云南蔗區(qū)旱災(zāi)原因探析及政策建議

朱亞偉，徐 雪

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810）

云南省是我國(guó)第二大產(chǎn)糖大省，甘蔗種植面積和蔗糖產(chǎn)量穩(wěn)居全國(guó)第二，全省甘蔗種植和蔗糖生產(chǎn)主要分布在臨滄、德宏、保山、普洱、玉溪、紅河、版納、文山等州（市），常年甘蔗種植面積30余萬(wàn)hm2，蔗糖產(chǎn)量200萬(wàn)t以上。改革開放后，云南制糖業(yè)快速發(fā)展，甘蔗種植面積不斷擴(kuò)大，蔗農(nóng)、制糖企業(yè)收入不斷提高，工業(yè)產(chǎn)值也不斷增長(zhǎng)；進(jìn)入“十二五”后，云南省制糖銷售收入突破100億元，全省現(xiàn)有600萬(wàn)蔗農(nóng)，食糖產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為云南的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)支柱。

但由于我國(guó)蔗區(qū)生產(chǎn)條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，甘蔗生產(chǎn)基本還停留在靠天吃飯的階段，缺乏抵抗自然災(zāi)害的能力。近年來(lái)，旱災(zāi)一直困擾著云南蔗糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。自2009年百年不遇的大旱以來(lái)，云南省甘蔗產(chǎn)區(qū)連續(xù)4年遭受了干旱的侵襲，且還在持續(xù)中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008/2009榨季云南省甘蔗入榨1742萬(wàn)t，產(chǎn)糖233萬(wàn)t，由于旱災(zāi)，2009/2010榨季甘蔗入榨量和產(chǎn)糖量分別下降至1363萬(wàn)t和177.15萬(wàn)t。隨著國(guó)家政府開始關(guān)注云南干旱，云南甘蔗產(chǎn)業(yè)逐漸恢復(fù)增長(zhǎng)，至2011/2012榨季，入榨量和產(chǎn)糖量分別達(dá)到1600萬(wàn)t和201萬(wàn)t，但較旱災(zāi)前的數(shù)據(jù)仍有差距。

云南省農(nóng)業(yè)廳的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年以來(lái)大部分災(zāi)區(qū)土壤0～20、20～40cm土層持水率分別為20%、40%，土壤失墑期長(zhǎng)達(dá)120～160d，甘蔗大面積減產(chǎn)、絕收。截至3月15日，全省甘蔗受災(zāi)面積6.07萬(wàn)hm2，成災(zāi)面積2.65萬(wàn)hm2，絕收面積3600hm2，預(yù)計(jì)造成甘蔗減產(chǎn)92.7萬(wàn)t，蔗糖產(chǎn)量減產(chǎn)13萬(wàn)t以上，農(nóng)業(yè)損失在4.17億元以上。因此云南抗旱救災(zāi)已刻不容緩。

1 云南省甘蔗產(chǎn)區(qū)干旱的主要原因

云南是一個(gè)水資源大省，境內(nèi)有大小河流600多條，大小湖泊40多個(gè)，人均水量6994m3，超過(guò)全國(guó)平均水平4倍。但是由于多種原因，水資源的利用并不像表面上所反映的美好。

1.1 地形特殊，地表水難以利用

云南地形特殊，山區(qū)、半山區(qū)面積占94%，壩子（河谷、盆地）僅占6%，地勢(shì)垂直落差大，海拔最高點(diǎn)和最低點(diǎn)相差6600m多，山高坡陡，峽谷很深，雨水順著地勢(shì)快速向處于峽谷底部江河匯集，再加上云南大部分甘蔗產(chǎn)區(qū)都處在海拔較高的山坡地，致使這些低海拔的水資源利用起來(lái)難度很大。同時(shí)，云南6%的河谷和盆地集中了1/3人口和部分甘蔗產(chǎn)區(qū)，但水資源量只占全省的5%，對(duì)于這些甘蔗產(chǎn)區(qū)來(lái)說(shuō)，水資源更加匱乏，抗旱能力極其低下。

此外，云南省巖溶地區(qū)面積達(dá)到11萬(wàn)km2，接近全省面積的1/3。這些地區(qū)的降雨全部或大部分直接滲透到地下，甘蔗無(wú)法有效地吸持水分，涵養(yǎng)作用得不到有效發(fā)揮，地表的蓄水功能大打折扣。

1.2 雨季縮短，降水量持續(xù)偏少

云南氣候分干季和雨季，干季（每年11月—4月）的降水量?jī)H占全年的10%～15%，雨季（每年5月—10月）占全年的80%以上。而6月前是甘蔗生產(chǎn)的播種期、苗期和分蘗期，此期需水量占全生育期的30%～40%，云南省的降水情況很難滿足。以往，云南在干季（主要是秋末至夏初）都會(huì)持續(xù)干旱，但進(jìn)入雨季后干旱就會(huì)得到緩解，再通過(guò)雨季的蓄水來(lái)解決干季缺水問(wèn)題。但最近幾年，無(wú)論干季還是雨季，降水量都持續(xù)偏少，雨季的蓄水不足，使得干季的甘蔗生長(zhǎng)嚴(yán)重缺水。

根據(jù)國(guó)家氣象局的數(shù)據(jù)，與近年來(lái)全省同期降水量比較來(lái)看，就1月份而言，2011年為32mm，2012年為21mm，而2013年僅為7mm。此次干旱程度僅輕于2009/2010榨季的百年大旱。2013年以來(lái)全省有7個(gè)縣（市）一直沒(méi)有降水，另外還有75個(gè)縣（市）的累計(jì)降水僅在10mm以內(nèi)，雖然南部邊緣的金平、福貢等地也出現(xiàn)有較大降水，但范圍較小，總的來(lái)說(shuō)，自1月份以來(lái)，全省除滇西北、滇南的局部地區(qū)外，氣象干旱比較明顯。此外，近年來(lái)云南的雨季也呈現(xiàn)出不同程度的縮短。2012年雨季結(jié)束的時(shí)間，竟比常年提前1個(gè)月，導(dǎo)致水庫(kù)蓄水得不到有效補(bǔ)充，干季的干旱難以緩解。

1.3 水利基礎(chǔ)設(shè)施不完善

云南的大多數(shù)水利工程都屬于五小水利，建于20世紀(jì)的五六十年代。受當(dāng)時(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件等因素的制約，設(shè)計(jì)水平普遍偏低，質(zhì)量較差，加上維修與養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，長(zhǎng)期得不到有效保養(yǎng)和修繕，導(dǎo)致這些早期工程大多面臨著報(bào)廢的危險(xiǎn)。

2 云南省抗旱過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)民抗旱意識(shí)淡薄

云南很多農(nóng)村都存在“靠天收”的傳統(tǒng)觀念，把干旱視為不可抗的天災(zāi)。自身對(duì)節(jié)約用水和維護(hù)水利工程的意識(shí)也相對(duì)淡薄，只管灌溉用水，管理和維護(hù)跟不上，對(duì)水利工程的保養(yǎng)和修繕做的不到位。甚至有的農(nóng)民就利用小壩塘養(yǎng)魚，無(wú)論是下游用水，還是防汛，為了維護(hù)自己的利益，承包者都不愿意排空池塘，使得這些水利工程失去了灌溉防洪作用。

2.2 抗旱資金緊缺，資金渠道狹窄

為了抗旱救災(zāi)，國(guó)家和政府專門設(shè)立了抗旱救災(zāi)專項(xiàng)資金。這項(xiàng)資金由財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改委、扶貧辦、國(guó)土等多個(gè)部門共同管理，由于各個(gè)部門對(duì)專項(xiàng)資金的使用途徑不同，導(dǎo)致資金的利用過(guò)于分散，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)重復(fù)利用的情況。從前幾年抗旱的實(shí)際情況來(lái)看，投入到抗旱準(zhǔn)備物資的資金仍然不足。

國(guó)內(nèi)抗旱資金的來(lái)源也相對(duì)單一，主要依靠國(guó)家的專項(xiàng)資金。以部分發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的抗旱體系來(lái)看，在資金支持方面需注重多方融資，綜合運(yùn)用財(cái)政、貸款、期貨、債券、保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)等手段，為干旱管理提供資金保障。而目前國(guó)內(nèi)其他渠道的資金利用還較為欠缺，有待于進(jìn)一步開發(fā)利用。

2.3 可持續(xù)抗旱觀念淡薄

在日常注意節(jié)水的同時(shí)，抗旱過(guò)程中更要注意水資源的節(jié)約利用，以確保水資源的可持續(xù)利用。我國(guó)對(duì)干旱的應(yīng)對(duì)措施仍屬于傳統(tǒng)的危機(jī)管理，通過(guò)大量抽取地下水和調(diào)水工程來(lái)緩解旱災(zāi)。這會(huì)使得旱期用水總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)平常的用水量，無(wú)法有效保障長(zhǎng)持續(xù)時(shí)間的水資源供給，不利于水資源的可持續(xù)利用。

3 國(guó)外干旱管理政策

3.1 美國(guó)

美國(guó)是一個(gè)旱災(zāi)頻發(fā)的國(guó)家。受“厄爾尼諾”和“拉尼娜”等海洋現(xiàn)象影響，其降水量分布不均勻，東部較多，西部較少，導(dǎo)致嚴(yán)重干旱多發(fā)。經(jīng)過(guò)多年的抗旱，美國(guó)在應(yīng)對(duì)干旱方面已經(jīng)建立了一套成熟的體系。

從法律法規(guī)方面來(lái)看，美國(guó)在1998年和2002年分別通過(guò)了《國(guó)家干旱政策法》和《國(guó)家干旱預(yù)防法》，確立了以預(yù)防和減災(zāi)為核心的國(guó)家干旱管理政策。此外，各州及地方也依據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)法規(guī)對(duì)水資源的利用進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，為干旱防災(zāi)減災(zāi)提供了法律保障。

從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面來(lái)看，美國(guó)政府根據(jù)《國(guó)家干旱政策法》和《國(guó)家干旱預(yù)防法》，分別成立了國(guó)家干旱政策委員會(huì)和國(guó)家干旱理事會(huì)。國(guó)家干旱政策委員會(huì)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家以及各州的干旱管理法律和項(xiàng)目，從宏觀層面上研究擬訂國(guó)家干旱管理政策。國(guó)家干旱理事會(huì)主要是制定國(guó)家干旱管理政策的具體實(shí)施方案，并對(duì)方案的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，比如抗旱監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)、國(guó)內(nèi)抗旱減災(zāi)補(bǔ)貼的核定以及增強(qiáng)農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的宣傳等。這些機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分清晰明確，擁有較強(qiáng)的執(zhí)行力，在抗旱的過(guò)程中至關(guān)重要。

從政策方面來(lái)看，美國(guó)干旱管理政策都是以旱期節(jié)水為核心來(lái)展開，內(nèi)容主要包括3方面：災(zāi)前監(jiān)測(cè)和預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)分析、災(zāi)后應(yīng)對(duì)。由于州之間的情況不同，各州都獨(dú)立制定自己的干旱管理細(xì)則。此外，根據(jù)旱災(zāi)的發(fā)展?fàn)顩r，將干旱分為關(guān)注、警告和危機(jī)3個(gè)階段。關(guān)注階段屬于旱災(zāi)前期，通過(guò)各種方式引起公眾關(guān)注，警示旱災(zāi)可能會(huì)在接下來(lái)的時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)；警告階段即意味著干旱即將到來(lái)；危機(jī)階段是指干旱已出現(xiàn)，號(hào)召民眾進(jìn)入抗旱狀態(tài)。這3個(gè)階段都是根據(jù)干旱指數(shù)、降水、徑流、水庫(kù)蓄水、地下水水位等多個(gè)指標(biāo)計(jì)算得出的。政府還針對(duì)每個(gè)階段制定了詳細(xì)的用水規(guī)章制度，明確了各階段的節(jié)水目標(biāo)，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。

最后，市場(chǎng)機(jī)制也起到了至關(guān)重要的作用。在美國(guó)抗災(zāi)減災(zāi)的過(guò)程中，無(wú)論是調(diào)水還是抽取地下水，都是需要付費(fèi)的，即使是通過(guò)政府水務(wù)管理部門提供的引水、輸水、抽取地下水等業(yè)務(wù)，也是有償?shù)摹＿@些業(yè)務(wù)的價(jià)格都是按照市場(chǎng)上的水價(jià)來(lái)確定，而水價(jià)的確定則是由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控來(lái)完成，這充分發(fā)揮了水價(jià)對(duì)節(jié)約用水的杠桿作用。另外，即便是重大旱災(zāi)中需要的水源，也需要農(nóng)民自己掏錢購(gòu)買，這從側(cè)面上加強(qiáng)了農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)。

總而言之，美國(guó)的干旱管理政策是立足于法律和市場(chǎng)機(jī)制兩方面，盡最大可能地實(shí)現(xiàn)旱期節(jié)水這一目標(biāo)，這對(duì)我國(guó)今后的干旱管理政策研究有一定的借鑒意義。

3.2 澳大利亞

澳大利亞是較早實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理政策的國(guó)家，在應(yīng)對(duì)干旱方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)80年代以前，澳大利亞也是采用傳統(tǒng)的危機(jī)管理模式來(lái)應(yīng)對(duì)，即通過(guò)發(fā)放旱災(zāi)補(bǔ)助來(lái)幫助災(zāi)民度過(guò)危機(jī)。1989年，聯(lián)邦政府設(shè)立了干旱政策評(píng)估特別工作組，隨后提出了新的管理模式，即把干旱作為一種成本風(fēng)險(xiǎn)來(lái)考慮；從應(yīng)急救援為主的危機(jī)管理機(jī)制轉(zhuǎn)向以提高產(chǎn)區(qū)的自我適應(yīng)力和恢復(fù)力為目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制；一旦旱災(zāi)發(fā)生，主要通過(guò)政策性貸款來(lái)幫助農(nóng)民走出旱災(zāi)帶來(lái)的困境。

1992年7月，澳大利亞部長(zhǎng)理事會(huì)發(fā)布了以可持續(xù)發(fā)展、危機(jī)管理和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主旨的新國(guó)家干旱管理政策。新政策主要著力于監(jiān)測(cè)預(yù)警、教育培訓(xùn)、政策性保險(xiǎn)和旱災(zāi)補(bǔ)貼等幾個(gè)方面。通過(guò)政府的監(jiān)測(cè)預(yù)警，農(nóng)民能夠準(zhǔn)確地得到氣候變化信息，以便于及時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃。干旱的教育培訓(xùn)增強(qiáng)了農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，使他們學(xué)到領(lǐng)會(huì)了抗旱減災(zāi)的知識(shí)。同時(shí)，讓農(nóng)民通過(guò)收入保證金計(jì)劃和農(nóng)場(chǎng)管理債券計(jì)劃，將一部分農(nóng)場(chǎng)收入投入旱災(zāi)保險(xiǎn)，為抗災(zāi)減災(zāi)提供了一定的資金保障。在特大旱災(zāi)發(fā)生時(shí)，政府提供旱災(zāi)補(bǔ)貼給災(zāi)區(qū)農(nóng)民等。這些新政策對(duì)澳大利亞的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到促進(jìn)和保證作用。

澳大利亞的干旱管理政策是以支付保費(fèi)和建立風(fēng)險(xiǎn)管理基金為核心來(lái)進(jìn)行的，減少了政府的干預(yù)，引導(dǎo)農(nóng)民自主采取干旱管理措施。但由于我國(guó)農(nóng)戶多以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主，規(guī)模小，產(chǎn)出低，再加上缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，支付保費(fèi)和建立風(fēng)險(xiǎn)管理基金的意愿不夠，所以澳大利亞的大部分干旱管理政策很難適應(yīng)我國(guó)。

4 云南甘蔗產(chǎn)區(qū)抗旱的政策與建議

4.1 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理

20世紀(jì)90年代初以來(lái)，干旱風(fēng)險(xiǎn)管理逐漸得到了世界各國(guó)政府的關(guān)注。相比于傳統(tǒng)的危機(jī)管理，風(fēng)險(xiǎn)管理重視于干旱發(fā)生前的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，通過(guò)系統(tǒng)性地實(shí)施減災(zāi)和預(yù)防措施，以減輕干旱對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)部門的影響，具有更強(qiáng)的系統(tǒng)性和針對(duì)性。云南省旱坡地蔗區(qū)面積大，對(duì)自然降雨的依賴程度高，再加上水資源分布不均勻，近年來(lái)降水量持續(xù)偏少，使得干旱、霜凍等自然災(zāi)害已經(jīng)成為云南省長(zhǎng)期面臨的問(wèn)題。為鞏固、保護(hù)及發(fā)展好蔗糖產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)蔗農(nóng)的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，需大力落實(shí)國(guó)家甘蔗政策性保險(xiǎn)政策，有效設(shè)立“甘蔗抗旱準(zhǔn)備金”專用賬戶，推行甘蔗聯(lián)動(dòng)價(jià)格、二次結(jié)算制度，調(diào)動(dòng)蔗農(nóng)的參保積極性，提高全省甘蔗種植保險(xiǎn)的覆蓋率，從而提高甘蔗產(chǎn)業(yè)抵抗旱災(zāi)的能力。

4.2 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

水利工程在抗旱過(guò)程中起著必不可少的作用。云南省蔗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，技術(shù)水平普遍偏低，年久失修，完善水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為當(dāng)前重要任務(wù)?！对颇鲜∈逡?guī)劃綱要》中指出：要以改善民生、促進(jìn)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)為目標(biāo)，以重大水利工程建設(shè)為抓手，積極建設(shè)一批骨干水利工程和重點(diǎn)水利樞紐工程。2012年云南省水利投資規(guī)模達(dá)到260億元以上，已新開工52件重點(diǎn)水源工程項(xiàng)目，全省在建重點(diǎn)骨干水源工程達(dá)172個(gè)；1431件增蓄應(yīng)急重點(diǎn)項(xiàng)目已全部完工并投入使用，建成山區(qū)“五小水利”工程45萬(wàn)多件。這些水源工程的建設(shè)大大提高了云南甘蔗產(chǎn)區(qū)的抗旱能力，為今后的發(fā)展提供了一定的水源保障。

4.3 完善相關(guān)法律法規(guī)

從美國(guó)的抗旱經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，完善的法律法規(guī)是干旱管理體系上的重中之重。2009年2月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了抗旱工作首個(gè)具有法律意義的《中華人民共和國(guó)抗旱條例》，對(duì)抗旱工作的組織管理、旱災(zāi)預(yù)防、抗旱減災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)、法律責(zé)任等都作了原則性的規(guī)定。但同時(shí)也要注意到，國(guó)內(nèi)的很多法律條款非常粗，實(shí)施細(xì)則不明確，容易造成法律漏洞。只有將這些法律法規(guī)的實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范化，明確各機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分，才能很好地建立科學(xué)化和法制化的干旱管理體制。

4.4 增強(qiáng)農(nóng)民節(jié)水意識(shí)

節(jié)約用水是抗旱的根本所在。增強(qiáng)民眾的節(jié)水意識(shí)對(duì)今后的抗旱有著重要的意義。要加強(qiáng)民眾的水情國(guó)情教育，通過(guò)廣播、電視、錄像、宣傳標(biāo)語(yǔ)、宣傳冊(cè)、宣傳欄等多種渠道向他們宣傳我省的水資源狀況、水危機(jī)及節(jié)水的具體措施，使他們充分認(rèn)識(shí)到日常節(jié)水以及保護(hù)水利工程的重要性。有關(guān)部門可設(shè)立“節(jié)水宣傳周”，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的節(jié)水積極性，從根本上加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的節(jié)水思想教育。

4.5 加大政府投資力度

云南蔗區(qū)災(zāi)情面積大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，災(zāi)情非常嚴(yán)重。各地各級(jí)財(cái)政部門要采取有力措施，加大抗旱救災(zāi)資金投入力度，優(yōu)先調(diào)度及時(shí)撥付抗旱救災(zāi)資金。加快抗旱救災(zāi)資金預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用的有效性和時(shí)效性。

此外，我國(guó)旱情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)相對(duì)落后，在旱情信息采集、傳遞、分析等方面所采用的設(shè)備和技術(shù)也處于較低水平，難以對(duì)旱情進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)分析。應(yīng)撥付專門款項(xiàng)建立從上到下統(tǒng)一管理的抗旱信息管理網(wǎng)絡(luò)，集旱情監(jiān)測(cè)、分析、傳輸、決策支持于一體，及時(shí)準(zhǔn)確地為各級(jí)相關(guān)部門提供旱情信息，以便于提前制定應(yīng)對(duì)措施。

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