鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制改革和對(duì)策探討
——以浙江省開(kāi)化縣為例

李土云 鄭華福

（浙江省開(kāi)化縣林業(yè)局 324300）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制改革和對(duì)策探討
——以浙江省開(kāi)化縣為例

李土云 鄭華福

（浙江省開(kāi)化縣林業(yè)局 324300）

通過(guò)對(duì)開(kāi)化縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)發(fā)展概況和改制情況的分析，提出了改制過(guò)程中出現(xiàn)的檔案資料不全、拖欠債務(wù)較重和經(jīng)營(yíng)管理困難等問(wèn)題，針對(duì)未改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)，建議采取繼續(xù)聯(lián)營(yíng)經(jīng)營(yíng)、鼓勵(lì)林地林木流轉(zhuǎn)或退還村組集體等改制方式。

開(kāi)化縣；鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)；經(jīng)營(yíng)體制；改革

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)發(fā)展概況

20世紀(jì)七十年代，開(kāi)化縣學(xué)習(xí)湖南經(jīng)驗(yàn)，在大搞用材林基地建設(shè)的大環(huán)境下，創(chuàng)辦了公社與大隊(duì)聯(lián)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)。1972年冬，齊溪鎮(zhèn)辦起第一個(gè)林場(chǎng)，1973年7月，縣委組織117名干部赴湖南、福建省參觀大片杉木用材林基地造林，從此，以杉木為主的林業(yè)基地建設(shè)拉開(kāi)了序幕，全縣陸續(xù)開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)，把本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大片荒山荒地規(guī)劃造林。主要政策是：山權(quán)不變，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸林場(chǎng)，林木按比例分成，這種辦場(chǎng)政策稱之為“借山造林，山權(quán)不變，林權(quán)誰(shuí)造誰(shuí)有，收益比例分成”。林場(chǎng)每年的經(jīng)濟(jì)收入除管理費(fèi)外，純收入部份按山權(quán)、林場(chǎng)積累、投工投勞三者1：2：7或2：2：6比例分成，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都實(shí)行前種方案為主。1977年全縣實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)辦林場(chǎng)的要求。

經(jīng)過(guò)近二十年的努力，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)有了一定的規(guī)模。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，1992年全縣31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)32個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)固定職工418人，經(jīng)營(yíng)林地面積11.65萬(wàn)畝，其中用材林基地10.20萬(wàn)畝，經(jīng)濟(jì)林1.45萬(wàn)畝；林木蓄積35萬(wàn)立方米，年經(jīng)濟(jì)收入250萬(wàn)元，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)有了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的創(chuàng)辦，為開(kāi)化縣的綠化造林、集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得很大的成績(jī)，顯示了它在開(kāi)化縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位和作用。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)改制情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)經(jīng)過(guò)30多年的艱苦奮斗和勞動(dòng)積累，在開(kāi)發(fā)荒山、綠化造林、帶動(dòng)示范和促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)上發(fā)揮了巨大作用。但是，隨著時(shí)間的推移，聯(lián)營(yíng)合同即將到期，以借山造林的經(jīng)營(yíng)模式已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的私有制體制，2000年后鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)逐步走入經(jīng)營(yíng)不善，財(cái)務(wù)管理混亂、虧損嚴(yán)重的困境。為擺脫困境，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)林木采伐后，對(duì)聯(lián)營(yíng)的山場(chǎng)采取流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)或退還集體或任其荒蕪等多種形式進(jìn)行了處置。如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的出路問(wèn)題，突出地?cái)[到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的面前。為此，近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的自身經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行了有益的探索和改制。

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)基本現(xiàn)狀

近期對(duì)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的改制情況進(jìn)行了初步調(diào)查。據(jù)調(diào)查，全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤拼為18鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)也隨之合并為18個(gè)）有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取山林流轉(zhuǎn)、山林退回村等形式先開(kāi)始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)改制；有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于虧損額較大、政策處理困難等一些原因沒(méi)有開(kāi)始改制，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)聯(lián)營(yíng)經(jīng)營(yíng)或部分流轉(zhuǎn)?？傮w上是南片進(jìn)度快，北片進(jìn)度相對(duì)慢些。目前經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀及改制情況如下。

（1）經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀：面積為11.65萬(wàn)畝，其中：退回村有33668畝，流轉(zhuǎn)30218畝，仍林場(chǎng)自主經(jīng)營(yíng)有52615畝。涉及的公益林面積有2.6萬(wàn)畝，齊溪最多有10500畝，馬金8733畝，何田4164畝，林山2090畝，大溪邊929畝。

（2）改制情況：已改制的有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別是金村、林山、楊林、華埠、池淮、長(zhǎng)虹、張灣、蘇莊；未改制的有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別是城關(guān)、音坑、中村、桐村、大溪邊、村頭、馬金、何田、塘塢、齊溪。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)改制形式

已改制的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)主要采取山林退還村、林木和林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓這二種形式。

2.2.1 山林退還村形式

這種形式是在合同到期后，幼林全部退還、中成熟林按分成退還原村集體。采用此種方式改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有林山、華埠（封家、青陽(yáng)林場(chǎng)）、池淮（星口林場(chǎng)）等。林山鄉(xiāng)林場(chǎng)原借山造林合同至2007年3月全部到期，2008年6月鄉(xiāng)政府與借山所屬村就林權(quán)、房產(chǎn)等問(wèn)題進(jìn)行了共同協(xié)商，簽訂了處置協(xié)議，原鄉(xiāng)林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)體制和管理職能均解體、變更，并對(duì)原有3名職工進(jìn)行安置，財(cái)務(wù)清算進(jìn)行公示。

2.2.2 林木和林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式

這種形式是將現(xiàn)有的山林按程序進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用流轉(zhuǎn)價(jià)款兌現(xiàn)分成或由轉(zhuǎn)讓人負(fù)責(zé)，伐后跡地歸還原山主經(jīng)營(yíng)。改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)除林山外，其他7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本采取此種轉(zhuǎn)讓方式。楊林鎮(zhèn)林場(chǎng)原經(jīng)營(yíng)面積3000多畝，職工10人，債務(wù)30多萬(wàn)，2000年3月改制給林土順，改制方式：鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)與相關(guān)村簽訂延長(zhǎng)借山協(xié)議至2028年，林土順出資轉(zhuǎn)讓費(fèi)18萬(wàn)元，自行負(fù)責(zé)與村集體的2：8分成，并承擔(dān)林場(chǎng)債務(wù)、職工工資和保險(xiǎn)約35萬(wàn)元。之后轉(zhuǎn)讓人林土順又向村集體借山3000畝，經(jīng)營(yíng)面積擴(kuò)大到6100多畝，按森林經(jīng)營(yíng)方案生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，個(gè)體林場(chǎng)步入軌道。華埠鎮(zhèn)二林場(chǎng)也是如此，1993年與村簽訂了延包合同，2001年二林場(chǎng)3000多畝山林全部改制給徐日才，原有的債務(wù)、職工工資、還貸60多萬(wàn)以及與村分成均由徐日才承擔(dān)，目前二林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)狀況良好。

3 存在問(wèn)題

3.1 檔案資料不全

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和林場(chǎng)解體，原先主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的企辦基本不存在，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員調(diào)動(dòng)或者無(wú)人員管理，有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)檔案資料經(jīng)多次轉(zhuǎn)手，許多檔案資料無(wú)從查證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的合同文本、合同兌現(xiàn)、財(cái)務(wù)管理、山林經(jīng)營(yíng)等情況的檔案資料不全，開(kāi)展改制工作非常困難。

3.2 拖欠債務(wù)重

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)欠勞務(wù)工資、銀行貸款、林木還貸等債務(wù)重，資不抵債，無(wú)法經(jīng)營(yíng)。據(jù)調(diào)查，全縣未改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)中有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)負(fù)債，共有債務(wù)154.2萬(wàn)元。如桐村鎮(zhèn)林場(chǎng)1997年6月，鎮(zhèn)政府組織清帳組，對(duì)鎮(zhèn)林場(chǎng)進(jìn)行全面盤點(diǎn)、清算。結(jié)果表明，林場(chǎng)實(shí)有總資產(chǎn)為153348元，而林場(chǎng)總負(fù)債額達(dá)551489元，其中拖欠林場(chǎng)職工工資達(dá)7.3萬(wàn)元，林場(chǎng)資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)到359.6%，已無(wú)力償還到期債務(wù)，生產(chǎn)難以為繼，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)步入困境，目前債務(wù)仍有51萬(wàn)元。中村鄉(xiāng)原為先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)，1995年續(xù)簽了25年合同，現(xiàn)在職工2人，目前，林場(chǎng)也負(fù)債63萬(wàn)元。

3.3 經(jīng)營(yíng)管理困難

全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)聯(lián)營(yíng)合同相繼到期，群眾要求退還山林的呼聲高，基礎(chǔ)不牢穩(wěn)，加上投入林業(yè)生產(chǎn)的資金嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理日漸困難。據(jù)了解，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)基本上已解體或名存實(shí)亡，未改制的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)中有5個(gè)無(wú)人員，4個(gè)無(wú)房屋，多數(shù)是“三無(wú)” 現(xiàn)狀，沒(méi)有人員、沒(méi)有場(chǎng)部、沒(méi)有房屋，要有房屋也是年久失修，沒(méi)有職工的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或林業(yè)站代管。相對(duì)較好的城關(guān)、中村、音坑等鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有少數(shù)人在管理，但也是步履艱難，難以支撐。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)解體或名存實(shí)亡，采伐后沒(méi)有力量和資金進(jìn)行更新造林，更無(wú)力量對(duì)盜伐林木、亂占林地等破壞森林資源的行為進(jìn)行管理，無(wú)法正常運(yùn)行。由于長(zhǎng)年失管造成山林面積流失，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的山林未辦退還手續(xù)，實(shí)際上已經(jīng)歸村、組集體經(jīng)營(yíng)。

4 改制建議

4.1 繼續(xù)聯(lián)營(yíng)經(jīng)營(yíng)

對(duì)管理規(guī)范、基礎(chǔ)條件好的，可以繼續(xù)集體聯(lián)營(yíng)，及時(shí)兌現(xiàn)合同條款。但要著重進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，完善各種規(guī)章制度，加強(qiáng)管理。確保管理民主、財(cái)務(wù)公開(kāi)、生產(chǎn)發(fā)展。如何田、塘塢2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)準(zhǔn)備維持原狀。

4.2 鼓勵(lì)林地林木流轉(zhuǎn)

對(duì)經(jīng)營(yíng)管理不善或效益較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)，可采取林地使用權(quán)、林木所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式，落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體，到期后砍木還山，按合同兌現(xiàn)聯(lián)營(yíng)分成或明確由轉(zhuǎn)讓人負(fù)責(zé)，使群眾利益不受損失。轉(zhuǎn)讓時(shí)間超出原有聯(lián)營(yíng)期限的，必須與村、組集體簽訂聯(lián)營(yíng)合同，延長(zhǎng)期限，或林場(chǎng)與村集體協(xié)商后一起作為出讓方進(jìn)行流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)過(guò)程必須執(zhí)行規(guī)定程序，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。通過(guò)流轉(zhuǎn)以充分釋放林地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)資料的潛能，讓社會(huì)資金投入林業(yè)生產(chǎn)，提升林業(yè)經(jīng)營(yíng)活力。適合此方式進(jìn)行改制的有：城關(guān)、桐村、大溪邊、馬金、齊溪等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

4.3 退還村、組集體

對(duì)合同期已滿、群眾要求強(qiáng)烈的，在處理好現(xiàn)有林木政策后，返還給原村、組集體經(jīng)營(yíng)。現(xiàn)有的林木處理政策可參照林山鄉(xiāng)細(xì)則實(shí)施，另有協(xié)議書(shū)的按協(xié)議條款執(zhí)行。適合此方式進(jìn)行改制的有：音坑、中村、村頭等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

①對(duì)荒山、幼林。一律退還，沒(méi)有到期的也退還各村委會(huì)所屬村、組。已列入生態(tài)公益林管護(hù)的原則上保持原狀，兌現(xiàn)分成；也可協(xié)商后退還村管理。

②第二輪中成熟林。山林所有權(quán)和管理權(quán)退還各村委會(huì)，采伐時(shí)按收益總額比例分成；若實(shí)行整體招標(biāo)拍賣，按中標(biāo)價(jià)當(dāng)場(chǎng)兌付分成。

③第一輪成熟林。山林所有權(quán)和管理權(quán)轉(zhuǎn)至各村委會(huì)，采伐收益分配參照方案為：20%抽出按原借山合同倒回，余下80%甲、乙各占50%分成。若一次性整體招標(biāo)拍賣的，按程序、按中標(biāo)價(jià)當(dāng)場(chǎng)執(zhí)行分成；若今后各村委會(huì)自行組織采伐的，按采伐時(shí)的市場(chǎng)中心參考價(jià)計(jì)總值進(jìn)行分成。

④已列入生態(tài)公益林的中成熟林，山林所有權(quán)和管理權(quán)轉(zhuǎn)至各村委會(huì)，生態(tài)公益林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助由各村委會(huì)山場(chǎng)所屬村、組享受。第一輪未采伐的成材林，今后若要采伐更新，收益仍按上述第3條標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行分成；第二輪按第2條標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行分成。

不管采用哪一種形式，都必須充分尊重農(nóng)民群眾的意愿和選擇，得到群眾的支持，確保他們的參與權(quán)、決策權(quán)，確保集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員享有優(yōu)先經(jīng)營(yíng)集體林地的合法權(quán)利，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)改制平穩(wěn)、順利地推進(jìn)。

[1] 吳之福等.關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)情況調(diào)查的報(bào)告.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1992.4.

S757.9

：B

：1004-7743（2013）02-0014-03

2013-03-10