認(rèn)真貫徹三中全會(huì)精神扎實(shí)推進(jìn)水價(jià)改革 創(chuàng)新資金管理機(jī)制

吳文慶

（水利部財(cái)務(wù)司，100053，北京）

黨的十八屆三中全會(huì)對加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革、改進(jìn)預(yù)算管理制度等作出重要部署。深入領(lǐng)會(huì)全會(huì)精神并切實(shí)落實(shí)到水利財(cái)務(wù)工作中，重點(diǎn)是扎實(shí)做好水價(jià)改革各項(xiàng)工作，加快建立科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制，創(chuàng)新水利財(cái)政專項(xiàng)資金管理機(jī)制，確保水利財(cái)政資金安全高效利用，為水利改革發(fā)展實(shí)現(xiàn)新跨越提供有力支撐。

一、扎實(shí)推進(jìn)水價(jià)改革

水價(jià)是促進(jìn)節(jié)約用水、發(fā)揮市場在水資源配置中決定性作用的重要杠桿。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益，對水價(jià)改革提出了要求，明確了方向。

1.深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

目前農(nóng)業(yè)水價(jià)改革正處于兩難境地：一方面現(xiàn)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)低、實(shí)收率低，水費(fèi)難以維持工程正常運(yùn)行。另一方面農(nóng)民承受能力低，加之受取消農(nóng)業(yè)稅、各類農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等因素影響，農(nóng)民對交水費(fèi)有一定疑慮，由此導(dǎo)致簡單提高水價(jià)不行，農(nóng)民難以接受；較低的供水價(jià)格造成資源配置不當(dāng)、工程運(yùn)行難以為繼，最終損害的還是農(nóng)民利益。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革必須統(tǒng)籌考慮各種因素，綜合施策，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2008年以來，水利部聯(lián)合財(cái)政部在部分地區(qū)組織開展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范，通過末級(jí)渠系節(jié)水改造、用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)、終端水價(jià)改革“三位一體”同步推進(jìn)，在促進(jìn)節(jié)水、農(nóng)民減少水費(fèi)支出、灌排工程良性運(yùn)行等方面取得明顯成效，形成一批有代表性、易推廣的水價(jià)改革典型模式，為全面深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革總體思路是：按照有利于促進(jìn)節(jié)約用水、有利于降低農(nóng)民水費(fèi)支出、有利于保障灌排工程良性運(yùn)行、有利于創(chuàng)新水利體制機(jī)制的總體要求，以完善水價(jià)形成機(jī)制為核心，以小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革為動(dòng)力，以灌溉計(jì)量設(shè)施配套為支撐，以農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)為保障，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，集中力量在全國打造一批綜合改革示范區(qū)，充分發(fā)揮示范輻射帶動(dòng)作用，同時(shí)結(jié)合各類農(nóng)田水利項(xiàng)目推動(dòng)面上改革。重點(diǎn)做好4項(xiàng)工作：

①完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。科學(xué)核定農(nóng)業(yè)供水成本，加快落實(shí)灌排工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助政策，推動(dòng)各級(jí)財(cái)政對灌區(qū)骨干工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)予以補(bǔ)助，末級(jí)渠系運(yùn)行維護(hù)費(fèi)由受益主體承擔(dān)、財(cái)政適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)。根據(jù)扣除財(cái)政補(bǔ)助后的成本確定最終水價(jià)，在此基礎(chǔ)上定額內(nèi)用水實(shí)行優(yōu)惠水價(jià)，超定額用水累進(jìn)加價(jià)?？紤]各地財(cái)政狀況、水資源緊缺程度、供水成本差異較大，具體由各地結(jié)合實(shí)際確定。

②推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革?？傮w上按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則明晰小型水利工程權(quán)屬，同時(shí)適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式變革的新形勢，可將灌區(qū)末級(jí)渠系等小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)明確歸農(nóng)民用水合作組織以及專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體所有，進(jìn)行確權(quán)登記頒證。根據(jù)不同地區(qū)、不同工程類型積極探索小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新的新途徑，推進(jìn)社會(huì)化、專業(yè)化、合作化等多種管護(hù)模式。

③搞好農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)。按照制度健全、運(yùn)行規(guī)范、自愿民主、服務(wù)到位的原則加強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)。協(xié)調(diào)財(cái)政部完善農(nóng)民用水合作組織支持政策，加大扶持力度，將其作為履行末級(jí)渠系協(xié)商定價(jià)、水費(fèi)計(jì)收、終端水量分?jǐn)?、工程管護(hù)等職責(zé)的主體，推動(dòng)農(nóng)民用水自治。

④配套完善農(nóng)業(yè)供水計(jì)量設(shè)施體系。結(jié)合大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造等，在國有與群管工程產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)設(shè)置計(jì)量設(shè)施，實(shí)現(xiàn)國有工程全部計(jì)量供水；結(jié)合小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，在灌區(qū)末級(jí)渠系根據(jù)農(nóng)民用水合作組織供水管理需要?jiǎng)澐钟?jì)量單元，合理設(shè)置計(jì)量設(shè)施。

2.加大非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格調(diào)整力度

非農(nóng)業(yè)用水量占全國總用水量的1/3，與農(nóng)業(yè)用水相比，非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格彈性較高，用水戶承受能力較強(qiáng)。但目前定價(jià)機(jī)制不盡合理，價(jià)格總體偏低。應(yīng)在政府指導(dǎo)下，更多地發(fā)揮市場在定價(jià)中的作用。重點(diǎn)做好3項(xiàng)工作：

①合理調(diào)整水利工程非農(nóng)業(yè)供水價(jià)格。處理好政府與市場的關(guān)系，在政府指導(dǎo)下，更多考慮市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要，推進(jìn)供用水雙方協(xié)商定價(jià)。加大現(xiàn)有水利工程非農(nóng)業(yè)供水價(jià)格調(diào)整力度，盡快達(dá)到補(bǔ)償成本、合理盈利水平。

②積極推進(jìn)城鎮(zhèn)居民生活用水價(jià)格改革。以保障居民基本生活用水需求為前提，以提高用水效率、促進(jìn)節(jié)約用水為核心，以改革居民用水計(jì)價(jià)方式為抓手，配合有關(guān)部門加快推行城鎮(zhèn)居民生活用水階梯水價(jià)制度。

③配合推進(jìn)非居民生活用水超定額加價(jià)。在科學(xué)合理制定各類非居民生活用水定額和用水計(jì)劃的基礎(chǔ)上，主動(dòng)配合有關(guān)部門研究制定推進(jìn)非居民生活用水超定額、超計(jì)劃加價(jià)相關(guān)政策。

二、創(chuàng)新中央財(cái)政水利專項(xiàng)資金管理機(jī)制

水利財(cái)政專項(xiàng)資金是水利改革發(fā)展的重要資金來源。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出改進(jìn)預(yù)算管理制度，要求建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。2013年3月以來，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確要求減少、合并或下放一批財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，在黑龍江省“兩大平原”開展了涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)。財(cái)政部已啟動(dòng)滾動(dòng)預(yù)算管理改革和財(cái)政專項(xiàng)資金整合工作，對水利財(cái)政專項(xiàng)資金管理帶來深刻影響。從中央的要求、財(cái)政部的部署看，加快健全新形勢下的水利財(cái)政專項(xiàng)資金管理機(jī)制勢在必行。

貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，健全水利財(cái)政專項(xiàng)資金管理機(jī)制的總體思路是：準(zhǔn)確把握改革要求，在不改變資金原有用途的前提下對使用方向類同、資金來源相同的專項(xiàng)資金適當(dāng)整合，以創(chuàng)新資金管理制度為核心，以加強(qiáng)資金監(jiān)管為依托，以強(qiáng)化資金績效評(píng)價(jià)為激勵(lì)，鞏固擴(kuò)大專項(xiàng)資金規(guī)模，確保資金安全高效利用，為水利事業(yè)發(fā)展提供有力保障。重點(diǎn)做好4個(gè)方面工作：

1.完善水利財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度

適應(yīng)專項(xiàng)資金管理改革形勢的需要，密切跟進(jìn)專項(xiàng)資金管理動(dòng)態(tài)，對現(xiàn)行資金管理制度進(jìn)行梳理分析，抓緊修訂完善相關(guān)管理制度。根據(jù)財(cái)政部滾動(dòng)預(yù)算改革部署，開展小型農(nóng)田水利建設(shè)和水土保持財(cái)政專項(xiàng)三年滾動(dòng)預(yù)算試編工作，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探索建立以規(guī)劃為先導(dǎo)、三年一周期、年際動(dòng)態(tài)調(diào)整的滾動(dòng)預(yù)算管理機(jī)制。堅(jiān)持專項(xiàng)資金安排科學(xué)民主決策，落實(shí)所有專項(xiàng)資金分配方案上部長辦公會(huì)議審議制度。積極研究完善新形勢下財(cái)政專項(xiàng)資金的管理方式、管理程序和工作機(jī)制，保障水利改革發(fā)展各項(xiàng)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

2.加強(qiáng)對財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查

充分發(fā)揮各級(jí)水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，進(jìn)行多渠道、多角度、全過程監(jiān)管，使監(jiān)督檢查制度化、常態(tài)化。以會(huì)同財(cái)政部開展“水利資金管理提高年”活動(dòng)為契機(jī)，督促地方切實(shí)完善水利資金管理制度體系，創(chuàng)新水利資金分配管理機(jī)制，強(qiáng)化水利資金使用監(jiān)督管理，著力提高水利資金管理水平。

3.突出強(qiáng)化水利財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理

加快完善財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理制度，制定水利財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)管理辦法，構(gòu)建符合各類專項(xiàng)資金管理實(shí)際的一整套考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立考核評(píng)價(jià)組織體系，強(qiáng)化績效考核結(jié)果運(yùn)用，將考核結(jié)果與資金安排掛鉤，督促地方提高資金使用效率和效益。

4.努力擴(kuò)大現(xiàn)有財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模

緊緊圍繞中央確定的水利改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大水利財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模，重點(diǎn)抓好以下3個(gè)專項(xiàng)：

①完善從土地出讓收益計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金政策。針對當(dāng)前實(shí)際計(jì)提資金與預(yù)期存在較大差距、規(guī)定用途與實(shí)際需求不完全適應(yīng)的問題，協(xié)調(diào)財(cái)政部完善計(jì)提方式，借鑒部分省份按土地出讓總價(jià)款計(jì)提的做法，將現(xiàn)有按“收益”計(jì)提改為按“收入”計(jì)提，規(guī)避收益核算不透明、存在虛增成本的問題。同時(shí)，協(xié)調(diào)財(cái)政部調(diào)整使用范圍，將小型水源工程、農(nóng)村塘壩清淤、農(nóng)村河道整治和水系連通等缺乏穩(wěn)定投入來源的薄弱環(huán)節(jié)納入計(jì)提資金支持范圍，最大程度發(fā)揮此項(xiàng)資金在農(nóng)田水利領(lǐng)域的宏觀調(diào)控作用。

②抓好水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整政策落實(shí)。針對現(xiàn)行水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)總體偏低、各地差異較大的問題，聯(lián)合國家發(fā)改委、財(cái)政部督促地方按照2013年水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整文件要求盡快調(diào)整到位。同時(shí)，針對實(shí)收率較低的現(xiàn)狀，研究創(chuàng)新征收模式，探索由稅務(wù)或財(cái)政部門代征水資源費(fèi)的可行性，加大征收管理力度，力爭應(yīng)收盡收。

③強(qiáng)化水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收管理。針對水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收依據(jù)不具體、征收標(biāo)準(zhǔn)缺位的問題，推動(dòng)財(cái)政部、國家發(fā)改委盡快聯(lián)合出臺(tái)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，明確水土保持補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征方式、中央和地方分成比例、使用范圍等。同時(shí)，積極推進(jìn)水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定，根據(jù)不同區(qū)域水土流失狀況、不同行業(yè)對水土生態(tài)功能的影響、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素,合理確定水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),為強(qiáng)化水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收管理提供支撐。