超大水利工程集群資金管理的問題與對(duì)策研究

喬祥利，曾雪婷

(1.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038;2.華北電力大學(xué)資源與環(huán)境研究院，北京 102296)

超大水利工程集群是國家為了緩解水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化、促進(jìn)水資源優(yōu)化配置而主導(dǎo)投資建設(shè)的大型基礎(chǔ)設(shè)施工程，其資金管理的安全與效益直接影響到工程的進(jìn)展及質(zhì)量，一方面安全是項(xiàng)目得以順利進(jìn)行的保障，另一方面資金的使用效率則是項(xiàng)目質(zhì)量的重要指標(biāo)體現(xiàn)。政府通過項(xiàng)目資金管理，隨時(shí)準(zhǔn)確掌握各部門或單位的資金流向，提高資金利用效率，降低資金使用成本，有效規(guī)避資金使用中帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。

1 超大水利工程集群項(xiàng)目資金管理背景

1.1 超大水利工程集群的特點(diǎn)

超大水利工程集群一般具有工程工期集中、資金量大、資金組成復(fù)雜、周期長、工程涉及地域廣闊、施工單位層次多、管理體制復(fù)雜等特點(diǎn)，資金管理難度不同于一般水利工程，資金的安全和效益，將影響到整個(gè)工程的順利實(shí)施。

1.2 資金的特殊性

超大水利工程集群建設(shè)資金主要由財(cái)政資金、基金和銀行貸款等組成。由于其工程期限長、資金量大等特點(diǎn)，各部分資金組成比例在做概算、計(jì)劃時(shí)，都應(yīng)做出明確的規(guī)劃;由于其工程覆蓋面大，施工單位多，受自然、氣候等各類客觀條件影響，工程各階段進(jìn)度往往難以控制，預(yù)期進(jìn)展快的施工段可能由于客觀原因?qū)е逻M(jìn)度緩慢，致使該段資金產(chǎn)生巨大結(jié)余;而預(yù)期進(jìn)展慢的施工段由于各種原因可能進(jìn)度較快，又造成工程資金不到位。在資金管理上，往往是資金的計(jì)劃趕不上工程的變化，工程資金的使用經(jīng)常不能滿足工程進(jìn)展的需要。

1.3 項(xiàng)目管理制度分析

超大水利工程集群均由項(xiàng)目法人對(duì)工程進(jìn)行管理，項(xiàng)目法人對(duì)工程籌資、建設(shè)、運(yùn)營管理、還貸、資產(chǎn)保值增值全過程負(fù)責(zé)，同時(shí)，還承擔(dān)工程建設(shè)中的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。在建設(shè)期間，主體工程的項(xiàng)目法人對(duì)主體工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、籌資和資金使用負(fù)總責(zé)，有利于超大集群項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營與操作。

項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目資金的管理主要是有三種模式:直管、委托和代建制。項(xiàng)目法人享有對(duì)項(xiàng)目的主要控制權(quán)，代建單位相當(dāng)于項(xiàng)目的PMC(項(xiàng)目管理承包)，而不是項(xiàng)目的“代業(yè)主”。按照該代建合同約定，項(xiàng)目法人的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了代建單位，不論是投資、質(zhì)量還是工期達(dá)不到要求，都有可能從履約保函中扣除罰款，如果履約保函金額不足，則相應(yīng)地扣減項(xiàng)目代建費(fèi);如代建費(fèi)不足，還要求代建單位從自有資金中支付。

2 超大水利工程集群資金管理中存在的問題

2.1 超大水利工程集群資金管理的特點(diǎn)

與其他建設(shè)工程相比，超大水利工程集群相對(duì)更加復(fù)雜，因此，由其自身特點(diǎn)引起了諸多資金管理方面的問題，具體表現(xiàn)如下:

(1)戰(zhàn)線長，投資規(guī)模大，建設(shè)工程項(xiàng)目分散，管理層次多，資金管理工作繁復(fù)、復(fù)雜。

(2)建設(shè)管理體制特殊，項(xiàng)目法人對(duì)眾多分散的設(shè)計(jì)單元工程實(shí)行直管制與委托管理、代建管理相結(jié)合的管理模式，使其資金管理模式也存在多種形式，以適應(yīng)建設(shè)管理體制的要求。

(3)各設(shè)計(jì)單元工程的開工時(shí)間間隔較長，容易造成不必要的工程時(shí)滯和浪費(fèi)等。

2.2 超大水利工程集群資金管理的問題

(1)超大水利工程集群龐大，往往項(xiàng)目概 (預(yù))算不夠精細(xì)，容易造成建設(shè)項(xiàng)目概算超估算 (計(jì)劃)、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象，同時(shí)，“三超”現(xiàn)象可能導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目越建資金缺口越大，形成欲建不能、欲罷不得的局面，容易擴(kuò)大投資規(guī)模，提高項(xiàng)目檔次，造成資金浪費(fèi)。

(2)由于建設(shè)周期長，有關(guān)公共性費(fèi)用分?jǐn)?、先期完工的工程資產(chǎn)管理、設(shè)計(jì)單元工程竣工決算編制等方面制度制定的滯后，容易影響工程項(xiàng)目成本核算和已建成工程竣工財(cái)務(wù)決算的編制。

(3)由于層級(jí)多、涉及地區(qū)多，報(bào)銷程序難以統(tǒng)一，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)就會(huì)有漏洞，影響了會(huì)計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮。

(4)由于建設(shè)周期長，先期的項(xiàng)目概算中獨(dú)立費(fèi)用核定標(biāo)準(zhǔn)會(huì)滯后，帶來后期管理費(fèi)不足，給費(fèi)用控制帶來困難。由于核定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)與現(xiàn)行實(shí)際情況相差較大，導(dǎo)致監(jiān)理費(fèi)和建設(shè)單位管理費(fèi)嚴(yán)重不足，在實(shí)際工作中難以執(zhí)行。

3 超大水利工程集群資金管理的建議與對(duì)策

(1)嚴(yán)格執(zhí)行政府程序，加強(qiáng)投資控制。在嚴(yán)格執(zhí)行政府程序的同時(shí)，細(xì)化投資控制，做到“計(jì)劃跟概算、項(xiàng)目跟計(jì)劃、資金跟項(xiàng)目、監(jiān)督緊盯項(xiàng)目和資金”，無論大小，每一個(gè)基本假設(shè)項(xiàng)目都做到有一個(gè)明確的概算、細(xì)致的計(jì)劃、完整的資金預(yù)算及成本控制計(jì)劃。同時(shí)，要加強(qiáng)投資控制，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，加大工程預(yù)、結(jié) (決)算審查力度，有效地節(jié)減財(cái)政開支，提高財(cái)政資金使用效益。

(2)支付手段及支付程序的改進(jìn)與完善。首先，對(duì)于財(cái)政性資金，要建立準(zhǔn)國庫支付程序，監(jiān)控財(cái)政性資金的使用;其次，工程建設(shè)資金按來源和支出性質(zhì)，設(shè)置專戶管理;第三，要加強(qiáng)銀行結(jié)算的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理，建立銀團(tuán)備案程序;第四，要規(guī)范工程價(jià)款結(jié)算，嚴(yán)格資金支付程序。

(3)關(guān)注工程建設(shè)動(dòng)態(tài)，做好建設(shè)資金需求分析。工程建設(shè)，質(zhì)量安全是根本，資金供給是保障。從資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況來看，優(yōu)化細(xì)致的資金需求分析，既能確保工程建設(shè)資金需要，又能適當(dāng)?shù)匮雍筚J款時(shí)間，降低融資成本，為下階段銀行貸款資金的需求分析、籌措投放探討可行的方法。

(4)必須做好工程式項(xiàng)目成本的測算評(píng)估，推行目標(biāo)責(zé)任成本管理。建立工程項(xiàng)目成本預(yù)測評(píng)估制度，科學(xué)合理地確定各項(xiàng)目標(biāo)成本指標(biāo)，是現(xiàn)代施工企業(yè)成本管理的又一特征。根據(jù)項(xiàng)目測算評(píng)估指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目工期、質(zhì)量、安全、利潤、銀行上交款、科研項(xiàng)目、現(xiàn)場及隊(duì)伍管理等按項(xiàng)目工期、年度進(jìn)行分解，建立縱向到底、橫向到位的目標(biāo)成本管理體系，將優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制引入企業(yè)成本管理之中，真正形成全員、全方位、全過程的立體式動(dòng)態(tài)成本管理，不斷提高成本效益，實(shí)現(xiàn)資本的保值增值。

(5)工程建設(shè)應(yīng)重視專家聽證會(huì)及社會(huì)輿論相結(jié)合。首先要加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)，建立一個(gè)完善的專家?guī)祗w系，發(fā)揮專家對(duì)超大水利工程集群的監(jiān)督及建議作用;其次是要加大宣傳力度，暢通輿論渠道，加強(qiáng)社會(huì)輿論對(duì)超大水利工程集群的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和民主監(jiān)督，是社會(huì)主義監(jiān)督體制的基礎(chǔ)，是反腐保廉、遏制腐敗的可靠保證。輿論監(jiān)督盡管不像行政、司法監(jiān)督那樣具有法規(guī)的強(qiáng)制性，但是，由于它的特殊作用和監(jiān)督方式，決定了它在社會(huì)運(yùn)行過程中具有顯著的功能。

(6)針對(duì)資金的安全管理，建立一套完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。做好資金的監(jiān)督管理工作，保證資金能夠按照預(yù)算及時(shí)到位。對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和專項(xiàng)資金的撥付進(jìn)行事前、事中跟蹤監(jiān)督。財(cái)政專項(xiàng)資金下達(dá)后，應(yīng)抄送監(jiān)管部門備案，由監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)督檢查。同時(shí)，建立一套科學(xué)高效的成本控制體系，以推動(dòng)資金管理的效率。建立科學(xué)有效的內(nèi)部資金、成本管理運(yùn)行機(jī)制，努力形成責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，決策、運(yùn)行、控制機(jī)制相配套的成本制衡機(jī)制。依靠科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)降低成本提高效益的目標(biāo)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，成本管理正從經(jīng)驗(yàn)型管理走向精密管理，降低成本的根本出路在于科技創(chuàng)新。

［1］顧敏．跨流域調(diào)水工程運(yùn)行機(jī)制研究［D］．河海大學(xué)，2006．

［2］王卓甫，等．工程項(xiàng)目管理［M］．南京:河海大學(xué)出版社，2002．

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［4］沈佩君，等．國內(nèi)外跨流域調(diào)水工程的現(xiàn)狀與前景［J］．武漢水利電力大學(xué)學(xué)報(bào)，1995(10):463-469．

［5］黃濤珍．面向可持續(xù)發(fā)展水價(jià)理論與實(shí)踐［D］．河海大學(xué)，2004．

［6］《項(xiàng)目決策分析與評(píng)價(jià)》編寫組．項(xiàng)目決策分析與評(píng)價(jià)［M］．北京:中國計(jì)劃出版社，2003．