新時(shí)期水土保持規(guī)劃探析

曹 成

(安徽省/水利部淮委水利科學(xué)研究院水利水資源安徽省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，安徽蚌埠 233000)

1 水土保持規(guī)劃的特點(diǎn)和重要性

水土保持是合理利用和有效保護(hù)水土資源的基礎(chǔ)性工作，在維護(hù)防洪安全、生態(tài)安全、飲水安全和山丘區(qū)糧食安全等方面具有重要的作用。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展，正在推進(jìn)生態(tài)文明和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。在新的形勢下，水土保持必須服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，實(shí)現(xiàn)新跨越、新發(fā)展［1］。

水土保持規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，其特點(diǎn)主要有4個(gè):一是科學(xué)性。水土保持涉及土壤、地質(zhì)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、法律等眾多學(xué)科，規(guī)劃者需要熟悉或掌握相關(guān)學(xué)科的基礎(chǔ)知識。二是地域性。由于各地自然條件的差異和經(jīng)濟(jì)水平、土地利用、社會(huì)狀況及水土流失成因、狀況的不同，水土流失治理需要采取不同的手段，具體體現(xiàn)在規(guī)劃分區(qū)尤其是三級區(qū)劃上。三是綜合性。水土保持涉及財(cái)政、計(jì)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源、交通等諸多領(lǐng)域，只有做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接，才能將水土保持規(guī)劃的內(nèi)容落到實(shí)處。四是群眾性。水土保持建設(shè)模式、措施設(shè)計(jì)必須充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人民群眾的生活生產(chǎn)要求，注重因地制宜，只有調(diào)動(dòng)廣大群眾參與水土流失治理的積極性，才能完成規(guī)劃所實(shí)施的內(nèi)容。水土保持規(guī)劃是區(qū)域水土保持工作的戰(zhàn)略安排和發(fā)展藍(lán)圖，是水土流失治理工作的指導(dǎo)性文件，是實(shí)現(xiàn)水土流失依法防治和依法監(jiān)管的重要科學(xué)依據(jù)，只有科學(xué)、合理地制定規(guī)劃，才能收到良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

2 安徽省水土流失和水土保持工作情況

安徽省水土流失以水力侵蝕為主，約占水土流失面積的99%。在蕭碭廢黃河部分灘地有少量的風(fēng)力侵蝕，皖南山區(qū)和大別山區(qū)存在有混合侵蝕(崩崗、泥石流)。根據(jù)安徽省水利廳2005年發(fā)布的《安徽省水土保持監(jiān)測公報(bào)》和實(shí)際調(diào)查情況，全省水土流失面積1.88萬km2，其中淮河流域5 132.56 km2，長江流域11 973.49 km2，錢塘江流域1 668.5 km2，年均土壤流失量9 629萬 t。山丘區(qū)年均土壤侵蝕模數(shù)1 700 t/km2，平原區(qū)700 t/km2。除地形、土壤、降雨等自然因子外，陡坡毀林開荒、毀草種地、掠奪式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、不合理的資源開發(fā)利用以及開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目等是加劇水土流失的重要原因。多年來，安徽省充分利用中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金、省財(cái)政專項(xiàng)資金、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)返還治理和地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)，通過投資機(jī)制的改革與創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投入治理，開展了以小流域?yàn)閱卧木C合治理、坡耕地改造等各具特色的水土保持生態(tài)建設(shè)，取得了較為顯著的成就(皖南山區(qū)和大別山區(qū)尤為突出)，但由于長期不合理的開發(fā)利用，水土流失面廣量大，防治任務(wù)仍十分艱巨［2］。

搞好水土保持是保護(hù)江河湖庫、保障防洪安全的迫切需要，是改善民生、促進(jìn)山丘區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全的迫切需要［3］。2011年中央一號文件和新水土保持法都對水土保持生態(tài)建設(shè)提出了明確要求，為適應(yīng)新形勢、新要求，水利部下發(fā)了《關(guān)于開展全國水土保持規(guī)劃編制工作的通知》(水規(guī)計(jì)〔2011〕224號)，部署了全國水土保持規(guī)劃編制工作。根據(jù)《全國水土保持規(guī)劃項(xiàng)目任務(wù)書》(水利部水規(guī)計(jì)〔2010〕540號)要求，安徽省已完成了省級水土保持規(guī)劃編制工作，為今后一個(gè)時(shí)期水土保持工作的開展提供了藍(lán)圖和依據(jù)。

3 新時(shí)期水土保持規(guī)劃要求

結(jié)合安徽省實(shí)際，筆者認(rèn)為新時(shí)期水土保持規(guī)劃應(yīng)注意以下幾個(gè)問題。

3.1 應(yīng)以最新的理念為指導(dǎo)

2011 年中央一號文件及全國水利工作會(huì)議對水土保持工作作出了一系列重大部署，明確提出到2020年使重點(diǎn)區(qū)域水土流失得到有效治理的總體目標(biāo)。黨的十八大報(bào)告中指出:大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程。2013年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治，努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，是擺在水土保持工作者面前的新形勢、新任務(wù)。因此，水土保持規(guī)劃應(yīng)結(jié)合以往成功經(jīng)驗(yàn)、做法，立足新發(fā)展、適應(yīng)新形勢、滿足新要求，特別是要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以新的理念為指導(dǎo)，把人與自然和諧相處、保護(hù)原生態(tài)植被、促進(jìn)生態(tài)自然修復(fù)等新的理念吸收進(jìn)來，結(jié)合農(nóng)村生態(tài)文明、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等要求，充分體現(xiàn)出資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的需要［3］。

3.2 應(yīng)體現(xiàn)新水土保持法的要求

新水土保持法明確將編制水土保持規(guī)劃作為各級政府和部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，要求縣級以上人民政府水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門編制水土保持規(guī)劃，報(bào)本級人民政府或者授權(quán)的部門批準(zhǔn)后，由水行政主管部門組織實(shí)施。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)即應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。新水土保持法強(qiáng)化了規(guī)劃的法律地位，要求規(guī)劃必須做實(shí)做細(xì)，經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)和實(shí)踐的檢驗(yàn)。同時(shí)，新水土保持法對水土保持預(yù)防、治理及監(jiān)督等作出了一系列規(guī)定，規(guī)劃必須統(tǒng)籌考慮其中的重要條款及制度，充分體現(xiàn)法律的要求。如新水土保持法進(jìn)一步明確了“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的水土保持工作方針;明確了政府部門的職責(zé)及重點(diǎn)防治區(qū)政府的“目標(biāo)責(zé)任”;強(qiáng)化了水土保持規(guī)劃的地位，明確了行政許可，加大了行政處罰力度，明確了“三同時(shí)”制度及“補(bǔ)償制度”;要求規(guī)劃確定容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域;對生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的區(qū)域提出了限制或禁止的條款;對生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域進(jìn)行了規(guī)定等。

3.3 應(yīng)以最新的水土保持區(qū)劃為依據(jù)

水土保持區(qū)劃是有關(guān)區(qū)域自然特點(diǎn)、水土流失類型、水土保持特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分與合并的研究［4］。即在一個(gè)較大的范圍內(nèi)，如一個(gè)省、地區(qū)或較大的流域，根據(jù)不同的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況和水土流失特點(diǎn)，將其劃分為若干個(gè)不同的水土保持類型區(qū)，在一個(gè)類型區(qū)內(nèi)，也可進(jìn)一步劃分出若干個(gè)亞區(qū)，并因地制宜地分別對各個(gè)類型區(qū)提出不同的生產(chǎn)發(fā)展方向和水土保持治理要求，目的在于指導(dǎo)科學(xué)開展水土保持工作，做到揚(yáng)長避短、發(fā)揮優(yōu)勢，使水土資源能夠得到充分合理的利用，水土流失得到有效控制，收到最佳的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。水土保持區(qū)劃是水土保持的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，將在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)有效地指導(dǎo)一定范圍內(nèi)的水土保持綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。隨著全國水土保持區(qū)劃工作［5］的穩(wěn)步推進(jìn)，最新的水土保持區(qū)劃即將出臺(tái)，各級水土保持規(guī)劃應(yīng)該以此為依據(jù)，有的放矢，更加切合實(shí)際地布設(shè)水土保持措施，開展水土保持工作。對于省級水土保持區(qū)劃，可在全國水土保持區(qū)劃三級分區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分，以便更好地指導(dǎo)省級水土保持規(guī)劃及相關(guān)工作;對于市縣級水土保持區(qū)劃(分區(qū))，應(yīng)明確區(qū)域所處的全國水土保持區(qū)劃地位，所制定的分區(qū)水土保持發(fā)展方向應(yīng)符合全國水土保持區(qū)劃要求。

3.4 應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有科技和成果的支撐作用

隨著監(jiān)測能力的不斷提高，科技攻關(guān)和科技創(chuàng)新不斷深入，水土保持實(shí)用技術(shù)不斷推廣，水土保持信息化和現(xiàn)代化水平不斷提升，水土保持事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)在不斷增強(qiáng)。要充分運(yùn)用這些科技成果與手段，切實(shí)提高規(guī)劃編制工作的效率與質(zhì)量。規(guī)劃編制工作要系統(tǒng)梳理整合，吸收新的科研成果，進(jìn)一步發(fā)揮科技的支撐作用，使重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃及布局、防治模式及措施設(shè)計(jì)等在科研成果的基礎(chǔ)上做到適度超前［3］。

同時(shí)，隨著全國首次水利普查工作的攻堅(jiān)克難，成果已陸續(xù)發(fā)布，其中的水土保持普查是國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)決策的基礎(chǔ)，是水土保持事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是開展水土保持規(guī)劃的重要依據(jù)。水土保持普查通過對全國土壤侵蝕情況、侵蝕溝道、水土保持治理措施等的調(diào)查，掌握水土流失、治理狀況及其動(dòng)態(tài)變化等，我們要充分利用好這些成果，為水土保持規(guī)劃服務(wù)。

3.5 應(yīng)與美好鄉(xiāng)村建設(shè)等其他規(guī)劃相銜接

水土保持規(guī)劃涉及林業(yè)、國土、環(huán)境、水資源等領(lǐng)域，必須做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接工作。在規(guī)劃防治措施布局時(shí)，要注意與美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水資源規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃等水土流失治理內(nèi)容相互銜接、互為補(bǔ)充。《安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃(2012—2020年)》提出:鄉(xiāng)村環(huán)境應(yīng)合理利用地形，保持田園風(fēng)光，結(jié)合民俗民風(fēng)，體現(xiàn)鄉(xiāng)土氣息;營造體現(xiàn)村莊特色與標(biāo)志性風(fēng)貌的村口景觀，整治疏通河道水系，改善水質(zhì)環(huán)境，以村口、道路兩側(cè)、宅院周邊、濱水地區(qū)以及不宜建設(shè)地段為綠化重點(diǎn);在適宜發(fā)展旅游業(yè)的村莊，合理設(shè)置游客休閑設(shè)施;鼓勵(lì)村民積極美化庭院，營造戶戶皆美景的環(huán)境效果。水土保持規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，為美好鄉(xiāng)村建設(shè)添磚加瓦。同時(shí)，規(guī)劃要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好水土保持治理任務(wù)及投資［3］。在規(guī)劃治理任務(wù)分解以及經(jīng)費(fèi)測算時(shí)，要做好與相關(guān)部門及社會(huì)投入的銜接與協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)多行業(yè)、多部門協(xié)作治理的理念。

3.6 應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的新需求

規(guī)劃要從各地不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和自然資源條件出發(fā)，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人民群眾生活生產(chǎn)新要求為導(dǎo)向，注重因地制宜，合理規(guī)劃發(fā)展方向、措施布局和治理模式，提出適度超前的建設(shè)模式、措施設(shè)計(jì)［3］。譬如:淮北市烈山區(qū)榴園村已建成萬畝(15畝為1 hm2)石榴園基地，該區(qū)域可開展與特色農(nóng)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的生態(tài)經(jīng)濟(jì)型小流域建設(shè);在霍山縣佛子嶺水庫上游和潛山縣天柱山風(fēng)景區(qū)等區(qū)域，應(yīng)開展以創(chuàng)造優(yōu)美人居環(huán)境、保障水源水質(zhì)、提高群眾生活質(zhì)量為主的生態(tài)清潔型小流域建設(shè);在皖南山區(qū)、大別山區(qū)等自然災(zāi)害危害嚴(yán)重的局部地區(qū)開展以防治崩崗、泥石流為主的生態(tài)安全小流域治理。

4 結(jié)語

水土保持規(guī)劃編制工作任務(wù)十分繁重，涉及水利、國土整治、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，只有各級各部門密切配合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能有效保障規(guī)劃的順利進(jìn)行和有效實(shí)施。應(yīng)動(dòng)員各級人民政府的力量抓好這項(xiàng)工作，為今后的水土保持工作奠定一個(gè)具有可操作性的詳實(shí)的規(guī)劃基礎(chǔ)，并力爭各級人民政府批復(fù)實(shí)施。

［1］王治國，朱黨生，張超.我國水土保持規(guī)劃設(shè)計(jì)體系建設(shè)構(gòu)想［J］.中國水利，2010(20):45-48.

［2］安徽省水土保持監(jiān)測總站.安徽省水土保持十二五規(guī)劃［R］.合肥:安徽省水利廳，2012.

［3］劉震.統(tǒng)一認(rèn)識精心組織 扎實(shí)做好全國水土保持規(guī)劃編制工作［J］.中國水土保持，2011(9):5-8.

［4］孫保平，王治國，趙巖，等.中國水土保持區(qū)劃目的、任務(wù)與特點(diǎn)［G］//中國水土保持學(xué)會(huì)水土保持規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)委員會(huì)2011年年會(huì)論文集.北京:中國水土保持學(xué)會(huì)，2011:13-17.

［5］趙巖，王治國，孫保平，等.中國水土保持區(qū)劃方案初步研究［J］.地理學(xué)報(bào)，2013，68(3):307-317.