北京農(nóng)村居民點整理模式與政策驅(qū)動機制設計
2013-01-22 06:09:00張娟鋒劉洪玉虞曉芬
地域研究與開發(fā) 2013年3期
張娟鋒，劉洪玉，虞曉芬
(1.浙江工業(yè)大學經(jīng)貿(mào)管理學院，杭州310023;2.清華大學房地產(chǎn)研究所，北京100084)
0 引言
2008年國務院審議并原則通過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，明確指出:“土地利用總體規(guī)劃是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設的重要依據(jù)，是實行最嚴格土地管理制度的一項基本手段”，并提出“堅守18億畝耕地紅線”的目標。2009年國務院批復的《北京市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》所確定的2020年城鄉(xiāng)建設用地控制目標值是2 700 km2，然而2007年實際城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模為2 657 km2，規(guī)劃期內(nèi)幾乎沒有凈增加的空間，必須通過空間置換才能保障未來城鎮(zhèn)建設需要增加的空間。同時，北京市城鄉(xiāng)人口和土地資源的空間配置不均衡，城鄉(xiāng)土地利用效率差異大。在北京建設國際化大都市的背景下，推動農(nóng)村居民點整理工作，將城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地(含居民點用地)減少相掛鉤，是進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局、提高建設用地利用效率的關鍵所在，也有利于促進“耕地保護”和“經(jīng)濟發(fā)展”雙重目標的實現(xiàn)［1-2］。
推進農(nóng)村居民點整理工作有著重要的現(xiàn)實意義，可以歸納為4個方面:(1)有利于控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，滿足2010—2020年期間首都國際化大都市建設有新增用地空間;(2)有利于提升農(nóng)村建設用地利用效率，挖掘農(nóng)村居民點用地潛力，實現(xiàn)保護耕地與基本農(nóng)田的目標;(3)有利于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地收益分配關系，實現(xiàn)北京市以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，推動北京市國際大都市建設;(4)有利于實現(xiàn)《北京市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》所設定的城鄉(xiāng)建設用地、耕地、基本農(nóng)田的規(guī)劃目標。
1 北京市農(nóng)村居民點土地利用現(xiàn)狀分析
推動農(nóng)村居民點整理，首先需要明確農(nóng)村居民點的土地利用現(xiàn)狀。農(nóng)村居民點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的居民點，是農(nóng)民進行生產(chǎn)和生活的定居場所，土地權屬為集體所有制，行政設置為村民委員會［3-4］。農(nóng)村居民點用地包括農(nóng)村居民點所屬的商服、住宅、工礦、工業(yè)、倉儲、學校等用地，總體來看，北京市農(nóng)村居民點總面積1 140.55 km2，共計3 803個行政村，分布在13個區(qū)縣(圖1，表1)。
圖1 北京市農(nóng)村居民點用地各區(qū)縣分布情況Fig.1 The scale of rural residential area in Beijing’s counties
為了進一步分析不同區(qū)位農(nóng)村居民點的整理方向，有必要對農(nóng)村居民點進行歸類處理。北京市城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃中，對中心城、新城分別劃定了城鎮(zhèn)建設用地邊界(圈邊界)和城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界(環(huán)邊界)。依據(jù)這2條邊界，可以將農(nóng)村居民點分為完全圈內(nèi)、跨圈、完全環(huán)內(nèi)、跨環(huán)和完全環(huán)外5類。
圈內(nèi)農(nóng)村居民點在規(guī)劃期內(nèi)要實現(xiàn)城市化改造，轉為城市國有土地。環(huán)內(nèi)農(nóng)村居民點位于城鎮(zhèn)建設用地邊界和城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界之間，是北京市“綠色隔離帶”的主要分布區(qū)域，部分農(nóng)村居民點將實現(xiàn)城市化改造，部分集體產(chǎn)權不變，目前環(huán)內(nèi)農(nóng)村居民點還缺乏詳細的城市規(guī)劃。環(huán)外居民點主要是位于城鎮(zhèn)建設用地范圍以外，將長期保持土地集體產(chǎn)權性質(zhì)不變，是北京市農(nóng)用地和耕地的主要分布區(qū)域。
表1 北京市各區(qū)縣農(nóng)村居民面積與數(shù)量區(qū)位分布Tab.1 The statistics of rural residential of different kinds in Beijing’s counties
當前，圈內(nèi)農(nóng)村居民點整理主要依靠市場力量進行一級開發(fā)，環(huán)外居民點依靠政策力量進行鄉(xiāng)村整治。為了更好地利用市場和政策兩方面的力量，對“跨圈”和“跨環(huán)”2類居民點進行了分類處理。把圈內(nèi)農(nóng)村居民點面積比例大于30%的行政村劃為圈內(nèi)，其他行政村劃入環(huán)內(nèi);所有跨環(huán)行政村均劃入環(huán)外。通過以上處理，可以將北京市農(nóng)村居民點劃分為3類:圈內(nèi)農(nóng)村居民點、環(huán)內(nèi)農(nóng)村居民點和環(huán)外農(nóng)村居民點?；谏鲜龇诸惡蛯Ρ本┦懈鲄^(qū)縣農(nóng)村居民點的數(shù)量和面積的統(tǒng)計(表1)，可以看出當前北京市農(nóng)村居民點面積大，分布廣，具有較好的整理潛力。
2 北京市農(nóng)村居民點整理的模式設計
通過對北京市農(nóng)村居民點整理的實地調(diào)研，以及國內(nèi)其他地區(qū)的整理案例，結合圈內(nèi)、環(huán)內(nèi)和環(huán)外農(nóng)村居民點的特點及整理方向，總結出3種整理模式［5-6］。
2.1 圈內(nèi)農(nóng)村居民點:土地一級開發(fā)模式
圈內(nèi)農(nóng)村居民點用地將來要轉為城鎮(zhèn)國有建設用地。因此，建議通過政府或一級開發(fā)企業(yè)對農(nóng)村居民點進行統(tǒng)一征地補償、拆遷安置、土地平整、市政基礎設施和社會公共配套設施建設，實現(xiàn)農(nóng)村居民點的城市化改造。這種模式的實施主體是政府土地儲備機構或土地一級開發(fā)企業(yè)，土地權屬由農(nóng)村集體轉為城鎮(zhèn)國有，資金主要依靠政府財政、銀行貸款和一級開發(fā)企業(yè)自有資金［7］。從布局調(diào)整來看，主要是實現(xiàn)“村改居”，農(nóng)民搬遷上樓。處于城鎮(zhèn)周邊的村莊按城鎮(zhèn)標準集中建設，補償方式主要有貨幣補償、實物補償和保障性補償(社保、醫(yī)保等)。
2.2 環(huán)內(nèi)農(nóng)村居民點:城鄉(xiāng)一體化綜合開發(fā)模式
環(huán)內(nèi)居民點主要是位于城鎮(zhèn)建設用地和城市建設用地擴展邊界之間，處于北京“綠色隔離帶”和城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)村居民點較多。建議采用城鄉(xiāng)一體化綜合開發(fā)模式，對區(qū)域進行整體開發(fā)。城鄉(xiāng)一體化開發(fā)模式是北京在針對城鄉(xiāng)結合部農(nóng)村居民點整理時所探索出的一種新模式［8］，是指由政府或其委托的企業(yè)，依據(jù)規(guī)劃對一定區(qū)域范圍(鎮(zhèn)或鄉(xiāng))的農(nóng)村居民點進行統(tǒng)籌整理，對部分農(nóng)村居民點進行土地征用，實現(xiàn)城市化改造;部分農(nóng)村居民點產(chǎn)權不變，布局調(diào)整，進行規(guī)?；鷳B(tài)建設或農(nóng)場建設，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化開發(fā)。目前，從北京市城鄉(xiāng)一體化綜合試點的做法來看，實施主體主要是政府儲備機構或委托企業(yè)，部分農(nóng)村居民點轉為城鎮(zhèn)國有土地，部分農(nóng)村居民點保持集體性質(zhì)不變，所需資金主要來自于銀行貸款和政府財政。從布局調(diào)整上來看，部分村莊實現(xiàn)村改居，部分村莊保留或者進行村莊合并。對于農(nóng)民的補償主要采用貨幣補償與實物補償相結合的方式，村改居地區(qū)居民享有保障性補償。城鄉(xiāng)一體化綜合開發(fā)模式突出的特點是在一個較大范圍內(nèi)(鎮(zhèn)或鄉(xiāng))對農(nóng)村居民點進行整理，依據(jù)規(guī)劃和居民點區(qū)位特點，因地制宜對居民點進行整理［9］。
2.3 環(huán)外農(nóng)村居民點:鄉(xiāng)村整治模式
環(huán)外農(nóng)村居民點數(shù)量最多，面積最大，這一區(qū)域也是農(nóng)用地和耕地的主要分布區(qū)域。農(nóng)村居民點用地利用效率相對低，集體建設土地轉為農(nóng)用地的成本較低，是挖掘居民點用地潛力的主要區(qū)域。這類地區(qū)農(nóng)村居民點整理的主流模式是鄉(xiāng)村整治，即通過政府或村集體對農(nóng)村居民點進行綜合整治，維持土地集體所有制不變，提高土地利用效率，節(jié)余土地用于發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)或進行復墾。鄉(xiāng)村整治模式的資金來源單一，主要依靠政府財政和村集體自有資金。對于農(nóng)民的補償主要采取貨幣補償和實物補償。這種模式的突出特點是利用“社會主義新農(nóng)村建設”、“萬村整治”等政策機遇，推動遠郊區(qū)農(nóng)村居民點的整理工作，通過土地集約利用，挖掘土地利用潛力。目前，進行鄉(xiāng)村整治的村莊數(shù)量少，缺乏經(jīng)濟驅(qū)動力，處于試點階段。
3 農(nóng)村居民點整理的政策驅(qū)動機制設計
對于圈內(nèi)農(nóng)村居民點來說，土地市場價值大，農(nóng)村居民點整理的經(jīng)濟驅(qū)動力較強，可以依靠市場力量進行整理。而對于環(huán)內(nèi)和環(huán)外的農(nóng)村居民點來說，整理的社會、生態(tài)效益大，但是市場驅(qū)動力不足。為了更好地推動環(huán)內(nèi)和環(huán)外居民點的整理工作，需要設計相應的驅(qū)動機制。
3.1 基于“指標交易”的政策驅(qū)動機制
圈內(nèi)的占用農(nóng)用地或未利用地的土地一級開發(fā)項目具有很強的經(jīng)濟驅(qū)動力，而環(huán)外的農(nóng)村居民點整理項目社會效益大，缺乏經(jīng)濟驅(qū)動力。指標交易就是指圈內(nèi)新增城鎮(zhèn)建設用地若占用農(nóng)用地或者未利用地，需要通過交易獲得環(huán)外農(nóng)村居民點整理出的節(jié)余指標。其交易范圍主要是在區(qū)縣內(nèi)部進行，便于地方財政管理。通過指標交易，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地1∶1增減掛鉤，利用圈內(nèi)土地一級開發(fā)帶動環(huán)外農(nóng)村居民點整理。其基本流程主要是由村集體組織整理農(nóng)村居民點產(chǎn)生節(jié)余(農(nóng)村建設用地轉化為農(nóng)用地部分)，并由指標國土部門核發(fā)節(jié)余指標，由土地一級開發(fā)主體購買指標節(jié)余指標(圖2)。因此，指標交易是利用市場力量，為環(huán)外農(nóng)村居民點整理提供經(jīng)濟驅(qū)動力，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)定的城鄉(xiāng)建設用地總量不突破，為城市未來發(fā)展儲備土地資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
圖2 基于“指標交易”的城鄉(xiāng)減少用地增加掛鉤示意圖Fig.2 The“quota transaction”between urban land and rural residential land
3.2 基于“整理專項基金”的政策驅(qū)動機制
“整理專項基金”設計的思路是在一個較大的區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)收益和成本，在一定范圍內(nèi)平衡農(nóng)村居民點整理的補償成本，避免攀比和矛盾。通過整理現(xiàn)有資源，形成“基金池”?；鹬饕?個方面的來源，包括常規(guī)性資金和政策性資金。常規(guī)性資金主要包括新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入(不低于土地出讓金的15%)等。政策性資金主要包括“萬村整治”、“新農(nóng)村建設”等專項資金?？梢岳没鸪闪I(yè)機構，進行農(nóng)村居民點整理，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)開發(fā)資金的滾動使用和良性循環(huán)(圖3)。推動較大區(qū)域內(nèi)(區(qū)縣范圍)農(nóng)村居民點的整理，特別適用于環(huán)內(nèi)城鄉(xiāng)一體化綜合開發(fā)的項目。
圖3 整理專項基金驅(qū)動機制示意圖Fig.3 The driving mechanism of the special reorganization fund
4 推動農(nóng)村居民點整理的政策建議
4.1 確保規(guī)劃先行，引導農(nóng)村居民點整理
進行農(nóng)村居民點整理，最重要的就是要有規(guī)劃指導，因此，需要根據(jù)不同區(qū)位農(nóng)村居民點的現(xiàn)實情況，制定相應的整理規(guī)劃。對于圈內(nèi)居民點，主要是落實土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，實現(xiàn)城市化改造;環(huán)內(nèi)居民點應當以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位編制環(huán)內(nèi)農(nóng)村居民點布局調(diào)整規(guī)劃，引導環(huán)內(nèi)居民點布局調(diào)整、有序集中;而環(huán)外居民點則采取分區(qū)縣制定城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤專項規(guī)劃，為環(huán)外居民點整理提供經(jīng)濟驅(qū)動力。
4.2 推動指標交易，帶動農(nóng)村居民點整理
要推動指標交易，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，必須要有相應的保障措施。首先，設定保障措施，推動指標交易機制實行。各區(qū)縣設定建設用地規(guī)模約束性考核指標，將《北京市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》所設定的城鄉(xiāng)建設用地2 700 km2的指標分解到區(qū)縣，并作為考核指標。其次，制定政策，明確新增城鎮(zhèn)建設用地必須首先購買節(jié)余指標。第三，建立指標交易專門機構，提供常態(tài)化、規(guī)范化的指標交易平臺，同時編制“項目區(qū)實施規(guī)劃”，規(guī)范項目實施程序，以區(qū)縣為單位形成“指標庫”
4.3 設立專項基金，保障利益均衡可持續(xù)
整理現(xiàn)有政府財政資源，形成基金池，啟動居民點整理項目，為指標交易機制運作提供源動力。同時，不斷豐富基金來源，爭取更多財政資金支持，建議依據(jù)政策法規(guī)，提高“土地出讓收入用于農(nóng)村土地整理”的計提比例(≥15%)?！秶鴦赵宏P于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關問題的通知》(國發(fā)〔2004〕8號)明確提出“土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，由各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府根據(jù)不同情況，按各市、縣不低于土地出讓平均純收益的15%確定”。建議提高計提比例，推動環(huán)內(nèi)與環(huán)外居民點的整理工作，保證各方利益均衡，實現(xiàn)北京市土地資源的可持續(xù)利用。
4.4 完善配套政策，促進整理的有序?qū)嵤?/h3>
為推動北京市農(nóng)村居民點的整理工作，需要有完善的配套政策。首先，減少審批環(huán)節(jié)。允許先建新，后拆遷舊，減少居民點整理項目審批程序，推行以農(nóng)村居民點整理項目區(qū)為單位整體審批。其次，引導市場力量參與居民點整理項目，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵村集體、個人投資農(nóng)村居民點整理，將通過整理增加的有效耕地劃歸投資者使用［10-11］。第三，引導企業(yè)資金進入農(nóng)村居民點整理工作，整理后的節(jié)約指標允許指標在行政區(qū)域內(nèi)交易和配置，投資單位或個人經(jīng)審批后可優(yōu)先安排使用。第四，抓住政策機遇，促進農(nóng)村居民點整理。利用“萬村整治”等示范工程的機遇，申請居民點整理的指標及資金，推動北京市農(nóng)村居民點整理工作。
推動北京市農(nóng)村居民點整理工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制，是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃目標的必要手段和措施。但是，還需要清醒認識到農(nóng)村居民點(尤其環(huán)外的農(nóng)村居民點)整理成本高、市場驅(qū)動力弱的現(xiàn)實困難。因此，需要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、耕地保護和可持續(xù)發(fā)展的高度對農(nóng)村居民點整理工作形成統(tǒng)一認識，政府各部門達成共識，合力推動農(nóng)村居民點的整理工作。
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