加大投入 創(chuàng)新機制全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造：在全國農(nóng)村水電增效擴容改造工作會議上的講話

財政部副部長 劉 昆

同志們:

農(nóng)村水電不僅是重要的可再生能源和清潔能源，而且具有防洪灌溉、生態(tài)涵養(yǎng)、改善民生等多重功能，是農(nóng)村重要的基礎設施。2011年，財政部、水利部對浙江、重慶、湖北、湖南、廣西和陜西等6個省 (區(qū)、市)1995年底以前建成的農(nóng)村水電站，組織實施了增效擴容改造試點，在試點省市、有關部門和項目單位的共同努力下，2012年底已順利完成，試點工作成效明顯，獲得了國務院領導的充分肯定。今年初，在財政部、水利部專題匯報材料上，回良玉同志批示:“農(nóng)村水電增效擴容改造試點工作抓的很好，而且有一舉多得之成效，應該有力有序地予以推進?！崩羁藦娡九?“贊成，請在先行試點基礎上繼續(xù)擴大改造范圍，充分發(fā)揮綜合效益?！苯裉?，我們召開這次會議，主題是貫徹落實國務院領導批示精神，總結試點經(jīng)驗，部署全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造工作?？偟哪繕耸?到2015年底，中央財政補助80億元，帶動地方財政和社會投資140億元，支持全面完成1995年底前建成的4000多座農(nóng)村水電站增效擴容改造任務。剛才，試點省 (區(qū)、市)財政、水利及項目單位代表分別介紹了經(jīng)驗做法;福建、江西、湖南、廣東、陜西省政府領導同志與財政部、水利部共同簽署了責任書并作了講話。胡四一副部長還將對工作作部署。各級財政部門應按胡四一副部長提出的要求，加大投入、創(chuàng)新機制，全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造。按照會議安排，我講幾點意見，供同志們參考。

一、農(nóng)村水電增效擴容改造試點工作成效顯著

為貫徹落實2011年中央一號文件和節(jié)能減排工作要求，財政部、水利部于2011年7月印發(fā)了《農(nóng)村水電增效擴容改造財政補助資金管理暫行辦法》，在浙江和重慶兩省市以及湖北、湖南、廣西、陜西所屬部分縣市開展農(nóng)村水電增效擴容改造試點。截至2012年底，中央財政投入12億元，帶動地方政府、企業(yè)、金融機構等投入25億元，用了不到兩年的時間，完成了733座農(nóng)村水電站增效擴容改造，大幅提升了裝機容量和發(fā)電量，恢復和增強了防洪、灌溉、供水等綜合功能，取得了明顯的經(jīng)濟效益和社會效益，并為今后全面推進工作積累了寶貴經(jīng)驗。

一是提升發(fā)電能力，促進了節(jié)能減排。733座老舊農(nóng)村水電站改造后，裝機容量從改造前的86.8萬千瓦增加到114.6萬千瓦，增長32%;年發(fā)電量從27.2億千瓦時增加到41.3億千瓦時，增長52%。鞏固和新增發(fā)電量相當于每年替代140萬噸標準煤，減少排放二氧化碳350萬噸、二氧化硫3.1萬噸及其他有害氣體和粉塵，節(jié)能減排效果明顯。

二是發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，實現(xiàn)了支農(nóng)惠農(nóng)。農(nóng)村水電增效擴容改造試點帶動了上下游相關產(chǎn)業(yè)，促進了周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。改造試點帶動機電設備制造和安裝業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值約30億元，創(chuàng)造了2萬多個就業(yè)崗位。改造試點改善了本地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，增加了農(nóng)民收入，提升了農(nóng)村水電站服務農(nóng)村公益事業(yè)的能力，特別是181座農(nóng)村集體所有制水電站改造后實力增強，盤活和壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟。

三是消除安全隱患，發(fā)揮了綜合效益。各地根據(jù)農(nóng)村水電站實際情況，有針對性地采用新技術、新材料、新工藝，對機電設備、金屬結構、送出工程等進行重點改造，提高了水電站自動化、信息化和現(xiàn)代化水平，消除了各類安全隱患，保障了公共安全和生產(chǎn)安全。通過改造擋水、泄水和輸水系統(tǒng)，鞏固和恢復庫容14.7億立方米，有效發(fā)揮了農(nóng)村水電站防洪、灌溉、供水等綜合效益。通過增設生態(tài)流量泄放設施，優(yōu)化水電站調(diào)度，加強環(huán)保措施，改善了383條中小河流生態(tài)環(huán)境。

四是創(chuàng)新投入機制，拓寬了融資渠道。在中央財政資金帶動下，試點省 (區(qū)、市)按照1∶1或者1∶0.5的標準進行配套，兩年累計安排10億元，加上中央財政12億元，財政補助總額占改造總投資的60%，同時帶動企業(yè)、金融機構等社會主體累計投入15億元，為改造項目實施提供了有力的資金保障。如浙江省富陽市規(guī)定，當?shù)氐脑鲂U容改造試點項目除國家、省兩級補助外，剩余投資全部由當?shù)刎斦涮?陜西省通過召開銀企對接會等方式，拓寬項目融資渠道，為項目多元化融資進行了有益嘗試。

五是形成政策合力，積累了改造經(jīng)驗。試點省(區(qū)、市)結合當?shù)貙嶋H，出臺了稅費、土地、電價等保障措施，項目單位加快建設進度。如重慶市出臺了一系列政策，明確對增效擴容改造項目新增發(fā)電量按每度電2分錢的標準給予補貼，對項目建設給予稅費減免、土地劃撥等優(yōu)惠;浙江省將增效擴容改造電站電價提高了0.03元每千瓦時;湖北省將農(nóng)村小水電最低上網(wǎng)電價從0.245元每千瓦時提高到0.252元每千瓦時，其中47個增效擴容改造試點項目上網(wǎng)電價平均達到0.27元每千瓦時;重慶青煙洞水電站為化解改造施工與供電矛盾，錯峰開展項目施工與機電設備安裝等工作，既保障了供電要求，又確保工程按期完工。

試點工作達到了預期目標，取得了顯著成效，得到國務院領導的充分肯定。這離不開試點省 (區(qū)、市)各級人民政府的高度重視和有力領導;離不開水利、財政等部門的協(xié)同努力;離不開項目單位精心組織和施工。借此機會，特向為試點成功作出貢獻的各級領導和同志們表示衷心感謝!

二、充分認識全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造的重要性和緊迫性

農(nóng)村水電事業(yè)直接關系到我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、山區(qū)生態(tài)建設和環(huán)境保護。改革開放以來，我國農(nóng)村水電建設蓬勃發(fā)展，目前全國已建成農(nóng)村水電站45000多座，裝機容量6500多萬千瓦，超過3個三峽電站的裝機容量，年發(fā)電量近2200億千瓦時，約占全國水電的30%，在增加能源供應、減排溫室氣體、保護生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了積極作用，為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收和民生改善作出了重要貢獻。但也要看到，由于承擔公益性任務較多、上網(wǎng)電價偏低和體制機制不順等多方面原因，早期建設的農(nóng)村水電站無力依靠自身積累進行改造升級，設備設施老化，能效逐年衰減，不僅浪費寶貴的水能資源，影響綜合效益的發(fā)揮，還存在不少安全隱患。據(jù)統(tǒng)計，我國1995年底前建成投運且具有增效擴容改造潛力的農(nóng)村水電站仍有4000多座，裝機容量近700萬千瓦。對這些老舊電站全面進行增效擴容改造，不僅能提高水能資源利用效率，促進節(jié)能減排，保護河流生態(tài)環(huán)境，還能消除公共安全隱患，讓當?shù)厝罕姷玫礁鄬嵒?，是一項投資少見效快、一舉多得、利國惠民的德政工程和民生工程。

(一)全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造，是鞏固農(nóng)村水電發(fā)展成果、保障電站安全運行的必然要求。目前，1995年底前建成投運的農(nóng)村水電站，平均運行年限在25年左右，有的長達30～40年。受當時設計水平和施工技術制約，加上長期以來缺乏投入，不少電站的發(fā)電及防洪、灌溉、供水等功能正在喪失，還普遍存在壩體、壩基滲漏，泄洪建筑物破損，擋水、引水設施失修，壓力管道老化銹蝕等問題，在當前極端氣候事件頻發(fā)多發(fā)的情況下，極易誘發(fā)公共安全事故。近年來，國家大規(guī)模實施病險水庫除險加固，部分水電站大壩穩(wěn)定、基礎防滲、泄洪安全等問題得到解決，但發(fā)電設施方面的安全隱患依然存在，如果不抓緊進行改造，不僅已有的成果保不住，可能還會付出很大的代價。

(二)全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造，是優(yōu)化能源結構、建設生態(tài)文明的迫切需要。合理開發(fā)利用水電資源可以有效緩解我國能源供應緊張局面，減少污染排放，優(yōu)化能源結構。農(nóng)村水電是我國水電開發(fā)利用的重要組成部分。對1995年底前建成投運的農(nóng)村水電站全面推進增效擴容改造，不僅可鞏固現(xiàn)有發(fā)電能力，還可使發(fā)電量平均提高40%以上，新增水電發(fā)電量100多億千瓦時。鞏固和新增的發(fā)電量相當于每年節(jié)約1100萬噸標準煤、減排二氧化碳2800萬噸。同時，通過增設生態(tài)流量泄放設施，優(yōu)化梯級電站調(diào)度運行，改善河流生態(tài)環(huán)境;改造后擴大就近供電范圍，促進山區(qū)農(nóng)民以電代柴，有利于鞏固退耕還林成果，保護山區(qū)生態(tài)環(huán)境。

(三)全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造，是促進城鄉(xiāng)一體化、全面建成小康社會的重要舉措。農(nóng)村水電是我國農(nóng)村重要的生產(chǎn)生活基礎設施。農(nóng)村水電供電范圍涉及全國1/2區(qū)域、1/3縣市、3億多農(nóng)民。但1995年底前建成投運農(nóng)村水電站老化，供電能力下降，安全有隱患，防洪、灌溉、供水等綜合功能退化，對這類電站全面推進增效擴容改造，提高農(nóng)村電氣化水平，一方面增強防洪抗旱能力和農(nóng)業(yè)灌溉能力，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，另一方面促進農(nóng)村生產(chǎn)生活方式轉變，使封閉的山區(qū)有了電、供了水、通了路、改了廚，有利于加快城鄉(xiāng)一體化步伐。不僅如此，這類電站往往地處山區(qū)、貧困地區(qū)，是當?shù)亟?jīng)濟的重要支撐，全面推進增效擴容改造有利于促進當?shù)貙①Y源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，增加農(nóng)民收入，促進脫貧致富，助推實現(xiàn)全面小康的戰(zhàn)略目標。

三、全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造的目標要求及政策要點

按照國務院領導批示精神，財政部、水利部決定繼續(xù)采取中央財政補助的方式，全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造。

(一)全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造的總體要求和目標任務。全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造的總體要求，即全面貫徹落實黨的十八大精神和國務院節(jié)能減排總體工作部署，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，牢固樹立民生水利發(fā)展理念，以政策集成、整體推進、統(tǒng)籌兼顧、綜合改造為原則，以提高綜合能效和安全性能為目的，以機電設備和配套設施更新改造為重點，以體制改革和機制創(chuàng)新為保障，把增效擴容改造與節(jié)能減排、民生改善、生態(tài)建設有機結合起來，全面推進，提高水能資源利用效率，促進農(nóng)村水電可持續(xù)發(fā)展，更好地惠及民生。

目標任務是:從2013年起，到2015年底前，中央財政投入80億元，帶動地方政府、社會投資140億元，完成1995年底前建成投產(chǎn)的4000多座老舊農(nóng)村水電站增效擴容改造，使裝機容量從680萬千瓦增加到810多萬千瓦，年發(fā)電量從220億千瓦時增加到320億千瓦時。今年已經(jīng)批復廣東等20個省 (區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團的實施方案，中央財政補助資金已預撥17.9億元，力爭開工2600個項目，投產(chǎn)500個項目。其余省份前期工作到位、具備條件后，將盡快批復實施方案并啟動改造工作。

(二)準確理解和把握農(nóng)村水電增效擴容改造的政策要點。按照新一屆政府轉變職能、加快審批制度改革的有關要求，財政部、水利部改變以往層層報項目、層層批項目的傳統(tǒng)做法，創(chuàng)新了管理方式。中央層面主要是制定政策、規(guī)劃和標準，明確地方目標任務，以省為單位進行監(jiān)督和績效考核。具體組織實施工作，包括項目選擇和資金分配由地方負責。

1.以省為平臺，實行整體推進。農(nóng)村水電增效擴容改造不僅涉及項目自身改造，而且涉及流域治理、資源開發(fā)、環(huán)境保護等方面，需要統(tǒng)一規(guī)劃、整體開發(fā)、集中改造。從試點情況看，以省為單位整體推進，同一河流或區(qū)域的農(nóng)村水電梯級聯(lián)合開發(fā)，可以大大提高農(nóng)村水力發(fā)電潛力和水資源綜合利用效益。重慶市476個電站分布在202條河流上，通過整體規(guī)劃改造，實現(xiàn)梯級聯(lián)合調(diào)度，效益提升了10%以上。湖北省通山縣九宮梯級電站由7級8站組成，試點時全部納入改造范圍，建設了梯級調(diào)度中心，實現(xiàn)了自動化遠程調(diào)度，水能資源綜合利用效率提高了20%以上。鑒于此，全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造時繼續(xù)采用以省為單位整體推進的辦法。

2.資金包干使用，明確各方責任。財政部、水利部主要是將補助條件、標準公開，目標量化，并根據(jù)批復的實施方案進行監(jiān)督和績效評價。方案編制、項目審批、資金管理等交給地方，實行地方負責制。在批復的目標任務和資金安排總規(guī)模內(nèi)，地方可根據(jù)實際情況對項目進行適當調(diào)整。試點表明，這一機制實現(xiàn)了權責一致，有利于調(diào)動各地積極性，因地制宜推進工作。從今年批復20個省 (區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團的實施方案情況看，地方熱情高漲，工作效率高。2013年啟動改造工作的省份和新疆生產(chǎn)建設兵團已全部完成整體規(guī)劃和初步設計，并做好了招投標和工程詳細規(guī)劃的各項準備工作。

3.創(chuàng)新支持方式，發(fā)揮政策合力。中央財政延續(xù)試點補助政策，按改造后裝機容量定額補助，補助標準為東部地區(qū)700元每千瓦，中部地區(qū)1000元每千瓦，西部地區(qū)1300元每千瓦，且單個項目中央財政補助資金不得超過改造總投資的50%。地方政府也要加大支持力度，繼續(xù)按照1∶1或者1∶0.5進行配套的做法落實，并鼓勵銀行等金融機構及其他社會主體加大投資，多渠道保障改造資金需求。同時，各地方還要積極研究制定電價、稅收等優(yōu)惠政策，健全運行維護機制，形成政策合力，保證電站改造后持續(xù)健康運行。

4.制定統(tǒng)一標準，確保項目質量。為保證改造工程進度、質量、安全和實施效果，水利部、財政部制定了《農(nóng)村水電增效擴容改造項目建設管理指導意見》，對項目審批、招投標、工程監(jiān)理、質量安全管理及監(jiān)督檢查等多個環(huán)節(jié)提出了具體要求。水利部印發(fā)了《農(nóng)村水電增效擴容改造項目初步設計指導意見》、《農(nóng)村水電增效擴容改造項目機電設備選用指導意見》、《農(nóng)村水電增效擴容改造項目驗收指導意見》等文件，形成了包括工程設計、裝備選用、建設運營管理、項目驗收的一整套制度體系，統(tǒng)一了技術標準和管理規(guī)范，保證項目質量。

5.開展績效考評，實行全程監(jiān)控。為加強對項目監(jiān)督管理，確保財政資金安全有效，在簽訂責任書、明確目標任務、發(fā)揮地方政府和項目單位的主觀能動性的同時，對組織實施工作全程監(jiān)督指導，建立了農(nóng)村水電增效擴容改造績效評價制度，加強事后考核驗收、績效評價。根據(jù)財政部、水利部印發(fā)的《農(nóng)村水電增效擴容改造績效評價暫行辦法》，對改造工作組織、建設管理、資金管理、工程驗收、改造效果及長效機制落實情況進行定性定量評價，評價結果與中央財政補助資金掛鉤。對優(yōu)秀的省 (區(qū)、市)進行通報表揚，并按中央財政補助資金總額1%給予獎勵;對不合格的省 (區(qū)、市)給予通報批評，并扣減中央財政補助資金總額的10%。

四、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，精心組織，高質量完成農(nóng)村水電增效擴容改造任務

從試點情況看，農(nóng)村水電增效擴容改造工作中存在有待改進之處。比如，有的地方?jīng)]有從全流域角度調(diào)整完善電站的規(guī)劃布局，對流域生態(tài)環(huán)境保護不夠;有的地方前期工作不扎實，納入實施方案的部分項目條件不成熟，積極性不高，工作進展慢，還有部分積極性高的項目沒有納入實施方案，要求補充進來;有的地方保障措施落實不到位，配套資金偏少，電價、土地、稅費等優(yōu)惠政策不落實，在減員增效、電站運營體制等方面沒有實質性改觀。上述問題應引起高度重視。

首先，在指導思想上，要協(xié)調(diào)好水電開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的關系。我國水電開發(fā)成績顯著，但過分追求投資效益、綜合利用效率低下、過度開發(fā)造成環(huán)境破壞等問題不容忽視。全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造，不是簡單的設備更新和單純的發(fā)電能力提升，不能片面追求發(fā)電效益，必須綜合考慮河流及周邊生態(tài)環(huán)境保護和治理，統(tǒng)籌好發(fā)電效益與防洪、灌溉、供水、生態(tài)等綜合效益，平衡好項目單位與庫區(qū)群眾利益及生態(tài)環(huán)境等多方面關系。項目改造要與河流生態(tài)等規(guī)劃相銜接，優(yōu)化電站布局，合理確定改造后電站功能。尤其是一些河流早期制定的規(guī)劃思路不能適應新時期要求，有必要在實施增效擴容改造時，按照人與自然和諧、人與水和諧的生態(tài)文明理念進行修訂和完善。

其次，在政策支持上，要處理好中央資金統(tǒng)籌以及與地方配套政策的關系。地方政府要以增效擴容改造為契機，加大資金整合力度，統(tǒng)籌安排增效擴容改造、病險水庫除險加固、中小河流治理等專項資金以及水電新農(nóng)村電氣化、小水電代燃料等中央基建投資，提高資金使用效率，全面提升本地區(qū)農(nóng)村水電建設水平。試點時改造的733座電站中有168座已完成病險水庫除險加固，提升了財政資金使用效益。全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造工作時，要繼續(xù)朝這個方向去努力。同時，地方配套資金要足額保證，配套政策要落實到位。增效擴容改造項目中央財政補助主要起引導作用，地方要按照批復的實施方案落實地方配套資金，研究制定相關稅收、土地、電價等優(yōu)惠政策，政策上形成合力，為本地區(qū)項目改造和后期運營創(chuàng)造良好環(huán)境，促其健康發(fā)展，更好地惠及民生，更好地服務本地經(jīng)濟發(fā)展。

第三，在項目實施上，要處理好政府與市場的關系。按照新一屆政府轉變職能、減少審批的要求，在全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造工作中，要正確處理政府與市場的關系，使政府管理“有形之手”與市場“無形之手”相協(xié)調(diào)。政府及部門的角色是制定政策、明確標準，要減少行政審批，符合條件的項目原則上都應納入改造范圍。要平等對待各種產(chǎn)權主體，鼓勵金融機構對增效擴容改造項目給予支持;通過舉辦專門培訓班、編印相關資料、組織專家現(xiàn)場指導等多種方式進行技術指導。項目單位是農(nóng)村水電增效擴容改造的責任主體，應切實抓好項目建設的工程質量、工程進度和生產(chǎn)安全，努力探索符合農(nóng)村小水電企業(yè)特點的運營管理模式。

第四，在組織管理上，要處理好上下級之間、政府各部門之間的關系。財政、水利等部門要密切協(xié)作，與其他有關部門共同努力打造高效工作平臺，各司其職，各負其責，形成齊抓共管的良好工作格局。財政部門要主動與水利等部門溝通協(xié)調(diào)，充分聽取部門意見，對水利等部門牽頭的規(guī)劃編制、項目實施等工作，要積極配合、大力支持。要勇于創(chuàng)新，充分調(diào)動各方面積極性，推動形成中央、地方、企業(yè)、社會多元化資金投入格局。要加強財政政策的綜合集成，集中資金辦大事，提高財政資金使用效果。財政、水利部門要加強與本地區(qū)發(fā)改、物價、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、金融等部門的協(xié)調(diào)，加強與相關政策的銜接，合力推進工作。

同志們，全面推進農(nóng)村水電增效擴容改造，有利于節(jié)能減排和生態(tài)文明建設，是財政部、水利部貫徹十八大精神的一項具體行動。我們要以高度的責任感和使命感，開拓創(chuàng)新，狠抓落實，力爭用兩到三年時間，全面完成農(nóng)村水電增效擴容改造工作，推進節(jié)能減排，加強生態(tài)文明建設，使農(nóng)村水電工作邁上新臺階。