(xiàng)工作的開展。

1 對區(qū)劃原則的理解

1.1 區(qū)內(nèi)相似性和區(qū)間差異性原則

區(qū)域由多個(gè)地理單元組成，各自然單元因地帶性因素和非地帶性因素表現(xiàn)為相似性和差異性。水土保持區(qū)劃就是以水土流失防與治的大策略為主導(dǎo)性因素，對各自然單元進(jìn)行歸類劃分，做到區(qū)內(nèi)差異性最小、區(qū)間差異性最大，從而滿足集中連片治理與集中預(yù)防保護(hù)的需要。相似性主要表現(xiàn)為:同一區(qū)內(nèi)的水土流失現(xiàn)狀、水土保持主導(dǎo)功能應(yīng)一致，同一區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向基本相同，同一區(qū)內(nèi)水土流失治理方向和防治措施基本一致［1－2］。

1.2 綜合性和主導(dǎo)因素相結(jié)合的原則

進(jìn)行區(qū)劃時(shí)須充分考慮影響水土流失發(fā)生、發(fā)展及水土保持工作順利開展的各種因素。在眾多因素中，主導(dǎo)因素對整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展和演替起著決定性作用，次要因素受主導(dǎo)因素的控制而呈現(xiàn)出與主導(dǎo)因素同步的演替規(guī)律。因此，在對眾多因素進(jìn)行相關(guān)分析的基礎(chǔ)上，應(yīng)取大舍小，篩選出主導(dǎo)因素。

1.3 定性分析與定量分析相結(jié)合的原則

以定性分析為主的專家集成法存在著主觀性強(qiáng)、不夠精確的缺點(diǎn)，而采用選取指標(biāo)、模式定量化的方法也往往與實(shí)際情況相偏離。因此，本次水土保持區(qū)劃采取定性分析與定量分析相結(jié)合的方法。

1.4 自上而下與自下而上相結(jié)合的原則

水土保持區(qū)劃是一個(gè)綜合性區(qū)劃，必須采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方法，通過集思廣益、上下聯(lián)動，從而保證區(qū)劃的科學(xué)性。自上而下體現(xiàn)的是“頂層設(shè)計(jì)”理念，從系統(tǒng)、全局的角度進(jìn)行考慮，保證宏觀格局及以后規(guī)劃的方向;自下而上體現(xiàn)的是廣泛的理念，讓地方、社會及各個(gè)所謂的利益相關(guān)方都參與進(jìn)來，從區(qū)劃最小單元進(jìn)行分析，從而保證區(qū)劃的科學(xué)性、客觀性和精準(zhǔn)性［3］。

1.5 縣級行政邊界基本完整的原則

水土保持區(qū)劃是為區(qū)域環(huán)境保護(hù)決策、水土保持防治規(guī)劃及規(guī)劃措施的有效實(shí)施服務(wù)的。目前我國正在將規(guī)劃納入國家行政管理范圍，建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度［4］。因此，區(qū)劃應(yīng)在考慮自然單元完整性的基礎(chǔ)上，盡量保持行政區(qū)劃的完整性，這樣一是可以方便領(lǐng)導(dǎo)層決策及水土保持規(guī)劃任務(wù)的分解與落實(shí)，二是能使水土保持規(guī)劃最大可能地與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、社會經(jīng)濟(jì)等規(guī)劃銜接，三是便于規(guī)劃過程中資料、數(shù)據(jù)的收集及分析比較。在實(shí)際規(guī)劃工作中，必須根據(jù)實(shí)際情況，處理好整體與局部、共性和個(gè)性的關(guān)系。

2 規(guī)劃有關(guān)問題的探討

2.1 關(guān)于水土流失現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的獲取

沒有及時(shí)、準(zhǔn)確的水土流失數(shù)據(jù)，就很難較好地把握水土保持規(guī)劃的方向。目前，各流域機(jī)構(gòu)掌握的水土流失數(shù)據(jù)主要是2000年的數(shù)據(jù)，時(shí)隔10年了，實(shí)際情況已經(jīng)發(fā)生了不小的變化。此外，2009年水利部頒布了《東北黑土區(qū)水土流失綜合防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(SL 446—2009)》、《巖溶地區(qū)水土流失綜合治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(SL 461—2009)》，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中的土壤侵蝕強(qiáng)度分級標(biāo)準(zhǔn)與一直沿用的國家標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異。因此，在全國水利普查數(shù)據(jù)出臺之前，水土流失現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的應(yīng)用成為制約規(guī)劃編制的一大瓶頸。在這種情況下，筆者認(rèn)為水土流失現(xiàn)狀數(shù)據(jù)應(yīng)以2000年第二次土壤侵蝕遙感調(diào)查成果為基礎(chǔ)，根據(jù)各地區(qū)10年(2001—2010年)完成的治理數(shù)據(jù)，結(jié)合中國水土流失與生態(tài)安全科學(xué)考察、國家水土流失動態(tài)監(jiān)測成果進(jìn)行修正。

2.2 關(guān)于目標(biāo)和控制性指標(biāo)的選擇

目前，有關(guān)部門及專家總是希望水土保持像其他涉水專業(yè)一樣提出控制性指標(biāo)。顧名思義，控制性指標(biāo)就是制約人們的行為，讓人類活動不要超越某種界線的定量指標(biāo)，如消耗指標(biāo)、利用指標(biāo)、排放指標(biāo)等，否則將出現(xiàn)不良的后果?？刂菩灾笜?biāo)有3個(gè)特點(diǎn):①必須是定量的，否則不易執(zhí)行;②從好的方面向壞的方面發(fā)展的一個(gè)警戒線;③用來控制、制約的是人類活動。目標(biāo)也相應(yīng)地有3個(gè)特點(diǎn):①定性或者定量的;②向好的或者更好方面發(fā)展，超越后效果往往會更好;③命令、引導(dǎo)人們?nèi)?shí)現(xiàn)。

水土流失已成為我國的頭號環(huán)境問題，我們不能容許水土流失繼續(xù)惡化，也不能容許水土保持方案申報(bào)率、實(shí)施率隨意降低，否則會給水土保持管理部門工作的不作為找到合適的理由。因此，水土保持目標(biāo)不宜被控制性指標(biāo)取代。

2.3 關(guān)于水土保持區(qū)劃和“兩區(qū)”劃分的銜接

水土保持專業(yè)有水土保持區(qū)劃，又有水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和水土流失重點(diǎn)治理區(qū)(以下簡稱“兩區(qū)”)劃分，二者容易被混淆。二者的聯(lián)系點(diǎn)在哪里?在全國水土保持規(guī)劃中是先進(jìn)行水土保持區(qū)劃還是先進(jìn)行“兩區(qū)”的劃分?

筆者認(rèn)為，區(qū)劃是為分區(qū)防治方略、項(xiàng)目布局與規(guī)劃方案的制定提供決策依據(jù)的，其側(cè)重點(diǎn)是水土流失防治方向的確定和水土保持工程項(xiàng)目的落實(shí)。重點(diǎn)是個(gè)相對的概念，有重點(diǎn)就會有非重點(diǎn)?？紤]到我國水土流失防治任務(wù)非常艱巨和國家財(cái)力有限的實(shí)際，水土流失治理必須區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施?！皟蓞^(qū)”側(cè)重于水土保持工程項(xiàng)目安排的先后及對生產(chǎn)建設(shè)活動約束的程度，因此規(guī)劃中須先進(jìn)行區(qū)劃，三級區(qū)劃完成后進(jìn)行水土保持主體功能定位，然后依據(jù)每個(gè)區(qū)劃單元水土保持主體功能作用的大小，再進(jìn)行“兩區(qū)”劃分，哪個(gè)區(qū)劃單元水土保持主體功能強(qiáng)則列入“兩區(qū)”的備選名單。

2.4 關(guān)于規(guī)劃與新水土保持法的銜接

我國水土流失面積占國土面積的37%，目前仍呈惡化的趨勢。據(jù)分析，若依靠現(xiàn)有的國力，把我國的水土流失土地初步治理一遍，需要近半個(gè)世紀(jì)，而且需要數(shù)千億元的資金。治理任務(wù)重、投入資金有限，在這種現(xiàn)狀下就必須調(diào)整思路，尋找新的防治對策。新水土保持法提出了“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的方針，提出“加大生態(tài)修復(fù)力度”和進(jìn)行“生態(tài)補(bǔ)償”，此次規(guī)劃中應(yīng)貫徹新水土保持法的有關(guān)規(guī)定。第一，彌補(bǔ)原有規(guī)劃以工程措施為主的不足，強(qiáng)化非工程措施;第二，充分利用生態(tài)修復(fù)水土流失防治新思路，將水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償費(fèi)制度納入規(guī)劃;第三，對區(qū)域進(jìn)行防治緊迫性分析，對侵蝕地類進(jìn)行治理的可行性分析，依據(jù)治理能力和輕重緩急，集中力量打殲滅戰(zhàn)，在短期內(nèi)見到大的效益。

2.5 水土保持規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

水土保持規(guī)劃是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的規(guī)劃，與其他相關(guān)規(guī)劃密切相關(guān)，并不是孤立存在的，其編制過程也是與其他相關(guān)規(guī)劃銜接、協(xié)調(diào)的過程，這本身也是一個(gè)科學(xué)論證的過程。其他部門涉及到水土保持的相關(guān)規(guī)劃也是如此。然而，由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門的規(guī)劃可能存在自成體系、各自為戰(zhàn)、各搞一套的事實(shí)［5－7］，對于單獨(dú)部門來說是合理可行的，但不一定與水土保持總?cè)蝿?wù)相協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)交叉重復(fù)甚至相互矛盾的問題，規(guī)劃的成本將增加，規(guī)劃的效果將較低，同時(shí)也影響了各規(guī)劃的權(quán)威性。筆者認(rèn)為，水利部應(yīng)以此次規(guī)劃為契機(jī)，成立林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多部門參與的規(guī)劃協(xié)調(diào)組織。這樣做一是可以加強(qiáng)部門之間的溝通，理順各部門在水土保持工作中的協(xié)作和合作關(guān)系，理順各部門規(guī)劃的主從地位關(guān)系;二是有利于與各部門、各層次的相關(guān)規(guī)劃銜接，吐故納新，確保規(guī)劃內(nèi)容不遺漏、不交叉，保證此次規(guī)劃的全面性;三是樹立共同的戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)一新形勢下水土流失防治工作的思路和工作重點(diǎn)，并將此次規(guī)劃任務(wù)進(jìn)行部門分解。

3 結(jié)語

本次規(guī)劃是新中國建立以來首次全面、系統(tǒng)的水土保持綜合性規(guī)劃，規(guī)劃過程中要發(fā)動不同專業(yè)、不同人士獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，通過不斷的交流、探索、完善，提高規(guī)劃質(zhì)量，達(dá)到優(yōu)化水土資源、防治水土流失的目的。

［1］唐克麗.中國水土保持［M］.北京:科學(xué)出版社，2004:576－614.

［2］景可，王萬忠，鄭粉莉.中國土壤侵蝕與環(huán)境［M］.北京:科學(xué)出版社，2005:343－359.

［3］劉軍會，傅小鋒.關(guān)于中國可持續(xù)發(fā)展綜合區(qū)劃方法的探討［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2005，15(4):11 －14.

［4］王治國，王春紅.對我國水土保持區(qū)劃與規(guī)劃中若干問題的認(rèn)識［J］.中國水土保持科學(xué)，2007，5(1):105 －109.

［5］水利部，中國科學(xué)院，中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全——水土流失防治政策卷［M］.北京:科學(xué)出版社，2010:119－143.

［6］李飛，郜風(fēng)濤，周英，等.中華人民共和國水土保持法釋義［M］.北京:法律出版社，2011:246－262.

［7］朱顯謨.試論我國水土保持工作中的實(shí)踐與理論問題［J］.水土保持通報(bào)，1993，13(1):1 －6.