森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)存在的問題及建議

盧 佶麻錫亮

（1 國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019；2 浙江省縉云縣林業(yè)局321400）

森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)存在的問題及建議

盧 佶1麻錫亮2

（1 國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019；2 浙江省縉云縣林業(yè)局321400）

在工程占用征收林地過程中依法繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)是每個用地單位應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù), 也是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必然要求。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和森林資源分類的不斷變革，森林植被恢復(fù)費(fèi)征繳管理的制度性缺陷不斷顯現(xiàn)，急需修改完善。分析了目前在實施森林植被恢復(fù)費(fèi)征收過程中存在著收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、地類林種協(xié)調(diào)不一致、未體現(xiàn)林地分等評級等問題, 提出了提高森林植被恢復(fù)費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)合全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要求重新劃分征收標(biāo)準(zhǔn)等對策措施。

森林植被恢復(fù)費(fèi); 占用征收林地; 地類; 征收標(biāo)準(zhǔn)

占用、征用林地征收森林植被恢復(fù)費(fèi)，是國家為保護(hù)森林資源實行的一項重要政策和法律制度，是國家賦予林業(yè)部門一項重要的宏觀調(diào)控措施。根據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》的規(guī)定,凡勘察、開采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等各項工程需要征用或者臨時占用林地,經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門審核同意或批準(zhǔn)的,用地單位必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。財政部、國家林業(yè)局于2002年10 月25日以財綜[ 2002] 73號文印發(fā)《森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法》(以下簡稱辦法) ,全國范圍內(nèi)的森林植被恢復(fù)征收統(tǒng)一按辦法執(zhí)行。《辦法》自頒布以來, 在嚴(yán)格依法控制各項建設(shè)工程占用征用林地, 強(qiáng)化占用征用林地的審核和審批管理, 有效防止違法使用林地, 切實保護(hù)好森林資源, 促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面起到了極大的推動作用。

1 森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

1.1 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低

森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收和合理使用，是保護(hù)林地資源，防止亂占亂墾林地資源的有效途徑。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面森林資源日益稀缺，另一方面，森林資源的培育成本，如苗木培育、造林等人工成本等大幅提高，而森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)還停留在十年前的水平，征收的森林植被恢復(fù)費(fèi)既不能滿足恢復(fù)森林植被的需要，更不利于林地資源的保護(hù)。其次，林地和土地征用相比，收費(fèi)差距懸殊。根據(jù)《辦法》規(guī)定，目前執(zhí)行的林地征占標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用為2—10元/平方米，即每畝在1300—6000元之間。而根據(jù)浙江省政府2012年2月5日發(fā)出的通知，全省實行征地區(qū)片綜合價補(bǔ)償?shù)模魇崭氐膮^(qū)片綜合價不低于3萬元/畝；實行統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償?shù)模魇崭氐慕y(tǒng)一年產(chǎn)值不低于1800元/畝，補(bǔ)償倍數(shù)不低于16倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于2.88萬元/畝。這個標(biāo)準(zhǔn)是目前林地片收標(biāo)準(zhǔn)的5—15倍。過低的征收標(biāo)準(zhǔn)降低了征占用林地的成本，導(dǎo)致林地過度開發(fā)，給森林資源的保護(hù)帶來了極大的挑戰(zhàn)。

1.2 地類林種協(xié)調(diào)不一致

《辦法》將征收森林植被恢復(fù)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)分為用材林林地、經(jīng)濟(jì)林林地、薪炭林林地、苗圃地、未成林造林地、防護(hù)林林地和特種用途林林地、國家重點防護(hù)林和特種用途林地、疏林地、灌木林地，宜林地、采伐跡地、火燒跡地等5個類別、6個收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其中僅喬木林地和竹林地未直接按地類征收, 而是結(jié)合林種進(jìn)行征收,即按照用材林林地、經(jīng)濟(jì)林林地、薪炭林林地、防護(hù)林林地劃分?，F(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)只對喬木林和竹林劃分林種,其余的以地類作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。目前征收標(biāo)準(zhǔn)中直接按林地類型征收的有苗圃地、未成林造林地、疏林地、灌木林地、宜林地、采伐跡地、火燒跡地。按照這一征收標(biāo)準(zhǔn)的確定，既有按林種劃分的，也有按地類劃分的，導(dǎo)致難以準(zhǔn)確把握，產(chǎn)生計算植被恢復(fù)費(fèi)不一致的情況。如對生態(tài)公益林地范圍內(nèi)的宜林地、采伐跡地、火燒跡地，有的按每平方米8元或10元測算，有的按每平方米2元測算，主管部門無法確定誰對誰錯，導(dǎo)致森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)存在差異。同時，此征收標(biāo)準(zhǔn)容易誘發(fā)征占用林地先行審批采伐林木的情況，將有林地變?yōu)椴煞ホE地，以減少植被恢復(fù)費(fèi)上繳數(shù)量。

1.3 未體現(xiàn)林地分等評級

林地的分等、定級是以生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性以及林地生產(chǎn)力等為依據(jù)，按其適宜性、限制性、潛力高低，把林地劃分為不同的等級。林地的分等評級工作主要目的就是為了依法、科學(xué)、合理、統(tǒng)一管理林地提供完整科學(xué)的林地等級標(biāo)準(zhǔn)。而且在《綱要》中，也要求對林地進(jìn)行分區(qū)、分類、分級、分等。而《辦法》中林地類型的劃分只是單純的從林種地類區(qū)分并未建立節(jié)約使用林地的價格調(diào)節(jié)機(jī)制，以及林地分等評級體系。如何能夠更科學(xué)地解決森林植被恢復(fù)費(fèi)征收過程中不合理之處？從發(fā)展趨勢看，都應(yīng)以林地分等定級與估價工作的開展才能有效解決這個難題。

2 森林植被恢復(fù)費(fèi)的關(guān)聯(lián)分析

2.1 森林植被恢復(fù)成本比較分析

《辦法》是于2002年10 月25日頒發(fā)執(zhí)行的，當(dāng)時森林恢復(fù)成本處于較低的水平。苗木、整地、造林、管護(hù)等當(dāng)年造林費(fèi)用合計約400元/畝左右。而目前北方山區(qū)造林以樟子松、落葉松等針葉樹種為例，采用常規(guī)造林措施，當(dāng)年直接成本平均在每畝1000元左右（隨著勞動力成本逐步增加，今后造林成本也會逐步提高），即：整地（500元/畝），采用一年生容器苗（苗木費(fèi)220元/畝，栽植費(fèi)200元/畝），并落實必要的撫育管護(hù)措施（90元/畝）。但由于各地立地條件差別大，造林整地標(biāo)準(zhǔn)、苗木規(guī)格和后期管理投入的不同，造成不同區(qū)域、不同標(biāo)準(zhǔn)的造林成本從每畝數(shù)千至數(shù)萬元不等。按照目前森林植被恢復(fù)費(fèi)平均每畝4000元的標(biāo)準(zhǔn)征收，要支付包括調(diào)查規(guī)劃設(shè)計、整地、造林、撫育、護(hù)林防火、病蟲害防治、資源管護(hù)等一系列費(fèi)用，這就顯得捉襟見肘。

2.2 草原植被恢復(fù)費(fèi)比較分析

草原植被恢復(fù)費(fèi)和森林植被恢復(fù)費(fèi)都是一種利用經(jīng)濟(jì)杠桿來制約用地單位和個人利用森林或者草原的一項具體措施。兩者皆有利于促進(jìn)資源的“節(jié)約”利用和“節(jié)制”使用，皆是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效形式。草原植被恢復(fù)費(fèi)是根據(jù)2003年新修訂實施的《草原法》明確規(guī)定開始實施征收，到目前為止也將近10個年頭，它與森林植被恢復(fù)費(fèi)最大的區(qū)別在于，森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)采用一刀切的形式，全國采用統(tǒng)一的征收價格。而草原植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由所在地省、自治區(qū)、直轄市價格主管部門會同財政部門核定，報國家發(fā)改委、財政部備案的。以青海省為例，其征收范圍涵蓋了12種不同草原類型，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每畝2880元到3700元不等。并著重對采集或者出售國家二級保護(hù)和地方重點保護(hù)草原野生植物的征稅進(jìn)行了規(guī)定，草原植被恢復(fù)費(fèi)按照市場價格征收。每公斤市場價格200元以下的，按15%征收；每公斤市場價格200元（含200元）以上800元以下的，按8%征收；800元（含800元）以上的，按3%征收。授權(quán)地方來核定草原植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是從實際出發(fā)，它充分考慮到了不同地區(qū)草原植被差異大、利用方式不盡相同、植被恢復(fù)難易程度不同、勞動力報酬及物價水平不同、草原功能多樣化，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大等特點，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定的更加科學(xué)、合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

3 建議與對策

3.1 提高征收標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)節(jié)約用地

由于《辦法》規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)仍停留在十年前的水平，現(xiàn)已無法滿足整地、造林、撫育、護(hù)林防火、病蟲害防治、資源管護(hù)等所需要的成本。建議按略高于當(dāng)前和今后一個時期實際成本來確定森林植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。并建議全國不執(zhí)行統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)各省實際情況及造林成本出臺適合地方發(fā)展的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)沿用或略高于國家標(biāo)準(zhǔn)以適應(yīng)西部大開發(fā)戰(zhàn)略，而東部發(fā)達(dá)省份由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，用地指標(biāo)緊張，可在國標(biāo)基礎(chǔ)上盡可能提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，杜絕濫用林地的現(xiàn)象。但是，總體的原則仍是引導(dǎo)節(jié)約用林地，珍惜和保護(hù)森林資源。

3.2 結(jié)合林地保護(hù)利用規(guī)劃調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)不同林地功能價值

根據(jù)《全國林地保護(hù)利用綱要（2010-2020）》要求，要對林地實行分級管理：即科學(xué)劃分林地保護(hù)等級，根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性以及林地生產(chǎn)力等指標(biāo)，對林地進(jìn)行系統(tǒng)評價定級，劃定為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級4 個保護(hù)等級。筆者認(rèn)為，為體現(xiàn)保障國土生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明，完善森林植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系的要求，有必要將植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)按照這4個保護(hù)等級來分類。從《綱要》中可以看出Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級林地包括了所有生態(tài)林地，Ⅲ級、Ⅳ級林地包含了國家、地方的重要商品林地。按這4個保護(hù)等級征收不僅有效的體現(xiàn)了不同林地的功能價值，也突顯了征收植被恢復(fù)費(fèi)的本質(zhì)要求。并且在此基礎(chǔ)上可以繼續(xù)按照地類劃分，細(xì)化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。且對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)林地，明確采用雙倍的征收標(biāo)準(zhǔn)。按此分類，既體現(xiàn)了對生態(tài)區(qū)位重要林地重點保護(hù)及根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對林地的多功能需求，優(yōu)化林地結(jié)構(gòu)與空間布局，合理配置林地資源的要求，又明確了植被恢復(fù)費(fèi)征收的分類，避免地類、林種混淆的情況。

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：1004-7743（2013）02-0008-03

2013-01-10