對水土保持規(guī)劃中劃分水土流失易發(fā)區(qū)的初步思考

張小林

(長江水利委員會水土保持局，湖北武漢430010)

修訂后的水土保持法第二十五條規(guī)定:“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。”由此，在水土保持規(guī)劃編制工作中貫徹落實新水土保持法的要求，切合實際、準(zhǔn)確合理地闡述并劃分“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”，就顯得十分必要和迫切。這既是國家和各級地方人民政府編制水土保持規(guī)劃和制定相關(guān)規(guī)章制度等實際工作的需要，也是為水土保持監(jiān)督管理提供科學(xué)依據(jù)的迫切需要。本人根據(jù)對安徽、江蘇兩省平原河網(wǎng)地區(qū)實地情況的調(diào)查研究，就如何劃分“水土流失易發(fā)區(qū)”初步提出一些粗淺的認(rèn)識，與同行們共同商榷。

1 深刻認(rèn)識“易發(fā)區(qū)”劃分的現(xiàn)實意義

修訂后的水土保持法，在水土保持方案編報的適用范圍上取得了重大突破。原法規(guī)定只有在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)這三個區(qū)中開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位才應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案。修訂后的水土保持法在“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”的基礎(chǔ)上，增加了“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”。如平原河網(wǎng)區(qū)等區(qū)域，在這些區(qū)域開辦的生產(chǎn)建設(shè)項目也有可能造成較為嚴(yán)重的水土流失，并且治理起來難度大、成本高。因此，劃分易發(fā)區(qū)十分必要和重要。

據(jù)調(diào)查，江蘇絕大部分地處平原區(qū)，2009年全省由水土流失造成的河網(wǎng)泥沙淤積量約為4 億m3，清淤費用高達(dá)20 億元。據(jù)資料，城市小平原區(qū)域每平方公里的年均土壤侵蝕量可達(dá)數(shù)萬噸。1997年贛州市由城市開發(fā)建設(shè)造成的土壤侵蝕模數(shù)高達(dá)4.22 萬t/(km2·a)，比開發(fā)前高出10 余倍;樂山市中心城區(qū)因城市開發(fā)建設(shè)造成的水土流失面積為2.51 km2，土壤侵蝕模數(shù)平均為3.5 萬t/(km2·a)，年土壤侵蝕量達(dá)8.8 萬t。城市建設(shè)涉及各行各業(yè)各類項目，水土流失策源地點多面廣，責(zé)任難以落實，所以水土流失防治的難度大、成本高。如四川省巴中市巴州區(qū)在城市水土保持生態(tài)建設(shè)中，完成水土流失治理面積8.63 km2，累計投資達(dá)5 億多元，每平方公里的治理投入接近6 000萬元。

2 易發(fā)區(qū)劃分應(yīng)當(dāng)遵循的幾個原則

在充分認(rèn)識劃分水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域重要性的同時，我們也感到劃分“易發(fā)區(qū)”并非易事!根據(jù)實地調(diào)研，應(yīng)在充分考慮水土流失的類型、成因、分布規(guī)律以及危害程度等的基礎(chǔ)上劃分易發(fā)區(qū)，劃分時應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

2.1 有所為與有所不為相結(jié)合

新水土保持法第二十五條較原法適當(dāng)擴大了編制水土保持方案的范圍，擴大的范圍是“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”。這一范圍不是除“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”之外的所有范圍，而是部分范圍。易發(fā)區(qū)的確定首先要尊重新水土保持法;其次要以水土流失的發(fā)生規(guī)律和特點為標(biāo)準(zhǔn)來劃分，要科學(xué)，要有說服力;第三要結(jié)合各地實際情況，根據(jù)省、市、縣水土保持部門的意見，充分考慮其提出的易發(fā)區(qū)的劃分原則和影響因子等。另外，易發(fā)區(qū)劃分一定要避免所有區(qū)域都劃。

2.2 宏觀定性與微觀定量相結(jié)合

“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”之外的流失區(qū)域的邊界界定，存在著一定的難度。如平原河網(wǎng)區(qū)，多大的河網(wǎng)密度就能夠劃為易發(fā)區(qū)，要劃定河道兩側(cè)多大范圍，現(xiàn)在沒人能說得清。同時，降雨、地形、土壤、植被等因子對徑流、土壤侵蝕的作用也十分復(fù)雜，即使分別研究每個單因子與土壤侵蝕之間的關(guān)系，也必須注意所在研究區(qū)的氣候、土壤、地形等條件，并在其他因素嚴(yán)格限定的條件下對所研究因子在不同的取值范圍內(nèi)進(jìn)行分析。因此，在劃分易發(fā)區(qū)時，應(yīng)以定性分析為主，而針對一些特定區(qū)域，如安徽、江蘇的黃河故道沙化區(qū)，這是有固定范圍的，可以量化。還有經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、平原水源保護(hù)區(qū)等，亦可以量化。易發(fā)區(qū)劃分要以定性為主，定量為輔。

2.3 與社會經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度、人民群眾對生活環(huán)境質(zhì)量的要求相結(jié)合

隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，長江中下游一些地區(qū)經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)，土地資源、水資源日益珍貴，價值不斷增高，在這些區(qū)域開展建設(shè)活動，對土地資源、水資源的保護(hù)要求高，破壞后的恢復(fù)成本也高。同時，經(jīng)濟發(fā)達(dá)了，社會和人民群眾對生活環(huán)境的要求也在逐步提高，希望山清水秀，居住環(huán)境優(yōu)美。因此，防治水土流失，減少水土流失的危害，必須與保護(hù)土地資源、水資源相結(jié)合，必須與改善當(dāng)?shù)鼐用窬幼…h(huán)境，提升居民幸福指數(shù)相結(jié)合。因此，劃分易發(fā)區(qū)應(yīng)與社會經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度、人民群眾對生活環(huán)境的要求相結(jié)合。

2.4 與區(qū)域政治中心的重要性相結(jié)合

區(qū)域政治中心是我們國家或地方政治、經(jīng)濟、文化的中心，也是對外交流宣傳的窗口。如北京、上海、廣州等這些國家對外的核心城市，還有各地的省會城市或區(qū)域中心城市，發(fā)展的速度快，建設(shè)的項目多、強度高，同時對環(huán)境保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量的要求也高。因此，這些城市及其周邊經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)帶等不同于一般城市，應(yīng)當(dāng)將其確定為水土流失易發(fā)區(qū)范圍，并提高管理要求。北京市執(zhí)行的在全市范圍內(nèi)所有建設(shè)項目均須編報水土保持方案的規(guī)定，就是這一要求的具體體現(xiàn)。

2.5 分級劃分

劃分水土流失易發(fā)區(qū)，級別不同其劃分的標(biāo)準(zhǔn)和要求就會有所不同，不能用國家級的標(biāo)準(zhǔn)對待縣級劃分。比如國家級的平原——長江中下游平原，在國家級劃分時可以適用，但是到市、縣級就不適用了，因為很多地方不是平原，如安徽銅陵、馬鞍山等地，有山有丘陵，因此需要有適合于市、縣一級的劃分標(biāo)準(zhǔn)。在不同的地區(qū)，影響水土流失的關(guān)鍵因子不同，在地表物質(zhì)相同的情況下，影響徑流、侵蝕的關(guān)鍵因子可能會是降雨或其他因子。如在皖南山區(qū)，在同一降雨條件下，深厚的花崗巖風(fēng)化物可能會發(fā)生崩崗或滑坡，而其他地表物質(zhì)僅會發(fā)生面蝕、細(xì)溝侵蝕以及淺溝侵蝕。水土流失是一個具有明顯尺度效應(yīng)的過程，不同地區(qū)影響水土流失的關(guān)鍵因子不同，且不同尺度下水土流失的過程和主要影響因素也有所區(qū)別。因此，易發(fā)區(qū)應(yīng)該從上到下分級劃分。

3 長江流域易發(fā)區(qū)劃分要著重考慮的幾個影響因子

長江流域自然因素多樣復(fù)雜，在平原等區(qū)域影響水土流失發(fā)生發(fā)展的因子主要有微地形、降雨、河網(wǎng)密度、政治敏感性、經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度等。

3.1 微地形

長江流域平原面積約20.2 萬km2，占總面積的11.3%，主要有成都平原、長江中下游平原、肥東平原和漢中、南陽盆地;河流、湖泊等水面面積約7 萬km2，占總面積的4%。由于長江流域降雨強度大，只要在這些區(qū)域出現(xiàn)微地形的變化，必然會發(fā)生嚴(yán)重的水土流失;即使在平原地區(qū)，只要有棄土棄渣并形成堆積體，或者進(jìn)行開挖出現(xiàn)了坡面，那么產(chǎn)生水土流失就是必然的。微地形決定了坡度、坡長和坡形等變化，坡度、坡長、坡形等都對水土流失有影響。一般情況下，坡度越陡，地表徑流流速越大，水土流失也越嚴(yán)重。因此，建議劃分易發(fā)區(qū)首先要考慮微地形，其中既有高差因素，也有坡度因素。

3.2 降雨因子

長江流域降水量普遍較大，流域多年平均降水量1 100 mm，但時空分布差異較大，降雨集中在夏秋季，5—10月的雨量占全年總量的70%～80%，且多暴雨。雨滴的擊濺和降雨產(chǎn)生的徑流，是主要的土壤侵蝕動力。相關(guān)研究表明，侵蝕性降雨的標(biāo)準(zhǔn)為12 mm/次。在降雨量相近條件下，降雨強度對土壤侵蝕起著主導(dǎo)作用。因此，應(yīng)考慮侵蝕性降雨的發(fā)生頻率及降雨強度。

3.3 河網(wǎng)密度

河流、湖泊眾多，河網(wǎng)密集，是長江中下游地區(qū)最顯著的特征之一。如江蘇省有大小河流2 900 多條，湖泊近300 個;安徽省有大小河流200 多條，大小湖泊500 多個。河流兩岸、湖泊周邊既是工業(yè)發(fā)展的重要區(qū)域，也是人口集中的區(qū)域。這些區(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失若直接沖進(jìn)河道，則必然引起河道、湖泊淤積，造成河床等抬高。因此，長江中下游的河網(wǎng)密度是在劃分水土流失易發(fā)區(qū)時必須考慮的重要因素之一。

3.4 政治敏感性

政治敏感性主要是指一個城市的政治重要性。對于我國來說一般是按照國家首都、直轄市、國家中心城市、省會城市、市州、縣區(qū)等排列的。在長江流域，上海市、重慶市的重要性列第一位，其次是武漢、成都、南京等城市，再就是其他一些省會城市。有一些市縣，由于一些特殊的原因，比如說湖南韶山、四川廣安等，是新中國領(lǐng)導(dǎo)人的故鄉(xiāng);江西瑞金、貴州遵義，是革命圣地，政治敏感性更強，影響力更大。這些城市，在國家、在一個省市和一個區(qū)域的發(fā)展中具有舉足輕重的地位，帶動和影響著一個區(qū)域的發(fā)展。因此，對這些區(qū)域的環(huán)境保護(hù)要求自然比一般的城市要高，水土保持的要求也會更嚴(yán)格，在劃分水土流失易發(fā)區(qū)時也必須將政治敏感性列為考慮的重要因素。

3.5 經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度

長江中下游地區(qū)特別是長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，建設(shè)項目眾多，經(jīng)濟發(fā)展飛速，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴大。因此，這些地區(qū)的眾多市、縣不能僅依靠政治敏感性一個指標(biāo)來衡量，經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度同樣重要。如江蘇的常州、蘇州、張家港等，這些市縣對國家的經(jīng)濟貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于長江中游、西部地區(qū)的市縣，甚至高于一些省會城市。湖南長沙的寧鄉(xiāng)縣，是全國百強縣之一，它的經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部的眾多市州。在這些地區(qū)布局生產(chǎn)建設(shè)項目，開展有關(guān)建設(shè)活動，人為引起的水土流失不僅直接影響城鄉(xiāng)人居環(huán)境，更會影響經(jīng)濟的發(fā)展。因此，水土保持同樣重要。

4 幾點工作建議

4.1 統(tǒng)一認(rèn)識

“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”，是新水土保持法中的一個新的概念，應(yīng)當(dāng)說目前還不被人所熟知，甚至我們水利水保部門的同志都沒有思考過應(yīng)該如何理解。針對新概念，我們非常有必要對其內(nèi)涵與外延進(jìn)行深入研究。建議組織有關(guān)大專院校和具有水土保持實踐經(jīng)驗的同志，研究“易發(fā)區(qū)”基本概念、外延、劃分原則、劃分指標(biāo)與體系以及劃分區(qū)域。易發(fā)區(qū)的劃分有較大的難度和不確定性，因此劃分依據(jù)和原則應(yīng)盡量易于操作、簡單，能夠真正指導(dǎo)全國及地方實踐。同時，建議召開研討會，來統(tǒng)一大家的認(rèn)識，統(tǒng)一水土保持行業(yè)對這一新概念的理解和認(rèn)知。

4.2 強化宣傳

長江流域在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中歷來具有十分重要的地位，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家拉動內(nèi)需戰(zhàn)略的深入實施，生產(chǎn)建設(shè)項目會大量開工建設(shè)，流域中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境必然面臨越來越大的壓力，然而生產(chǎn)建設(shè)項目的承建方和投資方均對易發(fā)區(qū)水土流失防治的重要性缺乏認(rèn)識。因此，要把對新水土保持法的宣傳教育作為今后水土保持工作的一項重要任務(wù)，重視并認(rèn)真做好易發(fā)區(qū)相關(guān)工作，通過開展多種形式的宣傳教育，特別是要注重對生產(chǎn)建設(shè)單位的宣傳，送法上門，加強聯(lián)系和溝通，努力提升他們自覺遵守水土保持法律法規(guī)的意識，增強他們對劃分水土流失易發(fā)區(qū)重要性的認(rèn)識，提高在易發(fā)區(qū)編報水土保持方案的自覺性。

4.3 提高執(zhí)行力

全面落實“三同時”制度是防治生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失的關(guān)鍵，也是生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法的核心內(nèi)容。水土保持執(zhí)法部門要提升監(jiān)督執(zhí)法能力，不斷擴大監(jiān)督覆蓋面，對在易發(fā)區(qū)開展的生產(chǎn)建設(shè)項目要強化監(jiān)督管理，提高水土保持方案實施率及設(shè)施驗收率。對在易發(fā)區(qū)亂開濫挖、亂墾濫伐，造成嚴(yán)重人為水土流失的案件，對拒不編報或不實施水土保持方案的開發(fā)建設(shè)項目，要敢于碰硬，堅決進(jìn)行查處和通報，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的落實。