成都市排污權(quán)交易現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策研究

高燕 錢鑫 鄧洪偉 雷蕾

（信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計(jì)研究院科技工程股份有限公司四川成都 610021）

成都市排污權(quán)交易現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策研究

高燕 錢鑫 鄧洪偉 雷蕾

（信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計(jì)研究院科技工程股份有限公司四川成都 610021）

隨著中國的污染控制由濃度控制逐步轉(zhuǎn)為總量控制，排污權(quán)交易作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理的手段而日益受到關(guān)注。實(shí)踐證明，通過推行排污權(quán)交易制度，對于抓好污染治理，規(guī)范總量控制目標(biāo)，改善環(huán)境質(zhì)量起到了積極作用。本文在介紹排污權(quán)交易相關(guān)理論知識(shí)的基礎(chǔ)上，對成都市排污權(quán)交易現(xiàn)狀進(jìn)行了分析評價(jià)，指出其存在問題，并提出未來發(fā)展的對策與建議，為成都市排污權(quán)交易的完善與發(fā)展提供一定參考。

成都市；排污權(quán)交易；現(xiàn)狀；問題；發(fā)展建議

0 引言

排污權(quán)交易是一項(xiàng)基于市場的典型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，是指在污染物排放總量指標(biāo)確定的條件下，通過市場機(jī)制在污染者之間對所排放污染物的配額進(jìn)行交易，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)低成本污染治理的有效手段。我國經(jīng)過近20年的排污權(quán)交易試點(diǎn)，已在浙江、江蘇、湖北、湖南、山西、重慶等省市開始實(shí)施，并形成具有中國特色的排污權(quán)交易雛形。

成都市將作為四川省排污權(quán)交易試點(diǎn)的第一例城市，在省內(nèi)率先啟動(dòng)排污權(quán)交易。因此，成都市排污權(quán)交易的發(fā)展日益受到公眾的關(guān)注。

1 排污權(quán)交易概論

1.1 排污權(quán)交易的內(nèi)涵

排污權(quán)交易（pollution rights trading）是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制。

1.2 排污權(quán)交易的特點(diǎn)

排污權(quán)交易制度作為一種有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，在實(shí)踐應(yīng)用中具有如下特點(diǎn)：

（1）交易的原則是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

（2）交易的低成本性。

（3）排污權(quán)交易體系的復(fù)合性。

（4）交易的公平、有償性。

1.3 開展排污權(quán)交易的作用及意義

1.3.1 排污權(quán)交易有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

排污權(quán)的本質(zhì)就是環(huán)境容量，是一種資源，具有商品的一般屬性，具有一定的價(jià)值和使用價(jià)值。排污權(quán)交易，就是通過賦予環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)形式，并通過產(chǎn)權(quán)交易使環(huán)境容量資源商品化，有利于樹立“環(huán)境是資源、資源有價(jià)值”的理念，實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源有效配置。

1.3.2 排污權(quán)交易有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)治理污染的積極性

不論是出讓還是購買排污權(quán)，都涉及企業(yè)的利益。因此，減少排污量也就等于降低了成本或增加了收益。這樣企業(yè)就會(huì)通過調(diào)整投入要素，或改變生產(chǎn)工藝、或采用污染控制新技術(shù)等途徑，來減少污染物排放，最終降低了所有污染源即整個(gè)社會(huì)治理污染的費(fèi)用，達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)效益的目的。

1.3.3 排污權(quán)交易有利于降低污染物排放總量的控制成本

排污權(quán)交易提高了分配治理費(fèi)用的效益，節(jié)省減少排污量的費(fèi)用，從而使社會(huì)總體削減排污費(fèi)用大規(guī)模下降。

1.3.4 排污權(quán)交易有利于加強(qiáng)政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力，強(qiáng)化環(huán)境管理職能實(shí)現(xiàn)

對于成熟的排污權(quán)交易市場，政府可以通過政府的排污權(quán)買賣來引導(dǎo)排污權(quán)市場。此外，把“排污權(quán)”推向市場，將使環(huán)保部門的管理職能由管理變?yōu)楸O(jiān)督，工作手段由直接管理變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)，工作方法由堵塞變?yōu)槭鑼?dǎo)，不僅可以提高工作效率，減少政府環(huán)境管理的費(fèi)用，而且還有助于減少對企業(yè)生產(chǎn)的干預(yù)。

1.3.5 排污權(quán)交易可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提升，優(yōu)化生產(chǎn)力布局

在總量控制的前提下，通過排污權(quán)交易，利用市場機(jī)制優(yōu)化配置，讓一批高技術(shù)、高附加值、污染小、真正有市場競爭力的行業(yè)、企業(yè)擁有排污指標(biāo)，而一些高污染、高消耗、低效益的行業(yè)、企業(yè)被逐步淘汰，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提升。

2 成都市排污權(quán)交易發(fā)展概況

為全面貫徹環(huán)境資源權(quán)益市場化配置的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，推動(dòng)市場機(jī)制促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，成都市高度重視，自2008年起全面展開排污權(quán)交易探索，在調(diào)查分析國內(nèi)外部分城市排污權(quán)交易工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，分析成都市自身特點(diǎn)，做了大量前期準(zhǔn)備工作，于2011年經(jīng)市政府第86次常務(wù)會(huì)研究決定在成都市試點(diǎn)排污權(quán)交易。

2011年11月，省政府下發(fā)《四川省人民政府關(guān)于同意成都市開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的批復(fù)》（川府函〔2011〕256號(hào)），同意成都市開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，要求成都市政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善配套措施，通過排污權(quán)交易試點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低污染負(fù)荷，騰出環(huán)境容量，為全省開展排污權(quán)有償使用和交易工作提供經(jīng)驗(yàn)、做好示范。成都市排污權(quán)交易試點(diǎn)工作從此拉開了序幕。

2012年6月13日成都市人民政府下發(fā)第175號(hào)政府令，明確《成都市排污權(quán)交易管理規(guī)定》（以下簡稱“規(guī)定”）已于2012年5月25日市政府第111次常務(wù)會(huì)議討論通過，自2012年8月1日起實(shí)施?！兑?guī)定》指出：成都市的排污權(quán)交易試點(diǎn)工作將率先從火電、鋼鐵、水泥、電鍍、煤炭、冶金、建材、采礦、化工、石化、制藥、輕工（釀造、造紙、發(fā)酵）、印染、制革等14類重污染行業(yè)入手，要求這些行業(yè)在新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目時(shí)，必須先購買排污權(quán)。排污權(quán)指標(biāo)主要為排污單位合法取得的二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）、化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）等主要污染物排放總量指標(biāo)。通過政府指導(dǎo)定價(jià)，開展排污權(quán)有償使用和交易。

2013年1月16日，成都市發(fā)改委發(fā)布《市發(fā)改委、市財(cái)政局、市環(huán)保局關(guān)于成都市排污權(quán)交易價(jià)格的通知》（成發(fā)改收費(fèi)[2013]53號(hào)），規(guī)定了排污權(quán)指標(biāo)的政府出讓指導(dǎo)價(jià)基準(zhǔn)價(jià)格。排污權(quán)指標(biāo)政府出讓價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，政府所屬排污權(quán)指標(biāo)應(yīng)以不低于指導(dǎo)價(jià)的基準(zhǔn)價(jià)格在市場上出讓，并應(yīng)以政府指導(dǎo)價(jià)的基準(zhǔn)價(jià)格進(jìn)行掛牌交易。排污權(quán)交易即將如火如荼的開展起來。

3 成都市排污權(quán)交易存在的問題

從成都市的排污權(quán)有償使用及交易制度開展情況來看，雖然已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但還存在不少問題，主要有以下幾個(gè)方面：

3.1 有關(guān)排污權(quán)交易的法律、法規(guī)、制度滯后

目前國家、四川省對排污權(quán)交易在政策上是鼓勵(lì)的，這在國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)[2005]39號(hào)）、《節(jié)能減排綜合性工作方案》（國發(fā)[2007]15號(hào)）及省委省政府等文件中均是明確的。但在排污權(quán)交易的具體實(shí)施上，相應(yīng)的法律、法規(guī)仍然缺失。比如：排污權(quán)觀念的明確界定、排污權(quán)交易的具體規(guī)定、排污權(quán)所有者合法權(quán)益的保障、排污交易過程中的糾紛裁決等，都需要法律或法規(guī)來明確。

3.2 區(qū)域排污權(quán)總量的確定存在難度

排污權(quán)交易實(shí)施的前提是排污總量控制。排污總量是排污權(quán)交易的上限，任何交易都不能超越環(huán)境容量?；经h(huán)境容量不能明確確定，交易就無從談起。如何科學(xué)、準(zhǔn)確地測算出一個(gè)控制區(qū)域的最大污染物排放允許量，是進(jìn)行整個(gè)排污權(quán)交易的首要問題，而這一問題的研究在成都市乃至我國尚處于初始階段。

3.3 排污權(quán)初始分配存在障礙

排污總量確定后，如何公平、公正地分配給企業(yè)是排污權(quán)交易過程中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。相對于土地、礦產(chǎn)等有形資源而言，排污權(quán)作為無形資源的有償使用缺乏公開、公平、公正、合理的分配程序。

3.4 缺乏完善的市場機(jī)制，激活排污權(quán)交易二級(jí)市場仍面臨難題

目前，在成都市乃至全國還沒有建立起完善的排污權(quán)交易市場機(jī)制。排污權(quán)交易市場需要有成熟的買賣雙方和中介機(jī)構(gòu)。

目前推行的所謂“排污權(quán)交易”實(shí)質(zhì)上只是排污權(quán)的有償使用，最多也就是實(shí)現(xiàn)了政府與排污者之間的交易，建立了一級(jí)市場。而要真正運(yùn)用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)排污權(quán)在全社會(huì)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，就必須實(shí)現(xiàn)排污者之間的交易，建立二級(jí)市場。這就對排污權(quán)交易的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制提出了更高的要求。

4 成都市排污權(quán)交易的發(fā)展建議

從以上分析可以看出，排污權(quán)交易制度在成都市的實(shí)施還處于起步階段，由于主觀以及客觀上的原因，該制度在實(shí)施過程也暴露出一些問題。筆者針對上述問題，對成都市排污權(quán)交易未來的發(fā)展方向提出如下幾點(diǎn)建議：

4.1 建立排污權(quán)交易法律體系

在國家層面，應(yīng)以中央立法的方式系統(tǒng)地規(guī)定排污權(quán)交易制度，對現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改補(bǔ)充，增設(shè)排污許可證交易制度?？梢氲闹贫扔校阂苑尚问酱_認(rèn)合法的排污權(quán)；以法律形式確認(rèn)排放減少量或排放減少信用；以法律形式規(guī)定補(bǔ)償政策、氣泡政策、排污銀行政策等。

4.2 發(fā)展和完善總量控制制度及技術(shù)

成都市應(yīng)完善污染源監(jiān)測管理體系，逐步建立污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)、污染源增量、減量、變量等“三量”臺(tái)帳和污染源動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，對污染源實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。根據(jù)區(qū)域污染物排放目標(biāo)總量或環(huán)境容量總量，制定排污總量削減計(jì)劃。

4.3 確立排污權(quán)初始分配方案，建立排污權(quán)有償分配體系

初始量的核定，原則上以排污許可證核準(zhǔn)的總量為基準(zhǔn)。排污許可證中的排污總量，在符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下，可按當(dāng)?shù)刂饕廴疚锟偭糠峙溆?jì)劃或方案核準(zhǔn)，也可按排污績效、“三同時(shí)”驗(yàn)收或者限期治理驗(yàn)收時(shí)確定的總量來核準(zhǔn)。

4.4 建立排污權(quán)交易市場體系以及激勵(lì)機(jī)制

要探索適合成都市實(shí)際情況的排污權(quán)交易形式，注重排污權(quán)交易公開、公正、公平和低廉的排污權(quán)交易成本，有效制止濫用和非法轉(zhuǎn)讓排污權(quán)現(xiàn)象。要建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，提高企業(yè)參與排污權(quán)交易的積極性。

4.5 健全排污權(quán)執(zhí)法監(jiān)管體系

進(jìn)一步采取“總量控制”的管理策略，依托必要的技術(shù)支撐，加強(qiáng)排污權(quán)監(jiān)管。政府應(yīng)成為排污權(quán)交易市場的監(jiān)督和保護(hù)者，應(yīng)該定期或不定期地巡回抽查排污權(quán)交易企業(yè)的環(huán)保設(shè)施與排污情況，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理和糾正，對于超總量排污的企業(yè)要嚴(yán)厲處罰。

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