平原區(qū)域縣級林地保護利用規(guī)劃相關技術問題探討

吳 敏 敏

（江蘇省江陰市農(nóng)林行政執(zhí)法大隊 214400）

《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010～2020 年）》已經(jīng)國務院批準實施，這是我國第一個中長期林地保護利用規(guī)劃，是新時期賦予林業(yè)部門的一項重大使命，是指導我國今后林地保護利用工作的重要綱領性文件?！毒V要》確定了林業(yè)的發(fā)展空間、戰(zhàn)略目標和主要任務，確立了國家、省、縣三級規(guī)劃體系和林地保護利用責任主體，明確了國家對林地保護利用的投資方向，為深化林業(yè)改革創(chuàng)造了有利條件。對平原區(qū)域而言，如何結合平原區(qū)域的林業(yè)特點，解決平原區(qū)域縣級林地保護利用規(guī)劃面臨的相關技術問題是關鍵。

1 背景分析

平原林業(yè)是在平原地區(qū)建立以農(nóng)田防護林網(wǎng)為主體，結合“四旁”(宅旁、村旁、路旁、水旁)植樹、農(nóng)林間作、成片造林，構成了具有我國平原綠化特點的帶、網(wǎng)、片相結合的綜合防護林體系。

由于平原區(qū)域大多人多地少，土地稀缺，故平原林業(yè)發(fā)展并非一帆風順。從綠化美化和地方用材角度，20世紀60年代平原林業(yè)并未發(fā)展起來，主要原因是沒找到合適的樹種，至1976年意楊樹種開始引入后才有長足發(fā)展。至20世紀70年代平原林業(yè)始與水利建設聯(lián)系起來。隨后，國家林業(yè)工作會議和幾次平原綠化現(xiàn)場會的召開，推動了全國平原綠化事業(yè)向農(nóng)田林網(wǎng)化的方向發(fā)展。

至21世紀以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，公眾對生態(tài)環(huán)境和綠化家園的需求日益增加，加快林業(yè)發(fā)展已成為政府和公眾的共識，加上平原地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，財政支付能力較強，使得林業(yè)投入與財政收人同步增長。各級政府加大了林業(yè)建設投資，建立森林生態(tài)效益補償財政投入渠道，實行造林財政補助政策，同時出臺了退耕還林（如農(nóng)田中大面積的楊樹林基地）、租地造林、高標準通道綠化等政府積極推動平原林業(yè)發(fā)展的一系列有利政策，有力地促進了平原林業(yè)生態(tài)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高了平原區(qū)域的森林覆蓋率。

對平原區(qū)域的縣級林地保護利用規(guī)劃可言，不能將平原林業(yè)發(fā)展后形成的有立木土地簡單地認定為林地，不能將平原林業(yè)與平原林地等同而論，原因在于從土地分類看，平原林業(yè)發(fā)展后形成的有立木土地中有耕地，也有水利、交通和其它建設用地，故平原區(qū)域縣級林地保護利用規(guī)劃應辯證地處理好平原林業(yè)與平原林地的關系，處理好森林保有量與森林覆蓋率的關系。

2 常見技術問題

對于平原區(qū)域的縣級林地保護利用規(guī)劃而言，既要貫徹落實國函[2010]69號文件和《國家林業(yè)局關于編制省級縣級林地保護利用規(guī)劃的通知》（林規(guī)發(fā)[2010]203號）精神，科學謀劃縣級林地保護利用戰(zhàn)略和各項措施，優(yōu)化林地結構，提高林地利用效率，促進林地科學管理和合理利用，完成上級分解下達的各項目標任務；又要考慮平原區(qū)域的林業(yè)特點，解決諸如平原林地屬性、森林覆蓋率與森林保有量的關系、林地保護與利用的關系處理等常見技術問題。

2.1 平原區(qū)域林地屬性問題

平原區(qū)域林地屬性不清是林地保護利用規(guī)劃林地落界工作的一大難題。平原區(qū)域真正意義上的林地很少，除早先設立的一些林場外，其它林地如溝、渠、路、灘、洲的林地權屬目前只有部分經(jīng)林業(yè)部門的界定，國土資源的區(qū)劃界定中大多沒有明確為林地，給林業(yè)發(fā)展帶來一定難度。如河湖洲灘雖有部分有立木土地已辦理了林權證，單從森林法角度講已明確為林地，但從河湖洲灘的固有權屬來講是水利部門管理的，因此林業(yè)部門對這部分林地一直缺乏有效的管理，特別是對征占用林地這一塊，審批手續(xù)林業(yè)部門并沒有真正把關，導致多頭管理問題。

2.2 森林覆蓋率與森林保有量的關系問題

一般而言，縣域森林覆蓋率是該縣域森林保有量占其國土面積的百分比率，森林保有量是一定時期確保森林覆蓋率目標實現(xiàn)的最低森林面積。全國林地保護利用規(guī)劃綱要將森林保有量作為兩大約束性指標之一，一些省將縣域森林覆蓋率作為“雙增”目標的約約束性指標之一，其本質內(nèi)涵和重要性是一致的。問題的關鍵是所謂的“森林”并非立足于真正的林地之上。從而出現(xiàn)要考核森林覆蓋率指標時，認為森林面積多多益善；要加強采伐和林地管理時則森林及林地面積少點為好，導致出現(xiàn)森林和林地兩層皮的問題。

2.3 林地保護與利用的關系問題

LY/T 1956-2011《縣級林地保護利用規(guī)劃編制技術規(guī)程》，要求在林地利用分類的基礎上，根據(jù)林地生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性、林地生產(chǎn)力及商品林經(jīng)濟重要性等指標，對林地進行系統(tǒng)評價定級，劃定為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級4個保護等級。并根據(jù)林地的保護等級，分別制定相應的保護、利用和管理措施。問題是在林地落界時，為完成省級規(guī)劃下達的指標任務，將郁閉度在0.2以上的有立木的其它土地（耕地、水利、交通和其它建設用地）作為林地落了界，其中很大一部分土地上的立木是不穩(wěn)定的，常因種種原因而改變?yōu)闊o立木土地。這部分土地可按保護等級最低的Ⅳ級保護林地管理措施，嚴格控制林地非法轉用和逆轉，限制采石取土等用地，推行農(nóng)林復合經(jīng)營，在法律允許的范圍內(nèi)合理安排各類生產(chǎn)活動，最大限度地挖掘林地生產(chǎn)力。但這些管理措施在實際中也是難以做到的，如何處理林地保護與利用關系的問題就經(jīng)常遇到。

3 建議

3.1 增加并細分林地前地類屬性，以利因地分別管理

在縣級林地保護利用規(guī)劃林地落界工作中，填寫了地類屬性，但這是為了完成省級規(guī)劃任務，根據(jù)森林資源規(guī)劃設計調(diào)查成果確定的林地地類，并未能真正反映該地塊（圖斑）的前地類屬性，究竟是耕地、交通用地，還是其它建設用地。建議林地年度變更時，正確區(qū)別：林地落界時地類、前土地屬性和林地年度變更時土地屬性，以利反映真實情況，實行因地制宜的科學管理。

3.2 引入“管控林地”概念，處理好林地保護與利用的關系

針對“有立木土地”不一定是林地，但又參加森林面積及森林覆蓋率計算的現(xiàn)實狀況，一些地方采用了“管控林地”的名稱，用來表示不限制前土地屬性的“有立木土地”、“補充林地”、“非規(guī)劃林地”，即“廣義林地”的概念，即在需要采伐時，按林資發(fā)〔2009〕166號文件執(zhí)行，即“非規(guī)劃林地上的林木采伐不納入采伐限額管理”，但是非規(guī)劃林地上的林木采伐還是要到縣級林業(yè)主管部門辦理林木采伐許可證的，只是不再需要申請采伐限額指標。在需要辦理土地占用征收時，按其前土地屬性而不是按林地屬性辦理土地的開發(fā)利用手續(xù)，有利于處理好林地保護與利用的關系。

3.3 出臺扶持及補助政策，穩(wěn)定并提高森林覆蓋率

平原區(qū)域土地資源制約了森林資源的擴增。宜林地資源非常有限，其潛力在近幾年大規(guī)模綠化時已基本被挖掘。因此，平原綠化成片造林發(fā)展空間很小，今后只有在四旁植樹和農(nóng)田林網(wǎng)上、在建設水平和建設質量上加以提升和提高。然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有種子補貼、化肥補貼、農(nóng)機補貼、糧食補貼，農(nóng)業(yè)稅也全部減免，而林業(yè)生產(chǎn)不僅沒有補貼，在砍伐樹木時還要繳納育林基金，履行復雜的審批手續(xù)，挫傷了農(nóng)民植樹積極性。再者要處理好林網(wǎng)脅地效應。大量的調(diào)查研究表明了寬帶林網(wǎng)的脅地效應，造成減產(chǎn)的重要原因是林帶的陰蔽作用。在農(nóng)村體制改革前，增產(chǎn)的農(nóng)田和減產(chǎn)的農(nóng)田都是集體的，產(chǎn)量影響不影響無所謂。農(nóng)田承包到戶后，減產(chǎn)直接關系到個別農(nóng)戶的切身利益，致使沒有栽樹的地方不栽了，原來有樹的地方，如不出臺扶持及補助政策，老百姓也會想方設法砍掉，這是造成農(nóng)田林網(wǎng)發(fā)展長期停滯不前，甚致后退的根本原因。

重要的是需要圍繞各項林地保護利用規(guī)劃安排，制定經(jīng)濟、社會、法制、行政、技術、隊伍等方面的保障機制或辦法，穩(wěn)定并提高森林覆蓋率，有效提高林地生產(chǎn)力。

[1]中國林業(yè)經(jīng)濟學會編.平原林業(yè)發(fā)展道路探索.北京：中國林業(yè)出版社，1990.

[2]張旭青.平原林業(yè)發(fā)展及其啟示.中國林業(yè)經(jīng)濟，2011，5 (總 110）.

[3]邱堯榮，鄭云峰.林地分等評級的背景分析與技術構架.林業(yè)資源管理，2006，4.