礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度研究

趙 強(qiáng)，王麗慧

（石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法政學(xué)院，河北 石家莊050031）

從1986年《礦產(chǎn)資源法》出臺至今，中國礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)界定已取得三方面的階段性成果：一是以憲法和基本法的形式確立了礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)；二是將所有權(quán)派生的探礦權(quán)、采礦權(quán)等礦產(chǎn)資源使用權(quán)法定為用益物權(quán)，可以被公司或私人獲得和轉(zhuǎn)讓［1］；三是在此基礎(chǔ)上形成了礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫入r形。值得注意的是，學(xué)界對于礦產(chǎn)資源使用權(quán)的定性尚存在爭論，因而沒有對礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)解釋和產(chǎn)權(quán)建設(shè)探討；同樣，政府管制實(shí)踐照搬西方國家礦產(chǎn)資源管理的有償使用和生態(tài)補(bǔ)償概念，也沒有形成強(qiáng)制、有效的產(chǎn)權(quán)制度及其運(yùn)行機(jī)制。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈羅德·德姆塞茨認(rèn)為，有清楚規(guī)定的產(chǎn)權(quán)之形成是市場運(yùn)作的先決條件，即產(chǎn)權(quán)制度是資源優(yōu)化配置的先決條件［2］。為了切實(shí)實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)和礦產(chǎn)資源使用權(quán)人的合法利益，達(dá)成代際利用最大化，應(yīng)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)建設(shè)。

1 礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)解釋

1.1 礦產(chǎn)資源有償使用的產(chǎn)權(quán)解釋

中國實(shí)行的礦產(chǎn)資源有償使用，實(shí)際上是一種基于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度。礦產(chǎn)資源作為一種自然壟斷性資源，企業(yè)或私人勘探和開采礦產(chǎn)資源須付出一定補(bǔ)償。這種補(bǔ)償性的使用權(quán)價格相當(dāng)于由國家所有權(quán)派生的所有者權(quán)益。此外，它還有兩個補(bǔ)充性的產(chǎn)權(quán)解釋：資源稀缺性和代際可持續(xù)。這是目前學(xué)術(shù)研究和政府管制實(shí)踐剛開始注意的兩個產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人阿門·阿爾奇安認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是人們在資源稀缺的條件下使用資源的權(quán)利。礦產(chǎn)資源是一種不可再生的自然資源，具有稀缺性。礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用，由于必然損傷礦產(chǎn)所在地居民、未進(jìn)入到礦產(chǎn)資源勘察與開采領(lǐng)域的其他權(quán)利主體、不能再享受已損耗的礦產(chǎn)資源效用的后代同胞的正當(dāng)利益，因此，礦產(chǎn)資源使用權(quán)的取得必須以付出一定的合理補(bǔ)償作為前提。

礦產(chǎn)資源的稀缺性與代際可持續(xù)天然聯(lián)系在一起，產(chǎn)權(quán)不僅要實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的最優(yōu)配置，還要兼顧對受損者的合理補(bǔ)償。礦產(chǎn)資源的不可再生性，造就了礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用的最大受損者——后代人，它減少甚至消滅了后代人享受該種礦產(chǎn)資源的權(quán)利。因此，為了實(shí)現(xiàn)稀缺性的礦產(chǎn)資源的最有配置，必須將礦產(chǎn)資源使用權(quán)從國家所有權(quán)中派生出來；為了合理補(bǔ)償其他權(quán)利主體和后代消費(fèi)者權(quán)益，礦產(chǎn)資源使用權(quán)的獲取必須實(shí)行“有償使用”原則。

簡言之，礦產(chǎn)資源有償使用，指的是包括探礦權(quán)和采礦權(quán)的礦產(chǎn)資源使用權(quán)的有償獲??；它是一種基于礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計；礦產(chǎn)資源的稀缺性和代際可持續(xù)補(bǔ)充性地說明了基于國家所有權(quán)的礦產(chǎn)資源使用權(quán)的獲取必須遵循“有償”原則，夯實(shí)了礦產(chǎn)資源有償使用的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

1.2 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)解釋

生態(tài)補(bǔ)償，是對中國礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用造成礦產(chǎn)所在地生態(tài)破壞所付出的一種恢復(fù)性價格，包括土地復(fù)墾、植被重植、土壤和水質(zhì)治理、綠色礦山等綜合治理措施及其資本化價格。它的本質(zhì)是礦產(chǎn)資源使用權(quán)的外部性內(nèi)在化。政府作為礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的代理人，對于礦產(chǎn)資源使用權(quán)的正外部性價格，應(yīng)予以獎勵和補(bǔ)貼；對于其負(fù)外部性價格，應(yīng)予以懲罰和強(qiáng)制支付。這是一種激勵性產(chǎn)權(quán)制度。

目前，中國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)研究已基本達(dá)成兩個共識：一是國家所有權(quán)的正當(dāng)權(quán)益要求；二是礦產(chǎn)資源使用權(quán)的外部性內(nèi)在化。

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償，是基于一組由礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)和礦產(chǎn)資源使用權(quán)構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)束的外在制度設(shè)計：基于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，其代理人為了維護(hù)所有者權(quán)益，有責(zé)任向探礦企業(yè)和采礦企業(yè)的生態(tài)破壞要求合理的生態(tài)補(bǔ)償；基于礦產(chǎn)資源使用權(quán)的外部性內(nèi)在化，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)人及其代理人有義務(wù)對其生態(tài)保護(hù)與治理予以補(bǔ)貼，有義務(wù)對其生態(tài)破壞予以懲罰。相應(yīng)地，探礦企業(yè)和采礦企業(yè)，既有生態(tài)破壞治理的責(zé)任，又有技術(shù)升級等生態(tài)保護(hù)的義務(wù)，這是它們有償獲取的礦產(chǎn)資源使用權(quán)的內(nèi)在要求。

2 我國礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 我國礦產(chǎn)資源有償使用的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

礦產(chǎn)資源有償使用的制度建設(shè)主要集中在產(chǎn)權(quán)明晰和有效規(guī)制兩個方面。

在產(chǎn)權(quán)明晰方面，以基本法的形式確立了礦產(chǎn)資源有償獲取的制度。1996年頒布的《礦產(chǎn)資源法》修改法規(guī)定：包括探礦權(quán)和采礦權(quán)的礦產(chǎn)資源使用權(quán)是財產(chǎn)權(quán)之一，可有償取得和轉(zhuǎn)讓。這為稀缺性的礦產(chǎn)資源的最優(yōu)配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)，有利于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)，保障了礦產(chǎn)資源使用權(quán)人的占有、支配、受益、處置等合法權(quán)益。

在有效規(guī)制方面，以省級礦產(chǎn)資源使用權(quán)交易機(jī)構(gòu)為載體，建立了礦產(chǎn)資源使用權(quán)交易制度。2010年9月頒布的《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》，要求建立省級礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，這緩解了過去以準(zhǔn)入管制為主的礦產(chǎn)資源管理體系的效用不足問題。但是，目前政府管制仍僅限于準(zhǔn)入管制關(guān)口，并沒有按照市場規(guī)律和文件精神對礦產(chǎn)資源使用權(quán)的評估、拍賣、交易形成一套完整、明確、詳細(xì)的規(guī)制體系［3］，各省市的規(guī)章制度特別是其公開性和公正性條款差別極大。這使得快速發(fā)展的礦產(chǎn)資源使用權(quán)交易市場的管理十分混亂。礦產(chǎn)資源有償使用需要進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易的制度建設(shè)。

2.2 我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罴压ぞ摺?012年，中共十八大報告在生態(tài)文明一節(jié)提出：要“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。

中國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度建設(shè)剛剛列入生態(tài)文明與美麗中國的治理章程，目前在具體的政府管制實(shí)踐上總結(jié)出一些有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如2006年實(shí)施的“企業(yè)所有，政府監(jiān)管，?？顚Ｓ谩钡沫h(huán)境治理恢復(fù)保證金制度、2009年實(shí)施的編制環(huán)境治理恢復(fù)方案參加許可證申請制度等。但是，從生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度體系來看，目前還沒有一套系統(tǒng)的、行之有效的、可在全國礦區(qū)推廣的生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)制度。

換言之，中國學(xué)術(shù)界和政府管制實(shí)踐目前還不能回答“誰補(bǔ)償誰”的基本問題，沒有明確礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用造成的生態(tài)破壞所對應(yīng)的產(chǎn)權(quán)主體；也不能回答“補(bǔ)償多少”、“如何補(bǔ)償”等具體的運(yùn)行機(jī)制問題：需要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償稅或生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。

3 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的幾點(diǎn)建議

產(chǎn)權(quán)明晰，是提高礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用效率的制度途徑。通過完善由國家所有權(quán)和礦產(chǎn)資源使用權(quán)構(gòu)成的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)束的制度表達(dá)機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)人的正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)礦產(chǎn)資源使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)優(yōu)化利用。中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，最為重要的就是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)。

3.1 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定的立法規(guī)范

《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》和《物權(quán)法》等相關(guān)法律雖然明確了礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，將探礦權(quán)和采礦權(quán)等礦產(chǎn)資源使用權(quán)明確為用益物權(quán)，但缺乏對配套的有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)規(guī)定，這使得礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)缺少相關(guān)的法律基礎(chǔ)。特別地，應(yīng)將礦產(chǎn)資源代際共有產(chǎn)權(quán)寫入《礦產(chǎn)資源法》，強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的代際可持續(xù)優(yōu)化；應(yīng)將生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罘苫?，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)主體和賠償規(guī)范。

3.2 明確礦產(chǎn)資源使用權(quán)的交易制度

遵守“公開，競爭”原則，依托市場機(jī)制的基礎(chǔ)作用，統(tǒng)籌各省市的礦產(chǎn)資源交易所發(fā)展，制定統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源交易權(quán)評估、拍賣、交易規(guī)章制度，促進(jìn)礦產(chǎn)資源使用權(quán)自由流動。

3.3 夯實(shí)礦產(chǎn)資源有償使用的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

將資源稀缺性和代際可持續(xù)納入礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的補(bǔ)充解釋條文中，增強(qiáng)探礦企業(yè)和采礦企業(yè)納稅、繳費(fèi)、遵守保護(hù)性開采、礦區(qū)規(guī)劃和環(huán)境恢復(fù)治理保證金等制度的正當(dāng)性，形成國家所有權(quán)與礦產(chǎn)資源使用權(quán)的聯(lián)動效應(yīng)，推動礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。

3.4 明確礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?/h3>

提升礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國規(guī)劃中的重要性，盡快落實(shí)為具有可操作性的國務(wù)院《條例》。在法律規(guī)范性文件中，將礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償列入生態(tài)文明建設(shè)條款；在具體的國務(wù)院法規(guī)中，采納國際通行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、產(chǎn)權(quán)主體、賠償要件、賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償辦法等，推動綠色礦山建設(shè)，為美麗中國建設(shè)提供環(huán)保支持。

3.5 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用的國家監(jiān)管體系

政府作為礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的代理人，對于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)派生的礦產(chǎn)資源使用權(quán)及其行使有正當(dāng)?shù)谋O(jiān)管職責(zé)。政府應(yīng)秉持“善政”理念，在充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用的前提下，進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)界定、有償使用、生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的職能，為產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的制度服務(wù)。

總之，礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)是由國家所有權(quán)和礦產(chǎn)資源使用權(quán)構(gòu)成的一組產(chǎn)權(quán)束，由政府和獲得礦產(chǎn)資源使用權(quán)許可證的企業(yè)分別支配之。為了實(shí)現(xiàn)稀缺性的國家礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用的當(dāng)代利益和后代權(quán)益的總體實(shí)現(xiàn)，保障探礦企業(yè)、采礦企業(yè)的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和優(yōu)化升級，必須遵守市場規(guī)律和國際慣例，進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)和建設(shè)。

［1］ 丁全利.淺析我國近期礦產(chǎn)資源管理政策［J］.中國礦業(yè)，2012，21（5）：13－19.

［2］ 毛顯強(qiáng)，張瑜，張勝.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接懀跩］.中國人口·資源與環(huán)境，2002（4）：38－41.

［3］ 汪小英，成金華.基于產(chǎn)權(quán)約束的中國礦產(chǎn)資源管理體制分析［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2011（2）：160－166.