福建省松材線蟲病防控的法規(guī)問題及建議

詹祖仁，張龍華，詹斐，張春蘭，張登強(qiáng)

（福建省尤溪縣森林病蟲害防治檢疫站，福建 尤溪365100）

松材線蟲病（Bursaphelenchusxylophilus）是我國最具破壞性的生物災(zāi)害之一，傳播途徑廣，蔓延速度快，防治難度大，松樹一旦感染上松材線蟲病最快的40多天即可枯死，從發(fā)病到全林毀滅只需3～5年時(shí)間。福建省松材線蟲病自2001年首次在廈門市發(fā)現(xiàn)以來，擴(kuò)散迅猛，已先后在8個(gè)設(shè)區(qū)市的32個(gè)縣（市、區(qū)）發(fā)生［1］，累計(jì)發(fā)生面積達(dá)1.25萬hm2，除治皆伐松林1.33萬hm2，清除枯死木100多萬株，不僅給林農(nóng)造成的經(jīng)濟(jì)損失，而且重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的生態(tài)功能受到嚴(yán)重影響。松材線蟲病主要是通過人為調(diào)運(yùn)疫木及其制品得以遠(yuǎn)距離傳播［2］，防控工作最關(guān)鍵的是有效遏制疫木及其制品（含光纜盤、電纜盤、包裝箱等）的流動，它涉及到方方面面，是一項(xiàng)社會性、政策性、法制性很強(qiáng)的工作，沒有強(qiáng)有力的法律法規(guī)支持與保障是很難取得成效的。

1 松材線蟲病防控的法規(guī)問題

福建省自1986年4月省人民政府批轉(zhuǎn)省林業(yè)廳制訂的《福建省森林植物檢疫條例實(shí)施辦法》以來，一直未再出臺地方性森防檢疫法規(guī)、規(guī)章。目前，福建省防控松材線蟲病所依據(jù)的仍然是1992年5月國務(wù)院修改發(fā)布的《植物檢疫條例》、1994年7月林業(yè)部發(fā)布的《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則（林業(yè)部分）》和2000年1月國務(wù)院發(fā)布的《森林法實(shí)施條例》，以及政府、部門的一些規(guī)范性文件等。由于政府、部門規(guī)章、規(guī)范性文件效力等級較低，無權(quán)設(shè)定行政許可，對違法行為行政處罰力度不夠，對政府層面防治責(zé)任規(guī)定不夠明確。特別是20年來防控形勢和要求都發(fā)生了變化，國家早期制定的檢疫法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)松材線蟲病防控工作需要，嚴(yán)重影響疫情防控力度與成效。

1.1 松材線蟲病防控行政許可法規(guī)不完善

《植物檢疫條例》和《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則（林業(yè)部分）》對應(yīng)施檢疫的森林植物及其產(chǎn)品在省內(nèi)非疫情縣級行政區(qū)域之間調(diào)運(yùn)，都沒有明確必須經(jīng)過檢疫。《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則（林業(yè)部分）》第十六條“出口的應(yīng)施檢疫的森林植物及其產(chǎn)品，在省際間調(diào)運(yùn)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照本細(xì)則的規(guī)定實(shí)施檢疫?！倍谑?nèi)調(diào)運(yùn)的也沒明確要實(shí)施檢疫。1986年4月福建省人民政府批轉(zhuǎn)的《福建省森林植物檢疫條例實(shí)施辦法》第九條規(guī)定“所有森林植物種子、苗木及其它繁殖材料、林產(chǎn)品、花卉等的調(diào)運(yùn)，都必須進(jìn)行檢疫?！钡@是1992年5月國務(wù)院修改發(fā)布《植物檢疫條例》之前制訂的規(guī)章，現(xiàn)在是否適用不得而知。目前省內(nèi)非疫情縣級行政區(qū)域之間調(diào)運(yùn)森林植物及其制品（含木質(zhì)包裝和電纜盤）施行檢疫主要依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第三十六條“申請木材運(yùn)輸證，應(yīng)當(dāng)提交檢疫證明”和《國家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)松科植物產(chǎn)品檢疫管理的緊急通知》（林發(fā)明電［2002］14號（加急））“所有我國境內(nèi)調(diào)運(yùn)的松科植物及其制品（含木質(zhì)包裝和電纜盤）都必須持有《植物檢疫證書》，否則，按違章調(diào)運(yùn)論處?！钡纫?guī)定執(zhí)行。但在省內(nèi)縣際間調(diào)運(yùn)松科植物及其制品如果不辦理木材運(yùn)輸證，特別是非經(jīng)營性涉木單位（個(gè)體戶）把松木質(zhì)包裝和電纜盤等作為附屬品調(diào)運(yùn)時(shí)不要辦理木材運(yùn)輸證，就會發(fā)生逃避檢疫的問題，從而導(dǎo)致松材線蟲病隨疫木制品調(diào)運(yùn)傳播擴(kuò)散。而國家林業(yè)局《緊急通知》（林發(fā)明電［2002］14號）文件對違反規(guī)定要求按違章調(diào)運(yùn)論處，但為什么在2011年1月25日公布的《國家林業(yè)局關(guān)于廢止和修改部分部門規(guī)章的決定》（國家林業(yè)局令第26號），卻沒有把這一內(nèi)容寫進(jìn)《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則（林業(yè)部分）》，既然沒有上升為規(guī)章內(nèi)容，那按違章調(diào)運(yùn)論處也就成了一句空話，根本無法保障省內(nèi)縣際間調(diào)運(yùn)松科植物及其制品（含木質(zhì)包裝和電纜盤）都經(jīng)過檢疫。

1.2 松材線蟲病防控檢疫監(jiān)管法規(guī)嚴(yán)重缺位

國家法律、法規(guī)未對松科植物及其制品的生產(chǎn)、調(diào)運(yùn)、使用作詳細(xì)、明確的具體規(guī)定，福建省也沒有地方性法規(guī)、規(guī)章明確省內(nèi)跨縣級行政區(qū)域調(diào)運(yùn)松科植物及其制品必須事先向調(diào)入地森林植物檢疫機(jī)構(gòu)（簡稱“森檢機(jī)構(gòu)”）進(jìn)行檢疫報(bào)檢，遵守準(zhǔn)入許可制度，以及在調(diào)運(yùn)貨物抵達(dá)時(shí)必須向當(dāng)?shù)厣瓩z機(jī)構(gòu)報(bào)告。如果涉木單位（個(gè)體戶）擅自從省內(nèi)其他縣（市、區(qū)）調(diào)入松原木及松木制品，而省內(nèi)調(diào)出地檢疫證書簽發(fā)后，又不要求網(wǎng)絡(luò)傳送相關(guān)資料，調(diào)入地森檢機(jī)構(gòu)根本無從得知，必然使檢疫監(jiān)管和復(fù)檢出現(xiàn)漏洞。有的是以文件要求相關(guān)單位在購（訂）松木及木質(zhì)包裝材料貨物合同時(shí)，必須訂明檢疫防范要求條款，并要求其對調(diào)入的松木包裝材料當(dāng)場查驗(yàn)《植物檢疫證書》，建立進(jìn)出倉登記和臺帳管理制度，指定專人負(fù)責(zé)，明確每批次來源、去向。等等。但有關(guān)單位如果沒有或不按要求做，由于沒有任何違反規(guī)定的處罰法規(guī)依據(jù)，森檢機(jī)構(gòu)除了宣傳教育就沒有什么辦法可以把檢疫監(jiān)管執(zhí)行到位。

1.3 松材線蟲病防控工作主體不明確

1989年11月國務(wù)院發(fā)布的《森林病蟲害防治條例》第四條把防治責(zé)任主體表述為“誰經(jīng)營，誰防治”，這對生態(tài)公林來說顯然不準(zhǔn)確［3］，特別是沒有其他法律法規(guī)明確松材線蟲病防控工作是政府行為，并對其職責(zé)提出明確要求，規(guī)定其應(yīng)當(dāng)將防控經(jīng)費(fèi)列入各級財(cái)政預(yù)算，也沒有對林業(yè)、工商、電力、廣播電視、通信等部門的職責(zé)作明確的規(guī)定。只有文件規(guī)定各級政府是林業(yè)有害生物防治工作的責(zé)任主體，主要負(fù)責(zé)同志是第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)同志為主要責(zé)任人。全面實(shí)行“雙線”目標(biāo)管理責(zé)任制（林業(yè)有害生物成災(zāi)率納入政府任期目標(biāo)責(zé)任制，無公害防治率、測報(bào)準(zhǔn)確率、產(chǎn)地檢疫率納入林業(yè)部門考核目標(biāo)責(zé)任制）。松材線蟲病防控工作堅(jiān)持“屬地管理、政府主導(dǎo)、部門盡責(zé)、社會參與”的原則。《植物檢疫條例》第十六條規(guī)定“進(jìn)行疫情調(diào)查和采取消滅措施所需的緊急防治費(fèi)和補(bǔ)助費(fèi)，由省、自治區(qū)、直轄市在每年的植物保護(hù)費(fèi)、森林保護(hù)費(fèi)或者國營農(nóng)場生產(chǎn)費(fèi)中安排?！睂υO(shè)區(qū)市和縣級政府也都沒有明確要求。由于文件效力差，真正落實(shí)起來非常困難。比如：國家林業(yè)局實(shí)行的“雙線”目標(biāo)管理責(zé)任制，更多的是對行業(yè)自身業(yè)務(wù)工作的約束，而對政府乃至林業(yè)主管部門并沒有多大約束力，操作性和實(shí)用性不強(qiáng)［3］，尤其是涉及到經(jīng)費(fèi)問題，往往是畫餅充饑，更有甚者只講工作不講經(jīng)費(fèi)，沒有把松材線蟲病防控工作中的疫情監(jiān)測調(diào)查、松枯死樹清理、松墨天牛防治等費(fèi)用落實(shí)到位，相關(guān)部門也應(yīng)付了事，《限期除治通知書》制度等難以執(zhí)行，影響松材線蟲病的有效防控。

1.4 松材線蟲病防控工作行政執(zhí)法無力

由于檢疫法律法規(guī)建設(shè)滯后，對部門、單位和個(gè)人沒有建立起松材線蟲病防控責(zé)任追究制度，缺乏職、權(quán)、責(zé)相統(tǒng)一的原則，致使一些不按要求使用松科植物及其制品等案件無力查處。有的地方出于地方保護(hù)主義，發(fā)現(xiàn)松材線蟲病疫情不及時(shí)報(bào)告，沒能第一時(shí)間劃為疫區(qū)（點(diǎn)）管理，使真正的疫木當(dāng)作非疫木進(jìn)入流通渠道進(jìn)行傳播擴(kuò)散，沒有人追究管理者和傳播擴(kuò)散者的責(zé)任。有的執(zhí)法者經(jīng)過多年松材線蟲病防控的艱苦工作后存在厭戰(zhàn)情緒、懈怠心理，對一些違法違規(guī)行為熟視無睹，造成少數(shù)違法經(jīng)營、加工、利用、調(diào)運(yùn)松木的行為沒有得到應(yīng)有的法律制裁，違章行為難以杜絕?！吨参餀z疫條例實(shí)施細(xì)則（林業(yè)部分）》不僅行政處罰種類少，而且處罰的額度也小，對違規(guī)行為只處以50～2000元罰款。這是20世紀(jì)90年代制定的標(biāo)準(zhǔn)，到今天還在執(zhí)行，處罰力度實(shí)在太小，沒有一點(diǎn)威懾力。福建省成立林業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)后，又以文件形式把法律法規(guī)授權(quán)給森檢機(jī)構(gòu)的檢疫行政處罰權(quán)收歸其統(tǒng)一行使，林業(yè)主管部門不再將《森林病蟲害防治條例》規(guī)定的行政處罰權(quán)委托給森檢機(jī)構(gòu)，森檢機(jī)構(gòu)不再享有森防檢疫行政處罰權(quán)，致使行業(yè)地位本來就低的森檢機(jī)構(gòu)進(jìn)一步喪失威力，這在一定程度上也影響了松材線蟲病防控工作的檢疫執(zhí)法和監(jiān)督管理力度。

1.5 松材線蟲病防控工作預(yù)防措施不到位

現(xiàn)行的林業(yè)有害生物防治方針是“預(yù)防為主，科學(xué)治理，依法監(jiān)管，強(qiáng)化責(zé)任”，雖然預(yù)防始終擺在方針的首位，但實(shí)際工作中卻難以落實(shí)到位，重培育輕保護(hù)，重防治輕預(yù)防的思想根深蒂固，經(jīng)常出現(xiàn)“平時(shí)無人問，災(zāi)時(shí)忙一陣”和“救災(zāi)有錢，防災(zāi)無錢”的現(xiàn)象［3］。這也是和森防檢疫法規(guī)不健全有關(guān)，沒有對林業(yè)有害生物預(yù)防工作的措施和程序以法規(guī)方式給予規(guī)范。如：沒有相關(guān)法規(guī)對松材線蟲病的疫情監(jiān)測、疫情報(bào)告、疫木管理、防治方案、防治措施以及林相改造作出具體規(guī)定。經(jīng)常由于疫情監(jiān)測、普查經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，致使監(jiān)測普查這樣重要的預(yù)防工作走過場、搞形式，無法在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)疫情并采取措施，造成疫情擴(kuò)散蔓延。福建省沒有依據(jù)《植物檢疫條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)松材線蟲病預(yù)防和除治工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2002〕5號）相關(guān)規(guī)定，將全省松材線蟲病未發(fā)生區(qū)劃分為預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)預(yù)防區(qū)進(jìn)行分類施策加以預(yù)防保護(hù)。

2 松材線蟲病防控的法規(guī)完善建議

根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條和第五十三條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照部門規(guī)章和地方性規(guī)章?？梢姡?guī)章在行政訴訟中效力很低只處于參照地位，而文件更無地位可談?！吨参餀z疫條例》第十條“省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)調(diào)運(yùn)植物和植物產(chǎn)品的檢疫辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！闭f明省人民政府可以根據(jù)法規(guī)授權(quán)制定省內(nèi)調(diào)運(yùn)植物和植物產(chǎn)品的檢疫辦法，增設(shè)一些必須的檢疫行政許可和行政管理職能事項(xiàng)，以解決松材線蟲病防控的法規(guī)問題。防控松材線蟲病是森林資源保護(hù)工作的難題之一，目前福建省潛在松材線蟲病疫情仍呈明顯擴(kuò)散蔓延態(tài)勢。為有效遏制松材線蟲病發(fā)生危害，保護(hù)占全省有林地面積42%的松林資源和生態(tài)安全，鞏固“森林福建”的建設(shè)成果，福建省應(yīng)該借鑒浙江、安徽、江西等省制訂出臺松材線蟲病防控專項(xiàng)地方性法規(guī)或者制訂出臺《福建省林業(yè)有害生物防治檢疫條例》森防檢疫綜合地方性法規(guī)，以解決防控松材線蟲病國家法規(guī)缺位或不健全的問題，促使松材線蟲病防控工作走向法制化、規(guī)范化軌道。

2.1 增設(shè)檢疫行政許可項(xiàng)目

由于福建省內(nèi)非疫情縣際間調(diào)運(yùn)森林植物及其制品的檢疫，國家法規(guī)沒有相關(guān)規(guī)定，鑒于當(dāng)前省內(nèi)松材線蟲病疫區(qū)較多，為加強(qiáng)對省內(nèi)未發(fā)生疫情縣的保護(hù)，應(yīng)規(guī)定跨縣級行政區(qū)域調(diào)運(yùn)森林植物及其制品（含木質(zhì)包裝材料），都要實(shí)施檢疫，并在調(diào)入前實(shí)行檢疫報(bào)檢審批準(zhǔn)入制度。這樣，可以強(qiáng)化檢疫監(jiān)管工作，防止松材線蟲病疫情傳入非疫情發(fā)生地。

2.2 明確防控原則和責(zé)任主體

把文件規(guī)定的松材線蟲病防控工作實(shí)行“屬地管理、政府主導(dǎo)、部門盡責(zé)、社會參與”的原則上升為地方性法規(guī)內(nèi)容，以強(qiáng)化其有效性。對縣級以上人民政府及相關(guān)部門、單位的職責(zé)作出具體規(guī)定，將“雙線目標(biāo)管理”制度寫入森防檢疫地方性法規(guī)，明確各級政府是松材線蟲病防控工作的責(zé)任主體，以及相關(guān)部門、單位應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及需要履行的職責(zé)。完善“誰經(jīng)營，誰防治”的責(zé)任制度，按照森林分類經(jīng)營改革思路，建立生態(tài)公益林生物災(zāi)害的防治和重大危險(xiǎn)性檢疫性有害生物的治理以各級政府投入為主，商品林生物災(zāi)害的防治以林木經(jīng)營者投入為主、各級政府補(bǔ)貼為輔的投入機(jī)制［4］。

2.3 規(guī)范防控措施和程序

將松材線蟲病的疫情監(jiān)測、調(diào)查、報(bào)告、病死樹清理、疫木管理、除治方案、措施及林相改造等防控措施和程序作相應(yīng)具體規(guī)定。比如：對非松材線蟲病疫區(qū)的保護(hù)區(qū)進(jìn)一步區(qū)劃為預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，并禁止將松科植物及其制品調(diào)入松材線蟲病重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，以及對容易發(fā)生松材線蟲病的森林可以采取更新改造其他樹種，等等。給予明確規(guī)定，以保障防控工作扎實(shí)有效。

2.4 建立責(zé)任追究制度

詳細(xì)規(guī)定部門、單位和個(gè)人應(yīng)該履行的松材線蟲病防控職責(zé)和義務(wù)及其不履行應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。對依法應(yīng)承擔(dān)的防控職責(zé)建立責(zé)任追究制度，以體現(xiàn)職、權(quán)、責(zé)相統(tǒng)一的原則。例如：對未按照規(guī)定履行松材線蟲病防控職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的給予行政處分直至追究刑事責(zé)任；違反規(guī)定人為因素造成松材線蟲病疫情擴(kuò)散的，除依照有關(guān)法規(guī)給予行政處罰外，還應(yīng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。等等。預(yù)防有關(guān)部門、單位和個(gè)人在松材線蟲病防控工作推諉扯皮、弄虛作假、隱瞞疫情、徇私舞弊、玩忽職守、配合不力等現(xiàn)象發(fā)生。

2.5 增加行政處罰種類

根據(jù)防控松材線蟲病的職責(zé)和義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任設(shè)立相應(yīng)的行政處罰事項(xiàng)，適當(dāng)增加行政處罰種類和罰款額度，加大對違法行為的處罰力度，以提高法規(guī)的威懾力。如：增設(shè)松類植物及其制品未進(jìn)行檢疫登記的，未按要求對用后的松木材料進(jìn)行除害處理或者銷毀的，以及未按照松材線蟲病防治技術(shù)規(guī)程清理病死松樹的等現(xiàn)象的處罰條款，為嚴(yán)格松材線蟲病防控檢疫執(zhí)法提供法律依據(jù)［5］。

［1］譚論.在利用松材線蟲病疫木種植茯苓現(xiàn)場會上的講話［EB／OL］.http：／／www.fjforestry.gov.cn／InfoShow.aspx？InfoID＝43372＆InfoTypeID＝5，（2011-12-08）

［2］劉巧云，吳建勤.松材線蟲病疫木定點(diǎn)板材加工管理經(jīng)驗(yàn)［J］.植物檢疫，2009（3）：53-54.

［3］張國慶.林業(yè)生物災(zāi)害防控的法律保障［EB／OL］.http：／／blog.sciencenet.cn／blog-3344-10133. html，（2007-11-02）.

［4］王文爛，張文勤，劉偉平，等.福建省森林災(zāi)害防治投入機(jī)制構(gòu)建［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2002（6）：348-350.

［5］詹祖仁.對林權(quán)制度改革后縣級林業(yè)生物災(zāi)害防治體制機(jī)制創(chuàng)新的探討［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2011（6）：537-541.