銅仁市民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)的做法及建議

石忠云

(松桃苗族自治縣水務(wù)局，貴州松桃 554100)

銅仁市位于貴州省東北部，地處云貴高原向湘西丘陵及川渝盆地過(guò)渡的斜坡地帶，是長(zhǎng)江中上游水土流失較嚴(yán)重的地區(qū)之一，也是貴州省水土流失和石漠化較嚴(yán)重地區(qū)之一。全市土地總面積18 003 km2，2000年遙感調(diào)查水土流失面積9 479.22 km2，占土地總面積的52.65%，其中石漠化面積3 219 km2，占17.88%。全市轄2區(qū)8縣，2012年末總?cè)丝?30萬(wàn)人，是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998—2012年全市累計(jì)完成水土流失治理面積808.66 km2，占水土流失面積的8.5%，治理速度非常緩慢，嚴(yán)重制約了全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。因此，多渠道籌集資金，特別是鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持生態(tài)建設(shè)就顯得非常重要和緊迫。

1 民間資本參與水土保持生態(tài)建設(shè)情況

銅仁市治理水土流失和開(kāi)展民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)工作起步較晚?！笆晃濉逼陂g，水利部和貴州省人民政府聯(lián)合開(kāi)展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧試點(diǎn)地區(qū)后，銅仁市才陸續(xù)實(shí)施了國(guó)債小流域治理工程、“長(zhǎng)治”工程、水土保持重點(diǎn)治理工程、石漠化綜合治理工程、坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程等。民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)，雖在20世紀(jì)80年代末國(guó)家鼓勵(lì)“四荒”開(kāi)發(fā)時(shí)有零星參與，但由于政府引導(dǎo)不力，參與的規(guī)模不大，所以群眾積極性不高。民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)真正具有一定規(guī)模是從“十一五”期間開(kāi)始的，當(dāng)時(shí)銅仁市實(shí)施“兩帶兩圈”產(chǎn)業(yè)體系和“六個(gè)新跨越”戰(zhàn)略，圍繞打造農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，在各級(jí)政府特別是水利水保部門(mén)的支持和引導(dǎo)下，才形成了民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)的一定氛圍。

民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)主要是圍繞發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來(lái)開(kāi)展的?！笆晃濉逼陂g，銅仁市規(guī)劃并啟動(dòng)了100萬(wàn)畝(15畝為1 hm2，下同)茶園、100萬(wàn)畝楠竹、100萬(wàn)畝油茶、20萬(wàn)畝核桃、20萬(wàn)畝中藥材基地建設(shè)，部分縣結(jié)合山區(qū)立體氣候發(fā)展金銀花、蜜棗、花椒、葡萄、空心李等特色產(chǎn)業(yè)，形成了特色龍頭企業(yè)193個(gè)、特色專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織359個(gè)、特色產(chǎn)業(yè)大戶(hù)4.7萬(wàn)戶(hù)、庭園水保1.5萬(wàn)戶(hù)。在對(duì)宜林荒山荒地、退耕還林地進(jìn)行大規(guī)模治理開(kāi)發(fā)并配套水利設(shè)施的基礎(chǔ)上，開(kāi)展了水土保持特色種植業(yè)種植。

近幾年，國(guó)家在銅仁市實(shí)施了一系列的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程，使民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)有了一定的平臺(tái)。一些特色龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作組織和產(chǎn)業(yè)大戶(hù)，通過(guò)資金投入、勞動(dòng)力投入，采取承包、租賃、股份合作、拍賣(mài)使用權(quán)等方式參與了“四荒”資源的治理與開(kāi)發(fā)。能夠帶動(dòng)民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)的項(xiàng)目有:林業(yè)部門(mén)實(shí)施的退耕還林和天然林保護(hù)工程，發(fā)改委牽頭實(shí)施的石漠化綜合治理工程，農(nóng)業(yè)部門(mén)實(shí)施的綠色產(chǎn)業(yè)工程，扶貧部門(mén)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，國(guó)土部門(mén)實(shí)施的國(guó)土整治項(xiàng)目，水利水保部門(mén)實(shí)施的小流域綜合治理工程、國(guó)家水土保持重點(diǎn)治理工程等。

2 主要做法及成效

2.1 主要做法

水利水保部門(mén)是民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)的主要推動(dòng)者和引導(dǎo)者。作為水利部和貴州省人民政府開(kāi)展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧的試點(diǎn)地區(qū)，銅仁市在鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本以及受益群眾參與水保生態(tài)建設(shè)方面進(jìn)行了一些有益的探索:一是按照“兩種水利灌溉解決方式”的要求，引導(dǎo)受益群眾籌資投勞，在坡耕地上建設(shè)小山塘、小水池、小水窖等“三小工程”。坡耕地是銅仁市水土流失的主要源地，在坡耕地?zé)o法全面退耕的條件下，水保部門(mén)對(duì)坡耕地進(jìn)行了全面規(guī)劃，開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的“三小工程”建設(shè)，解決了坡耕地的補(bǔ)充灌溉問(wèn)題，改變了多年延續(xù)的廣種薄收的耕作習(xí)慣，提高了土地的產(chǎn)出率。2005年以來(lái)，銅仁市采取補(bǔ)助部分水泥、炸藥、沙石等建筑材料的做法，引導(dǎo)群眾投工投勞出資，按照“自建、自有、自用、自管”的原則，以戶(hù)和聯(lián)戶(hù)為單元，修建了3萬(wàn)余件“三小工程”，解決了近百萬(wàn)畝的坡耕地補(bǔ)充灌溉問(wèn)題。二是按照民辦公助、多投多補(bǔ)、先干后補(bǔ)的原則，對(duì)綜合治理后的梯田、經(jīng)濟(jì)林實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，龍頭企業(yè)參與、大戶(hù)承包，加強(qiáng)了對(duì)水保建設(shè)工程的后期管護(hù)，保證了水保工程效益的發(fā)揮。三是在水保工程建設(shè)上推行了村民自建。對(duì)規(guī)模小、建設(shè)地點(diǎn)分散、建設(shè)難度不大、技術(shù)要求不高、農(nóng)民投工投勞所占比重大的水土保持治理工程，實(shí)行村民自建自管，為一些龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織和產(chǎn)業(yè)大戶(hù)參與水土保持工程建設(shè)提供了機(jī)遇。

2.2 民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)的成效

銅仁市自1998年開(kāi)展民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)以來(lái)，采取政府發(fā)動(dòng)、部門(mén)引導(dǎo)、水利水保部門(mén)做技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)的做法，打破了由政府投資建設(shè)的單一建管形式，逐步形成了政府、個(gè)人、企業(yè)多元化投資建設(shè)的局面，同時(shí)通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)提高單位面積產(chǎn)值，找到了一條適合農(nóng)民發(fā)家致富的門(mén)路。據(jù)2012年底統(tǒng)計(jì)，銅仁市以發(fā)展茶葉、中藥材、經(jīng)果林等為主開(kāi)展民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)，共有民間資本參與水土保持治理開(kāi)發(fā)的點(diǎn)710個(gè)，其中有農(nóng)民大戶(hù)213個(gè)、龍頭企業(yè)170個(gè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社150個(gè)、獨(dú)立出資80個(gè)、家庭庭院式水土保持工程97個(gè)，治理開(kāi)發(fā)模式有林果產(chǎn)業(yè)型210個(gè)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)型500個(gè)，共完成水土流失治理面積131 km2，累計(jì)投入資金21 520萬(wàn)元。由于管護(hù)到位，治理面積保存率達(dá)80%以上，年產(chǎn)值達(dá)98 250萬(wàn)元。

3 民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)的模式

3.1 民辦公助型

近年來(lái)，銅仁市積極探索水土保持治理開(kāi)發(fā)模式，在國(guó)家下達(dá)投資計(jì)劃后，引進(jìn)具有管理經(jīng)驗(yàn)、懂技術(shù)的能人，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)承包進(jìn)行開(kāi)發(fā)式治理。引進(jìn)的能人承擔(dān)土地的承包租金，負(fù)責(zé)工程后期管護(hù)，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如松桃縣2010年中央預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)的官舟河小流域重點(diǎn)治理工程，通過(guò)引進(jìn)一家種植大戶(hù)，水務(wù)水保部門(mén)負(fù)責(zé)綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)和技術(shù)指導(dǎo)，出資近180萬(wàn)元建設(shè)坡面水系工程、田間生產(chǎn)道路，國(guó)土部門(mén)利用國(guó)土整治項(xiàng)目進(jìn)行土地階梯式帶狀整地等，種植大戶(hù)投資146萬(wàn)元租用土地、購(gòu)買(mǎi)苗木及進(jìn)行后期管護(hù)等。采用這種方式，一是有效地解決了國(guó)家投資低、地方政府匹配難的問(wèn)題;二是在小流域內(nèi)荒山荒地上營(yíng)造了更多的水土保持林，提高了小流域的治理度;三是有效地解決了后期管護(hù)責(zé)任落實(shí)問(wèn)題，使工程建成一片、發(fā)揮效益一片。

3.2 經(jīng)濟(jì)合作組織型

這種模式主要是由農(nóng)村有文化、懂技術(shù)、有一定管理經(jīng)驗(yàn)、善于經(jīng)營(yíng)管理的能人牽頭，廣泛聽(tīng)取農(nóng)民意愿，采取土地入股等形式，組織成立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社投資參與水保生態(tài)建設(shè)。如銅仁市碧江區(qū)和平鄉(xiāng)油茶專(zhuān)業(yè)合作社，是由當(dāng)?shù)赜蟹N植油茶經(jīng)驗(yàn)的能人楊勝彬發(fā)起成立的合作社，由農(nóng)民入股330萬(wàn)元，供銷(xiāo)社入股170萬(wàn)元，共種植油茶433.33 hm2，根據(jù)目前茶油的市場(chǎng)價(jià)格，到豐產(chǎn)期后年產(chǎn)值將達(dá)到2 880萬(wàn)元，將帶動(dòng)當(dāng)?shù)? 600戶(hù)農(nóng)民致富。

3.3 產(chǎn)業(yè)大戶(hù)型

這種模式主要是農(nóng)民個(gè)體自發(fā)地營(yíng)造水土保持林和經(jīng)濟(jì)果木林，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查、學(xué)習(xí)種植管理經(jīng)驗(yàn)后，自己籌資營(yíng)造市場(chǎng)前景好的經(jīng)果林和水土保持林。如銅仁市碧江區(qū)漾頭鎮(zhèn)劉喜菊，在集體土地承包權(quán)下放后通過(guò)土地流轉(zhuǎn)相繼承包6.67 hm2荒山營(yíng)造杉木林、承包2 hm2土地種植南方高山葡萄，根據(jù)目前的市場(chǎng)價(jià)格，南方高山葡萄年產(chǎn)值18萬(wàn)～22.5萬(wàn)元/hm2，6.67 hm2杉木林價(jià)值近250萬(wàn)元。在劉喜菊的示范與帶動(dòng)下，漾頭鎮(zhèn)已有300戶(hù)農(nóng)戶(hù)積極發(fā)展南方高山葡萄和杉木林。松桃縣寨英鎮(zhèn)農(nóng)民劉尚飛，2008年栽植液紅桃20 hm2，2012年收獲果實(shí)10萬(wàn)多kg，經(jīng)濟(jì)收入達(dá)30多萬(wàn)元，該鎮(zhèn)其他農(nóng)戶(hù)相繼種植桃樹(shù)達(dá)666.67 hm2，現(xiàn)該項(xiàng)林果業(yè)已逐步形成一項(xiàng)規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)。

3.4 龍頭企業(yè)型

這種模式主要是依靠當(dāng)?shù)刈匀粭l件，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由國(guó)家發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)龍頭企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)初產(chǎn)品進(jìn)行精深加工。如松桃縣梵錦茶葉有限公司，通過(guò)國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，由國(guó)家負(fù)責(zé)茶葉種植，農(nóng)民采摘的茶青以每公斤100～200元的價(jià)格賣(mài)給公司，有效地解決了農(nóng)戶(hù)銷(xiāo)售的后顧之憂(yōu)。

4 幾點(diǎn)建議

民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)有利于國(guó)家、有利于社會(huì)、有利于農(nóng)民的事業(yè)，要使這項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展，今后須做好以下工作。

4.1 要堅(jiān)持政府引導(dǎo)

政府要結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展與水保有關(guān)聯(lián)的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。要將需要發(fā)展的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與水保生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，做到經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一，群眾增收與水土保持效果相一致。要正確引導(dǎo)企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民群眾積極參與水保生態(tài)建設(shè)，使企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民群眾在水保生態(tài)建設(shè)中獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益，調(diào)動(dòng)民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)的積極性。為此，銅仁市在2003年就制定了《銅仁地區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》以及《銅仁地區(qū)烏江流域、沅江流域水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，2005年結(jié)合銅仁市“兩帶兩圈”產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，制定了生態(tài)茶園、楠竹、油茶、核桃、中藥材以及部分特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，2008年在開(kāi)展的水利扶貧試點(diǎn)中，又制定了“長(zhǎng)治”工程、小流域綜合治理工程、生態(tài)清潔型小流域建設(shè)規(guī)劃，這些都為民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)提供了平臺(tái)。

4.2 要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)

民間資本之所以能參與水保生態(tài)建設(shè)，主要是通過(guò)建設(shè)投資能獲得理想的經(jīng)濟(jì)收益，經(jīng)濟(jì)效益好了社會(huì)參與的積極性就高。目前銅仁市民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)大部分是以散戶(hù)、大戶(hù)的形式參與，規(guī)模不大，尚未形成特色產(chǎn)業(yè)及龍頭企業(yè)，可持續(xù)發(fā)展和后續(xù)潛力跟不上。銅仁市至今未建立初具規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品深(精)加工企業(yè)，這不利于解決當(dāng)?shù)厝藛T的就業(yè)問(wèn)題。因此，建議政府要統(tǒng)籌好長(zhǎng)期規(guī)劃，鼓勵(lì)大戶(hù)帶動(dòng)散戶(hù)，用企業(yè)聯(lián)營(yíng)大戶(hù)，規(guī)?；l(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，成立產(chǎn)供銷(xiāo)規(guī)模化龍頭企業(yè)，以有效調(diào)動(dòng)民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)的積極性。

4.3 要堅(jiān)持與國(guó)家水保生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目相結(jié)合

要使民間資本積極參與到水保生態(tài)建設(shè)中來(lái)，必須有國(guó)家投入的水土保持生態(tài)建設(shè)工程作為支撐。建議政府及有關(guān)部門(mén)在編制水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃時(shí)，充分考慮民間資本的作用，將民間資本能夠參與的經(jīng)果林苗木栽培、管理及后續(xù)管護(hù)交給農(nóng)戶(hù)、大戶(hù)、合作社和龍頭企業(yè)完成，而民間資本難于承擔(dān)的坡面整治、水系配套、耕作便道等建設(shè)由國(guó)家投資完成。如松桃縣官舟河小流域水土保持重點(diǎn)治理工程，利用國(guó)土整治項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)果林地的階梯整地，利用水土保持重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)果林區(qū)的水系配套工程、生產(chǎn)道路、水土保持林、封禁治理、公路坡面保護(hù)和公路沿線(xiàn)綠化工程，引導(dǎo)具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的民間大戶(hù)出資實(shí)施經(jīng)果林地的土地租賃、經(jīng)果林苗木和肥料購(gòu)置、經(jīng)果林栽植和后期管護(hù)使用，水保部門(mén)做技術(shù)支持及跟蹤監(jiān)督管理，該工程經(jīng)省級(jí)檢查驗(yàn)收后一直發(fā)揮著很好的效益。

4.4 要堅(jiān)持水土保持理念

民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)有的存在著盲目性，主要是對(duì)水土保持技術(shù)不懂、政策不清，因此人們的水土保持意識(shí)淡薄。民間參與水保生態(tài)建設(shè)，資金主要投于經(jīng)果林苗木購(gòu)置、栽植和管護(hù)上，對(duì)具有保水保土效益的工程措施考慮較少。如松桃縣大坪場(chǎng)鎮(zhèn)黃泥村姚子夜大戶(hù)栽植花椒100 hm2、寨英鎮(zhèn)李家莊村博雅惠農(nóng)公司栽植水蜜桃40 hm2、長(zhǎng)興鎮(zhèn)巖科村楊邦義等4戶(hù)聯(lián)營(yíng)栽植金秋梨33.33 hm2等，這些民間資本在坡耕地上發(fā)展經(jīng)濟(jì)果木林，都只是簡(jiǎn)單地栽植，并沒(méi)有修建蓄水保土的水系配套和坡面防護(hù)工程，事前也沒(méi)有與政府及相關(guān)部門(mén)取得聯(lián)系。這就需要水利水保部門(mén)積極開(kāi)展水土保持宣傳及技術(shù)培訓(xùn)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，防止在開(kāi)發(fā)建設(shè)中造成新的水土流失。要增強(qiáng)參與水保生態(tài)建設(shè)的農(nóng)戶(hù)、大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)的水保意識(shí)，強(qiáng)化他們的水保觀(guān)念，注重水土保持生態(tài)效益，引導(dǎo)民間資本除了參與和自身經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目外，還要積極參與到具有社會(huì)效益和蓄水保土效益的工程措施建設(shè)中。

4.5 要堅(jiān)持水利水保技術(shù)指導(dǎo)和扶持

民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)，需要水利水保部門(mén)做好技術(shù)支持，為他們搞好規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管護(hù)等技術(shù)服務(wù)，在建設(shè)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地前幫助他們編制水土保持技術(shù)方案，制定水土保持措施，既要突出經(jīng)濟(jì)效益又要注重社會(huì)效益和生態(tài)效益。為了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本積極參與水保生態(tài)建設(shè)，增強(qiáng)投資者的信心，建議政府在整合工程項(xiàng)目與民間資本時(shí)，按照《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》，給投資者以應(yīng)有的政策引導(dǎo)和資金扶持。