資陽市公共服務(wù)社會化促進水土保持生態(tài)文明建設(shè)的探索

趙 忠

（四川省資陽市水土保持委員會辦公室，641300，資陽）

在水土保持生態(tài)文明建設(shè)中，如何快捷有效地提供公共服務(wù)，不斷擴大農(nóng)村群眾對水土資源、生態(tài)成果產(chǎn)品的需求能力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、公平化，這既是水土保持生態(tài)發(fā)展的實踐問題，也是理論升華、機制創(chuàng)新的研究課題。2000年四川省資陽撤地建市以來，市委、市政府高度重視水土保持工作，堅持以水土保持為主體的生態(tài)文明建設(shè)為抓手，以探索公共服務(wù)社會化體制機制創(chuàng)新為動力，以著力建設(shè)全國水土保持生態(tài)文明城市、長江上游沱江中游生態(tài)屏障和綠色資陽為目標(biāo)開展水土流失防治工作。在實踐中對水土保持公共服務(wù)社會化供給主要摸索總結(jié)歸納為4種模式，即參與供給型模式、合作型供給模式、主導(dǎo)型供給模式和生態(tài)補償型供給模式，4種模式互補實施，有效破解了政府投入不足與社會公眾對水土保持生態(tài)產(chǎn)品日益增長需求之間的矛盾，對防治水土流失、合理開發(fā)利用水土資源、落實生態(tài)保護紅線具有實踐意義。

截至2013年10月，資陽市治理小流域42條，綜合防治水土流失面積1 770 km2，修復(fù)生態(tài)面積3.54萬hm2，完成水土保持總投資20.75億元，其中：國家、地方2.12億元，群眾、專業(yè)大戶、企業(yè)等社會化投（融）資18.63億元。治理區(qū)生態(tài)修復(fù)率達到95%，土壤侵蝕量減少80%，林草覆蓋率提高到37.5%，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，農(nóng)村綠樹成陰，城鄉(xiāng)鳥語花香，群眾人均達到1畝以上旱澇保收基本農(nóng)田，由過去的“三跑土”（跑水、跑土、跑肥）變成“三保土”（保水、保土、保肥），農(nóng)民純收入比非治理區(qū)提高15個百分點，老百姓得到實惠，政府得到環(huán)境和資源。

一、資陽市水土保持公共服務(wù)社會化的背景

資陽市地處四川盆中丘陵，轄雁江、簡陽、安岳、樂至4縣（市、區(qū)），幅員面積7 962 km2。據(jù)全國第二次遙感普查，全市有水土流失面積5 024 km2，占幅員面積的63%，年土壤侵蝕總量1 720萬t，相當(dāng)于年損失40 cm的耕作土地3 330 hm2。同時，伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，人口、資源、環(huán)境之間的矛盾十分突出，又導(dǎo)致了新的水土流失和生態(tài)失衡。一次又一次的洪災(zāi)、旱災(zāi)、泥石流的慘痛教訓(xùn)，使人們深刻認(rèn)識到水土流失嚴(yán)重威脅著國家生態(tài)安全、糧食安全、防洪安全和經(jīng)濟安全。

資陽市嚴(yán)重的水土流失導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)退化，耕地生產(chǎn)能力降低，水土資源供給失衡、自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。要合理高效解決水土流失和生態(tài)修復(fù)問題，僅靠國家、地方政府的資金是遠遠不夠的，面對社會公眾對耕地生產(chǎn)力、生態(tài)盡快修復(fù)愿望的日益增強與財政投入嚴(yán)重不足的矛盾，由于種種原因，政府又不可能提供完全、高效、充足的公共服務(wù)，在這樣雙重困境下尋求公共服務(wù)社會化的供給途徑就成為歷史的必然選擇。正如薩瓦斯提出，“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府機構(gòu)來提供”，解決問題的最好辦法是打破政府對資源的高度控制和壟斷，建立公私機構(gòu)的平等競爭機制和從“政府供給”到“社會供給”機制，保障公眾得到自由選擇的機會和自主建設(shè)發(fā)展的權(quán)益。

隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度的確立，經(jīng)濟體制改革的不斷深化，為其公共服務(wù)社會化創(chuàng)造了一定的運作條件。公共服務(wù)社會化的本質(zhì)就是要讓非政府的社會化主體參與到城鄉(xiāng)公共服務(wù)產(chǎn)品提供的過程中來，這些社會化主體包括農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、村民自治組織、社區(qū)民間組織、協(xié)會、農(nóng)業(yè)企業(yè)、志愿服務(wù)隊、社會公民或企事業(yè)法人等。社會化主體參與公共服務(wù)供給必將會有效彌補政府供給的缺陷和不足，使政府真正成為“掌舵人”而不是充當(dāng)事無巨細的“劃槳人”。

黨的十八屆三中全會《決定》中明確指出，“創(chuàng)新社會治理體制激發(fā)社會組織活力”，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明晰權(quán)責(zé)，依法自治、發(fā)揮作用。適合社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”。這些新政的出臺，為公共服務(wù)社會化的發(fā)展指明了方向。

二、資陽市水土保持公共服務(wù)社會化探索取得良好效果

1.參與型供給模式

在參與型供給模式中，政府是提供社會服務(wù)產(chǎn)品的責(zé)任主體，合作社、企業(yè)處于從屬地位。在投資、決策、組織、服務(wù)生產(chǎn)形式上表現(xiàn)為“政府+合作社+產(chǎn)業(yè)龍頭+企業(yè)”，主要反映在以國家、地方財政性專項工程治理投資為主體、工程技術(shù)性較強、機械化施工度較高的水土保持國家級重點項目上。如年度中央投資1 000萬元、地方財政配套250萬元的資陽市雁江區(qū)丹山、保和、天燈項目區(qū)國家坡耕地水土流失綜合治理試點工程，通過項目區(qū)紅村、天燈村等村民自治組織參與項目申報決策，競爭性立項談判，組織村民參與蓄水池、坡面水系等分散小型水保設(shè)施建設(shè)，社會化公開招標(biāo)選擇有資質(zhì)的專業(yè)隊伍實施機械化坡面調(diào)形、筑埂等坡土改梯田（土）工程，通過2010—2012年連續(xù)三年集中、連續(xù)、成片治理，已建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田1250hm2、修復(fù)生態(tài)面積360hm2。通過群眾“參與式”管理、村委會“一事一議”機制，又社會化引進禾邦藥業(yè)集團公司入駐項目區(qū)，公司對農(nóng)戶土地實行租賃、承包或合理流轉(zhuǎn)，支付不低于坡改梯前畝產(chǎn)值3倍以上的租賃承包費，在項目區(qū)進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集約化規(guī)模經(jīng)營，僅在2010年紅村項目區(qū)又投入新建水池、渠系、道路等資金達到4 970萬元，是國家投資的近5倍，種植了千畝丹參、白芍、大棚反季節(jié)西瓜、蔬菜，實現(xiàn)畝產(chǎn)產(chǎn)值上萬元的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化產(chǎn)業(yè)基地，其經(jīng)驗和做法在全國坡耕地水土流失綜合治理試點工程甘肅現(xiàn)場會上交流，受到水利部部長陳雷的大會表揚和與會代表的充分肯定。

又如，2012—2013年簡陽福周、靈周水庫移民項目區(qū)國家坡耕地水土流失綜合治理工程，充分尊重和發(fā)揮村組集體組織和群眾的“參與式”建管職能，實行自建、自管、自用，工程建設(shè)的組織形式、機械化施工的隊伍選擇權(quán)一律交由村社組織，老百姓說了算。村民集體決策事項由村組干部和群眾代表組成的項目“理事會”、“監(jiān)事會”代表村民監(jiān)督實施。工程決算張榜公布，實行陽光操作。治理后對水保設(shè)施成果確權(quán)發(fā)證，由村組集體或農(nóng)戶、聯(lián)戶管理，實現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。2012年周家項目片村民理事會以土地治理成果為標(biāo)的，引進翔宇牧業(yè)公司投資890萬元在治理區(qū)發(fā)展優(yōu)質(zhì)晚白桃133.33 hm2、藤椒66.67 hm2，培育了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收新的經(jīng)濟增長點；預(yù)測新增經(jīng)濟收益79.67萬元，群眾年人均增加收入1150元，實現(xiàn)了龍頭企業(yè)、農(nóng)戶雙贏的良好效果。

2.合作型供給模式

在合作型供給模式中，合作社、農(nóng)民、龍頭企業(yè)是提供社會服務(wù)產(chǎn)品的責(zé)任主體、實施主體，是產(chǎn)品成果的享用人。在投資、決策、服務(wù)生產(chǎn)表現(xiàn)形式上為“政府+合作社+農(nóng)戶+部門+龍頭企業(yè)”，主要反映在國家、地方、農(nóng)戶、產(chǎn)業(yè)大戶等投資主體多元化或“民辦公助”的項目上，表現(xiàn)在小流域水土保持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)治理項目上。這種治理模式是目前資陽市農(nóng)村水土保持產(chǎn)品供給的主要模式，此模式充分體現(xiàn)了水保生態(tài)產(chǎn)品社會“共建共享”理念，社會化投資占據(jù)了主要地位。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年，資陽市以發(fā)展“安岳檸檬”“雁江蜜橘”“簡陽晚白桃”“樂至果蔬加工”等區(qū)域品牌為主的小流域35條，水土保持開發(fā)治理的項目區(qū)80個，有家庭農(nóng)場110個、龍頭企業(yè)30個、專業(yè)合作社75個，完成治理水土流失面積1 500 km2，修復(fù)生態(tài)面積3萬hm2，累計投入資金5.58億元，其中國家、地方1.5億元，群眾、專業(yè)大戶、企業(yè)等社會化投（融）資4.08億元，社會化投資比例占到總投資的73.11%，充分印證了社會化投資在農(nóng)村小流域水土保持生態(tài)文明建設(shè)的主力軍作用。如2011年啟動的安岳縣石鼓河生態(tài)清潔型小流域項目，地方政府投資210萬元建水保基地，引入社會化龍頭企業(yè)金剛洞農(nóng)牧有限公司投資970萬元，群眾投資200萬元配套建檸檬產(chǎn)業(yè)園，在岳新鄉(xiāng)姚壩等4個村成功打造了鄉(xiāng)村旅游觀光區(qū)。項目區(qū)完成治理水土流失面積4.7 km2，庭院水保25戶、石河堰3座、新建蓄水池454口、渠道25.3 km、沼氣池507口，沿河兩岸、道路栽植桂花等觀賞樹2萬株，種植檸檬342.6 hm2，修復(fù)生態(tài)面積400 hm2，建成了“山頂防護林戴帽、山間檸檬纏腰，山底、河道兩岸生態(tài)護帶”的清潔型小流域，2013年中國安岳檸檬節(jié)在該小流域設(shè)分會場，投資主體、農(nóng)戶得到鄉(xiāng)村旅游觀光收益16.5萬元。又如，簡陽市南沖堰2010年省級補助200萬元的水源保護地水保項目整合土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門項目資金400萬元建設(shè)配套設(shè)施，引進四川天保果業(yè)有限公司龍頭企業(yè)注資600萬元租賃農(nóng)戶土地，實行集約化承包經(jīng)營，在項目區(qū)又配套建設(shè)骨干蓄水池、渠系、節(jié)水灌溉等水利水保設(shè)施，栽植并帶動項目區(qū)群眾發(fā)展晚白桃、香玲核桃等優(yōu)質(zhì)果樹100hm2。測算2015年盛產(chǎn)期掛果375萬kg，年新增農(nóng)業(yè)產(chǎn)值3000萬元，群眾、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司在合作投資中分享到了成果產(chǎn)品。

3.主導(dǎo)型供給模式

在主導(dǎo)型供給模式中，生產(chǎn)建設(shè)單位、個人是提供社會服務(wù)產(chǎn)品的責(zé)任主體、實施主體。一是在廣大的農(nóng)村，通過政府號召，水利（水保）、農(nóng)業(yè)部門給予技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)的水土流失治理。雁江區(qū)、簡陽市、樂至縣和安岳縣堅持在傳統(tǒng)的順坡種植區(qū)組織成千上萬戶的家庭投入人力、物力，進行挑沙面土、筑埂、建池、疏通邊背溝等保護耕地水土不流失的活動，年投資及投勞折資1.5億元。二是城市（鎮(zhèn)）、交通、資源開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)項目業(yè)主投資防治水土流失、修復(fù)生態(tài)環(huán)境。截至目前，資陽市共申報各類開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案3110個，審批2995個，驗收2 698個，申報率、審批率、驗收率均達到90%以上，防治新的水土流失面積120 hm2，修復(fù)生態(tài)3 600 hm2，督促生產(chǎn)建設(shè)單位投入水土流失防治費12.5億元，建成了交通景行源、香港恒大城、九曲河示范段、陳毅故居風(fēng)景區(qū)等50個高質(zhì)量、具有示范推廣作用的城市水土保持生態(tài)示范園（區(qū)）。

4.生態(tài)補償型供給模式

該模式是對因占用、使用水土等自然資源的單位和個人出資對生態(tài)修復(fù)的補償。資陽市人民政府發(fā)文規(guī)定：建立生態(tài)效益補償制度，對利用自然資源或已發(fā)揮效益的水利（庫）水電工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)從工程發(fā)揮效益時計提一定比例資金用于本項目或上游區(qū)水土保持生態(tài)修復(fù)；要求：水土保持“防治費”“補償費”預(yù)算到位和征收到位，各級財政不統(tǒng)籌此費，專項用于預(yù)防監(jiān)督和治理由此造成的水土流失、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。這些政策出臺后，資陽市沱江干流水利水電工程和開發(fā)建設(shè)項目已計提交納了水保補償費150萬元。

三、進一步推進水土保持公共服務(wù)社會化

推進公共服務(wù)社會化是全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能，建立高效、務(wù)實的法制政府、服務(wù)型政府的有力舉措，是創(chuàng)新社會治理體制、激發(fā)社會組織活力，尊重社會組織，公民自主選擇公共服務(wù)產(chǎn)品權(quán)益，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑。

但是，由于目前市場經(jīng)濟體制發(fā)育還不完善，社會化組織發(fā)育不全，各種配套改革還有待進一步的深化。建議加快公共服務(wù)社會化體制、機制的制度化、法制化建設(shè)，配套出臺鼓勵農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、專業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)企業(yè)、志愿服務(wù)組織等參與社會化主體的法規(guī)政策。在推進公共服務(wù)社會化的過程中，除政府控制性特殊行業(yè)外，要放寬政府準(zhǔn)入限制，減少、下放行政審批，最大限度地打破行業(yè)、部門的壟斷，為推進公共服務(wù)社會化創(chuàng)造一個公開、公平、公正和競爭有序的良好外部環(huán)境。