陜西水利現(xiàn)代化建設投融資頂層設計研究

茍非洲

(陜西省水務集團有限公司，西安 710004)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水利具有很強的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性。水利現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分，推進水利現(xiàn)代化是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，水與經(jīng)濟、社會、環(huán)境及其他資源持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，支撐和保障國家現(xiàn)代化的必然選擇。黨的十八大報告，要求大力推進生態(tài)文明建設，加快水利建設，加強防災減災體系建設，推進水土流失綜合治理，完善最嚴格水資源管理制度，加強水源地保護和用水總量管理，建設節(jié)水型社會。

興秦富陜，其樞在水;建設美麗陜西，其樞在水;提升群眾幸福指數(shù)，其樞在水。但水利投入不足一直是陜西省水利加快發(fā)展的重要制約因素，在制定陜西省水利現(xiàn)代化發(fā)展與改革目標任務的關(guān)鍵之際，調(diào)查研究水利籌融資情況，分析面臨的形勢和問題，尋求破解這一瓶頸制約的路子，具有非常重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。圍繞“陜西水利現(xiàn)代化建設投融資頂層設計研究”這一課題，筆者結(jié)合工作需要，通過查閱資料、實地調(diào)研等形式對陜西省水利建設投融資現(xiàn)狀和存在的問題進行了分析研究，提出水利投融資頂層設計的思路和措施。

1 陜西省“十一五”以來水利投融資現(xiàn)狀分析

1.1 總體情況

據(jù)本次調(diào)研統(tǒng)計:2006～2009年，全省完成投資254.25億元，年平均投資63.56億元。其中，財政性資金167.06億元，信貸資金36.58億元，民間投資50.61億元。財政性投資占總投資的65.6%，其中中央、省級、市級、縣級財政性投資分別占總投資的31.6%、20.1%、9.2%、4.7%;信貸資金占總投資的15.4%;民間投資占總投資的19.0%，其中企業(yè)投資、私人投資、群眾自籌、其它資金分別占總投資的2.6%、10.2%、4.8%、1.4%。

1.2 現(xiàn)狀分析

陜西省水利投融資呈現(xiàn)出以財政性投資為主、信貸資金與民間投資基本持平、民間投資中私人投資比重相對較大的格局。

按投融資資金來源和用途分呈現(xiàn)三個特點:

(1)財政性投資主要用于甲類項目 (甲類為防洪除澇、農(nóng)田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水資源保護等以社會效益為主、公益性較強的項目)，約占該項投資的80%～90%以上。甲類項目以政府投入為主的格局已經(jīng)形成，而且隨著國家對民生水利投入的加大和對西部地區(qū)的傾斜，財政性投資比例還在擴大。2009年在全省完成的水利投資54億元中，中省財政資金就占到49億元。省財政性投資主要來源于中省市縣四級，以中省投資為主，占到51.7%;市級財政中西安最多，榆林、延安次之，分別占60.9%、14.5%和9.4%;縣級財政中以榆林、延安為主，分別為33.2%、32.4%。

(2)信貸資金來源于金融機構(gòu)貸款，主要用于城市供水、包含周邊土地綜合開發(fā)利用的城市河道治理等城市水利項目，約占該項投資的30%～95%。

(3)民間投資主要用于乙類項目 (乙類為供水、水力發(fā)電、水庫養(yǎng)殖、水上旅游及水利綜合經(jīng)營等以經(jīng)濟效益為主、兼有一定社會效益的項目)，約占50%～90%。小水電和水產(chǎn)行業(yè)已形成私人個體投入為主體、其他投資為輔的格局，國有全資、民營獨資、股份制等多種形式并存。城鎮(zhèn)供水、工業(yè)供水項目，政府引導，企業(yè)、私人參與投入機制正在探索，投入比例逐漸增加。

按投融資運作方式和手段分呈現(xiàn)三個特點:

(1)組建公司，搭建融資平臺，通過項目抵押融資進行探索實踐。在建水源工程、涉及土地綜合開發(fā)的河道綜合治理項目等通過組建公司、搭建平臺，注入資本金，達成項目融資，實現(xiàn)了政府資金引導啟動、社會資金廣泛參與，加快了工程建設速度。如榆林市王圪堵水庫項目，資本金由新組建的榆林水務投資公司出資40%、延長等6家企業(yè)各出資10%構(gòu)成，其余通過組建項目建設公司從銀行貸款籌措。咸陽的亭口水庫建設也是運用這一方式解決工程投融資問題。

(2)引進戰(zhàn)略合作伙伴，進行股份合作的供水項目等融資方式得到拓寬。

(3)以政策支持為主的投融資手段組合運用，擴寬了融資渠道。政府注入建設資本金、收費權(quán)質(zhì)押、土地儲備抵押等籌集水利建設資金的方式在個別市區(qū)成功運作。

2 目前水利投融資工作存在的主要問題

(1)以政府投入為主的甲類項目資金供需矛盾突出，投資效率不高。“十一五”期間，國家加大了對水利的投入力度，陜西省各級政府也加大了對水利的投入，但由于甲類項目量大面廣，欠賬較多，投資需求較大，供需矛盾依然突出。同時，受財政性資金投入體制機制和公益性項目前期、審批、建設、管理和運行等本身固有的特點影響，政府財政性投入還存在著成本高、效率低的問題。如飲水安全工程，截至2009年底中省共投入31億元，連同市縣投資近10億元，共解決920余萬人的飲水不安全問題，占2004年底現(xiàn)狀普查飲水不安全人口1306萬的70%。但2009年底經(jīng)過新一輪普查，目前仍有1297萬人存在著飲水不安全和困難問題，要按國家確定的2013年前全部解決還需70億元。究其原因，固然有過去投資標準低、工程后期管理責任不落實等引起的人數(shù)反彈因素，但也暴露出公共財政資金使用效率低下等突出問題。

(2)利用信貸資金和吸納社會資金的體制機制還不健全，方式和手段不多。項目資金主要依靠政府投入，融資渠道比較單一。 “兩眼向上、政府買單式”的等、靠、要思想依然存在，項目建設對中省資金依賴過高，地方配套資金落實困難，各市、區(qū)縣個別工程項目因地方配套資金不到位或不足，出現(xiàn)“半拉子工程”，不能及時竣工驗收，發(fā)揮效益，造成工期拖延、資金超概、拖欠工程款等。如安康黃石灘水庫工程，省級投資占到68%，現(xiàn)仍有0.3億元資金缺口和尾留工程沒有完成。咸陽引石過渭供水工程，在已完成投資中，財政性無償投資和有償投資占55.4%，銀行貸款僅占15.5%，民間投資占29.1%，工程于2009年底已試通水運行，截至目前仍有0.5億元資金缺口，而且由于管網(wǎng)建設改造滯后，實際供水只達到設計能力的10%。究其原因，在于部分市、區(qū)縣對水利基礎性行業(yè)地位重視不夠，對政府在市場化籌融資中的作用認識不夠，思想因循保守，缺乏體制機制創(chuàng)新，不敢也不愿意利用信貸資金和社會資金來進行投資，同時也缺乏綜合運用資產(chǎn)整合、置換、項目抵押融資、土地儲備抵押、城建投資整合等方式和手段進行投融資發(fā)展水利。

(3)在市場經(jīng)濟中，多元化投資體系建設乏力。經(jīng)過多年發(fā)展，整個水利行業(yè)企業(yè)不少，門類不少，積累了相當?shù)馁Y產(chǎn)，比如水庫供水、發(fā)電站、綜合經(jīng)營開發(fā)、水工程設計、工程施工等，但規(guī)模不大，整體實力不強，個體競爭力較弱。各市在重點水源工程建設上組建公司，但在具體操作上形成各方投資風險和收益不對等現(xiàn)象，總體上還局限于小范圍和各自為戰(zhàn)，在做大、做強、資源共享、化解風險上缺乏有效整合。由于沒有集團化發(fā)展，也無集團龍頭企業(yè)引領(lǐng)，呈現(xiàn)出資源與資金整合不夠、生產(chǎn)與市場結(jié)合不夠、優(yōu)勢與規(guī)模沒有聚加，導致發(fā)展比較緩慢。在水利建設投資中，企業(yè)投資僅占總投資的2.6%，表現(xiàn)出融資功能較差的特點。

3 水利現(xiàn)代化發(fā)展任務及投資需求

“十一五”以來，陜西省水利取得了長足發(fā)展，但與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求相比還存在很大差距，水資源緊缺、洪澇災害頻發(fā)、水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題仍舊沒有得到根本性改觀?！笆濉笔菍崿F(xiàn)陜西經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期:一是要以“引漢濟渭”工程為龍頭建設十大水源工程，構(gòu)建兩大供水網(wǎng)絡，新增年供水能力13.2億m3，其中關(guān)中地區(qū)7.7億m3、陜北能化基地5.5億m3，進一步增強水資源綜合配置能力，破解水資源制約瓶頸。二是要基本完成渭河、漢江、丹江、嘉陵江、延河、無定河等主要河流重點段的防洪工程建設任務。三是要基本解決農(nóng)村飲水困難和不安全問題，鄉(xiāng)、村自來水普及率力爭達到90%和60%以上。四是農(nóng)田水利基礎設施得到較大提高，全省節(jié)水灌溉面積要達到93.33萬hm2，灌溉水利用系數(shù)提高到0.55以上。五是高標準、高質(zhì)量新增治理水土流失面積32500km2，治理程度由目前的43%提高到60%左右。六是加強水利行業(yè)能力建設，基本建成布局合理、功能完善、覆蓋全省的水利信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)主要河流和重點水庫洪水調(diào)度自動化，初步建立渭河等重點流域水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度調(diào)配體系。

據(jù)初步測算，陜西省實現(xiàn)水利現(xiàn)代化初期 (十二五期間)水利建設投資需545億元，年均109億元，是目前年度水利投資的1.72倍，水利投資需求形勢非常嚴峻，多方籌集投資成為水利為全省經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展提供可靠供水保障、防洪保障和生態(tài)保障的關(guān)鍵。

4 水利投融資頂層設計應做好的幾個方面

水利投融資頂層設計，核心是要正確處理好政府有形之手和市場無形之手的相互關(guān)系，遵循“政府引導、市場運作”的要求，不斷改進政府引導方式，充分發(fā)揮市場的基礎性配置作用。要積極實行開放式投資準入政策，本著“誰投資、誰受益、誰承擔風險”的原則，將有一定回報的水利項目全面推向市場，把政府的建設投入委托授權(quán)經(jīng)營的投資機構(gòu) (公司)進行，項目實施與管理按現(xiàn)代企業(yè)制度要求進行運作，打破所有制界限和行政隸屬關(guān)系，吸引社會各類投資主體參股、控股進入水利建設領(lǐng)域。

4.1 投融資設計思路

(1)對灌區(qū)節(jié)水改造、農(nóng)村飲水安全、小型農(nóng)田水利、水保生態(tài)建設、城市防洪 (河道)、防汛抗旱等以公益性為主的甲類項目，充分發(fā)揮政府主導推動作用，強化建章立制，嚴格長效管理，推動加快發(fā)展。一是要加大前期工作投入，圍繞中央水利投資重點領(lǐng)域和方向，在完善各類規(guī)劃基礎上，按照中央投資管理模式要求超前安排部署前期工作，最大限度地爭取中央和各級財政性投資。二是鞏固現(xiàn)有政府性基金和規(guī)費渠道，在應征盡征的同時，要確保水利建設基金、水資源費、煤油氣資源開采水土流失補償費等足額用于水利建設和發(fā)展，并適時適度調(diào)高擴大政府性基金和規(guī)費征收標準和范圍。三是擴大財政性投資來源，爭取農(nóng)口新增財力、土地出讓金、城市建設維護費用于水利項目的額度，形成隨著經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增加，按比例不斷加大水利投入的政策機制。爭取農(nóng)業(yè)灌溉水價補貼、高揚程灌溉電費補貼、生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付等。四是解放思想，超前投入，利用“三費”質(zhì)押進行金融機構(gòu)融資，用于新增擴大灌溉面積等急需項目建設。五是深化小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革，加大“民辦公助”力度，吸引民間資本積極介入，解決小型水利政府投入不足和后期管護問題，確保工程發(fā)揮效益和持續(xù)利用。六是加強公益性項目的后評價和績效考評，強化責任追究，切實提高財政投資的效益和效率。

(2)對城市工業(yè)供水、水電、水產(chǎn)等以經(jīng)營性為主、市場化程度較高的乙類項目，充分發(fā)揮市場在金融資源配置的基礎性杠桿性作用，構(gòu)筑市場載體，培育市場主體。對開發(fā)成本較高的項目:一是要逐步加大政府性引導資金的投入力度，促進和帶動快速發(fā)展。二是要利用好優(yōu)質(zhì)資源，建立資源有償開發(fā)利用制度，扶持龍頭企業(yè)，引導水資源合理開發(fā)利用和確保水產(chǎn)品質(zhì)量安全。三是做好規(guī)劃，加強和規(guī)范市場管理，營造公平開放的競爭環(huán)境，調(diào)動各方投資建設的積極性，保護各方利益，實現(xiàn)共贏發(fā)展。

4.2 投融資設計措施

(1)提供政策及信息服務。做好水利工程建設的統(tǒng)一規(guī)劃及相配套的水利投融資政策研究及規(guī)劃，建立建設項目儲備庫和投資指導目錄，定期通過項目發(fā)布，加強與金融機構(gòu)的銜接與溝通。

(2)促進政府投資性質(zhì)及作用的轉(zhuǎn)變。政府對水利建設項目的投資，有條件的要由直接投資改為股權(quán)投資，即由政府向授權(quán)投資機構(gòu) (公司)注入資本金 (或建設資金)，由授權(quán)投資機構(gòu) (公司)對項目進行控股或參股，政府不直接參與項目的具體建設和經(jīng)營活動，通過股權(quán)流動實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和動態(tài)管理。省級水行政主管部門要努力促使政府投資在引導社會各類資金中發(fā)揮基礎性、決定性作用，增加政府投入力度，保證穩(wěn)定的財政資金來源。采取貼息、補助等投入方式，吸引和拼盤各地配套資金特別是非財政性資金，提高財政資金的使用效率。

(3)加快省級水務集團公司壯大。大力推動和加快省級水務集團公司組建步伐，注入資本金及劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)壯大公司實力，建立“政府主導、政策扶持、產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學”的運行模式，組建以各個項目為載體的全資、控股子公司、參股公司。通過“中省財政補貼受益權(quán)”質(zhì)押、“各類項目未來收益權(quán)”質(zhì)押等方式承接政銀、銀企合作貸款，吸收社會資本和戰(zhàn)略投資者參與，通過用水權(quán)調(diào)控和“資源”經(jīng)營，建立滾動發(fā)展機制，依靠收購、兼并、重組、資產(chǎn)置換、股份配售和回購等資本運營方式，采用自身或所屬公司上市發(fā)行股票、債券、短期融資券等方法進行直接融資，結(jié)合實際推行BT、B0T等模式，加快水利現(xiàn)代化建設。

(4)加強與金融企業(yè)合作，擴大融資渠道。與金融機構(gòu)締結(jié)戰(zhàn)略合作伙伴，促進政銀、銀企合作。定期通報水利重點項目和工程建設及融資需求情況，使金融機構(gòu)在項目可研階段先期介入，共同做好項目融資方案選擇及經(jīng)濟技術(shù)評價，結(jié)合項目特點量身定制融資模式，促進項目建設與融資的雙贏。

(5)建立“資源經(jīng)營”理念，強化水權(quán)水市場建立。對于屬公益性、準公益性的“引漢濟渭”等骨干性水源工程，在中省投資及銀行融資之外，由各受水區(qū)市 (區(qū))政府根據(jù)分水配額，出資購買用水權(quán)。同時建立水權(quán)流轉(zhuǎn)機制，構(gòu)建流域和區(qū)域水資源取水總量控制體系，促進水權(quán) (用水配額)在需水用戶間的合理流動。

5 結(jié)語

水利籌融資問題一直是困擾水利加快發(fā)展的重要瓶頸制約因素，隨著陜西省水利現(xiàn)代化的推進，加快水利發(fā)展任務更加艱巨，水利籌融資工作將面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。做好投融資頂層設計，發(fā)揮好政府有形之手和市場無形之手的對握作用，既讓政府的作用得以正確引導發(fā)揮，更讓市場的作用得以充分釋放，做好水利籌融資頂層設計，擴大籌融資渠道，加大政府和社會各方資金投入水利建設，發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)，是水利投融資工作必須下大氣力破解的難題。本文分析了陜西省目前水利籌融資工作的現(xiàn)狀，研究了其存在的問題，也對“十二五”水利發(fā)展資金的需求進行了預測，并提出了做好水利投融資工作頂層設計的思路和措施，以期更好地推進陜西水利現(xiàn)代化建設，為“三強一富一美”陜西夢，提供有力支撐和保證。