基本藥物帶量采購分析

敬志剛陳永法葉正良

（1中國藥科大學(xué)，江蘇南京211198；2天津天士力之驕藥業(yè)有限公司，天津300410）

基本藥物帶量采購分析

敬志剛1陳永法1葉正良2

（1中國藥科大學(xué)，江蘇南京211198；2天津天士力之驕藥業(yè)有限公司，天津300410）

本文對基本藥物集中招標采購的帶量采購進行了探討，分析帶量采購在基本藥物集中招標采購中應(yīng)用的優(yōu)勢，通過“量價掛鉤”等方式，達到合理降低藥品價格的目的；并分析了“一品三劑型兩規(guī)格”和“單一貨源承諾制”可能導(dǎo)致貨源過于集中，難以滿足多樣用藥需求等問題。并針對問題提出改善思路及相關(guān)建議。認為帶量采購整體上利大于弊，對于完善基本藥物采購機制有積極作用。

基本藥物；帶量采購；采購機制

基本藥物制度是我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一項重要舉措，目的是保證基本藥物足量供應(yīng)和合理使用，保障群眾基本用藥權(quán)益，減輕群眾用藥負擔(dān)?；舅幬锛姓袠瞬少彛ㄒ韵潞喎Q招標采購）是基本藥物制度的重要組成部分，自實施以來取得了較好的成效，但同時浮現(xiàn)出諸多問題。近年來，各地對基本藥物招標采購制度積極探索，提出了一種新的采購模式——帶量采購，為完善我國基本藥物招標采購制度提供了一條新思路。

1 目前基本藥物招標采購存在的突出問題

1.1 最低價評標原則，加劇醫(yī)藥市場惡性競爭

我國基本藥物集中招標采購制度尚未完善，評標方法和評標體系也不夠科學(xué)合理。2010年11月，國家出臺《建立和規(guī)范政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基本藥物采購機制的指導(dǎo)意見》，鼓勵各地采用“雙信封”招標制度，此后大部分地區(qū)以“雙信封”制度為基礎(chǔ)進行基本藥物招標采購[1]，在具體實施過程中不少地方采用最低價評標中標原則，加劇了醫(yī)藥企業(yè)的惡性競爭[2]。部分醫(yī)藥企業(yè)為求生存，搶占有限的市場份額，以低于成本的價格參與競爭，使基本藥物招標很大程度上演變成了價格之爭。一些企業(yè)投入大、質(zhì)量優(yōu)的產(chǎn)品難以在價格競爭中取得優(yōu)勢，被迫退出市場。這樣不但不能發(fā)揮市場“優(yōu)勝劣汰”的功能，反而打擊了優(yōu)質(zhì)企業(yè)的積極性，一些劣質(zhì)企業(yè)則獲得更大的生存空間，使得醫(yī)藥市場競爭環(huán)境惡化。

1.2 部分中標產(chǎn)品質(zhì)量難以保障

實行基本藥物招標采購的最初目的是為了獲得質(zhì)優(yōu)價廉的藥品，但現(xiàn)行招標模式在具體實施過程中卻偏離了“質(zhì)量優(yōu)先，價格合理”的原則[3]。現(xiàn)行招標過程中重價格、輕質(zhì)量的問題普遍存在，使藥品的利潤空間急劇下降，個別企業(yè)尤其是實力不夠雄厚的小型企業(yè)為了維持生計，降低成本，不惜鋌而走險，在藥品生產(chǎn)環(huán)節(jié)以次充好，減少工藝步驟或者壓縮必要的質(zhì)量控制成本，直接影響了藥品的安全性和有效性，使得部分基本藥物存在著巨大的安全隱患。

1.3 量價掛鉤出現(xiàn)落空

基本藥物招標采購的最終目的是在保證藥品質(zhì)量的前提下，合理降低藥品價格。各地在招標采購過程中也是更多地從藥品價格方面進行考慮來制定相關(guān)政策，而對藥品采購數(shù)量的問題不夠重視[4]。盡管許多省份在招標文件中要求明確采購數(shù)量，但在執(zhí)行過程中并未落到實處，導(dǎo)致企業(yè)難以確定合理的投標價格。一些企業(yè)因報價偏高被淘汰出局，還有一些企業(yè)低價中標后因為成本過高而無力維持生產(chǎn)，使藥品生產(chǎn)企業(yè)的積極性受到打擊。另外，采購數(shù)量不明確，對中標企業(yè)制定合理的生產(chǎn)計劃造成一定影響。

1.4 部分基本藥物出現(xiàn)供應(yīng)短缺現(xiàn)象

目前，我國基本藥物招標采購評標標準還是以價格為主。許多地區(qū)依然采用最低評標價中標原則，評標過程缺乏對企業(yè)供應(yīng)能力的考核。由于過分強調(diào)價格，導(dǎo)致市場競爭失衡，一些原本價格低廉的經(jīng)典優(yōu)質(zhì)藥品在招標中失去競爭優(yōu)勢，被迫退出市場，出現(xiàn)老藥供應(yīng)短缺現(xiàn)象。另一方面，有的企業(yè)為搶占市場而虛低報價，在原料等各種成本上升后，難以持續(xù)供貨，無法滿足消費者的用藥需求。

隨著基本藥物招標采購制度的不斷完善，近年來引入了一種新的采購模式——帶量采購，這種模式在一定程度上緩和了目前招標采購普遍存在的問題，對改進基本藥物招標采購制度有著積極作用。

2 基本藥物帶量采購的特點分析

藥品招標“量價掛鉤”[5]是世界衛(wèi)生組織藥品集中采購的規(guī)范，依據(jù)國際通行做法，藥品集中采購的中標價格應(yīng)和采購數(shù)量、回款時間以及配送半徑相結(jié)合，采購批量越大、回款時間和配送半徑越短，價格就應(yīng)該越低。我國的基本藥物帶量采購，就是在基本藥物招標時兼顧藥品中標價格和采購數(shù)量，做到量價掛鉤，把需求集中起來，通過“量”的方式，達到合理降低藥品價格的目的。

我國藥品帶量采購起源于上?！耙黄芬灰?guī)一廠一配送”的閔行采購模式，后來被安徽省進一步發(fā)展完善，最終形成以“量價掛鉤”、“單一貨源承諾制”和“一品三劑型兩規(guī)格”為主要特點的基本藥物帶量采購模式[5]。香港特區(qū)政府藥品招標采購中，對用量穩(wěn)定，每年支出超過100萬港幣的藥品，實施“中央”供應(yīng)合同采購[6]，承諾使用量，通過制定采購量以獲得最佳優(yōu)惠，多年來實施效果良好。安徽省在基本藥物招標過程中也采用了帶量采購，但是由于經(jīng)驗不足，對藥品用量估算失誤，導(dǎo)致預(yù)算采購量和實際采購量差距較大[7]，使得帶量采購沒能很好地實施。

2.1 量價掛鉤

量價掛鉤是指招標前公布投標藥品的采購數(shù)量，生產(chǎn)企業(yè)可以按照采購數(shù)量進行成本核算，提供合理的報價，此舉意在通過市場份額換取藥品價格的降低。

2.2 一品三劑型兩規(guī)格

一品三劑型兩規(guī)格是指按照標準品種、劑型、規(guī)格確定招標基本藥物的品種、劑型和規(guī)格，原則上一個品種三種劑型，每種劑型對應(yīng)的規(guī)格原則上不超過兩種。這項措施大大減少了供應(yīng)商的數(shù)量，提高藥品供應(yīng)集中度。

2.3 單一貨源承諾制

單一貨源承諾，指原則上一種基本藥物的品規(guī)只中標一家藥品生產(chǎn)企業(yè)，即該企業(yè)獲得全省所有基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的市場份額。對采購需求量大的基本藥物，按人口、交通以及采購數(shù)量，將全省劃分二至三個區(qū)域分別招標采購，確保中標企業(yè)獲得采購區(qū)域內(nèi)的所有市場份額，每個基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)使用的基本藥物（具體到規(guī)格）有且只有一家企業(yè)供應(yīng)。單一貨源承諾制使多家企業(yè)供應(yīng)“量”的分散轉(zhuǎn)變?yōu)橐患移髽I(yè)供應(yīng)“量”的集中，也是帶量采購“以量取利”的一種方式。

3 基本藥物帶量采購的優(yōu)勢探討

3.1 優(yōu)勝劣汰，加速行業(yè)整合

帶量采購在招標采購過程中增加了對采購數(shù)量的約定，使中標價格和采購數(shù)量緊密聯(lián)系起來。這種方式不再單純以價格作為評價標準，以前單靠價格取勝的企業(yè)將不再具有競爭優(yōu)勢。實力較強的企業(yè)可以根據(jù)所要供應(yīng)的品種數(shù)量，組織批量生產(chǎn)與規(guī)模銷售，通過量的提升來降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，合理降低投標價格，同時憑借其供應(yīng)能力和產(chǎn)品質(zhì)量上的優(yōu)勢，更有可能在競爭中取勝。這樣，會促進許多中小企業(yè)成為大企業(yè)的子公司，使優(yōu)質(zhì)企業(yè)做大做強。同時，劣質(zhì)企業(yè)必然會被市場機制所淘汰，使資源重新整合，得到更合理的配置，促使醫(yī)藥行業(yè)更加健康的發(fā)展。

3.2 規(guī)模效應(yīng)，有效降低藥品價格

“以價評藥”的評標標準將中標價格壓得很低，沒有太大的利潤空間，很多企業(yè)難以接受。帶量采購?fù)菩小傲績r掛鉤”，就是基于在基本藥物招標采購中對所需藥物的具體劑型、規(guī)格和質(zhì)量要求進行了明確告知的前提下，以數(shù)量優(yōu)勢謀求價格上的優(yōu)惠。從經(jīng)濟學(xué)的角度來說，量越大，平均在單個產(chǎn)品上的管理費用、原料采購成本必然會下降。對中標的供貨企業(yè)而言，雖然主動把價格降了下來，但質(zhì)優(yōu)價廉的藥品卻能獲得銷量的上升，通過量的提升來降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，既有效降低了藥價，又保證了企業(yè)合理的利潤空間，最終實現(xiàn)以量取利的經(jīng)營目標。同時，“單一貨源承諾制”使中標藥品生產(chǎn)企業(yè)占據(jù)絕對市場份額，配送企業(yè)為獲得大額配送訂單將會主動降低費用，流通成本降低，使藥價進一步下降。

3.3 保障供應(yīng)，減少惡性競爭

藥品帶量采購引入采購數(shù)量的約束，有利于企業(yè)制定合理的投標價格，同時也是對企業(yè)藥品供應(yīng)能力的考核，評標時在價格的基礎(chǔ)上兼顧供應(yīng)能力和藥品質(zhì)量。企圖單純壓價的企業(yè)將會被淘汰出局，從一定程度上減少了醫(yī)藥行業(yè)的惡意競價，“一品三劑型兩規(guī)格”和“單一貨源承諾制”也在一定程度上減少了產(chǎn)品同質(zhì)化的市場惡性競爭，使得回扣等促銷方式失去了土壤。帶量采購評標過程兼顧了企業(yè)供應(yīng)能力，能夠在一定程度上保障中標企業(yè)的藥品供應(yīng)量，滿足人們的用藥需求。

4 基本藥物帶量采購可能存在的缺陷分析

4.1 存在地方保護主義

地方保護主義是藥品招標采購過程中普遍存在的問題，為了保護本地企業(yè)利益，地方在制定基本藥物招標采購政策時，往往附加一些對本地企業(yè)有利的條款[8]。帶量采購采取“單一貨源承諾制”，中標企業(yè)對供貨區(qū)域內(nèi)市場份額具有絕對占有率，這無疑會引發(fā)地方保護主義。各地在實際操作中，可能會根據(jù)本轄區(qū)的采購量，更多地從區(qū)域保護的角度來選擇本地藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，不利于推動基本藥物的規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)與經(jīng)營，影響群眾使用更加質(zhì)優(yōu)價廉的基本藥物。

4.2 難以滿足多樣的用藥需求

帶量采購按照“單一貨源承諾制”的要求，中標企業(yè)獲得采購區(qū)域內(nèi)的所有市場份額，這樣在保障藥品供應(yīng)，使中標企業(yè)達到以量取利的目的的同時，也容易造成行政上的市場分割和壟斷。而采購區(qū)域醫(yī)療機構(gòu)的藥品只由中標企業(yè)供應(yīng)，難以合理滿足城鄉(xiāng)居民和不同等級、不同類別醫(yī)療機構(gòu)的用藥需求。

4.3 存在一定的用藥風(fēng)險

基本藥物帶量采購 “一品三劑型兩規(guī)格”和“單一貨源承諾制”成功地將藥品供應(yīng)量集中起來，為基本藥物“量價掛鉤”、“以量取利”奠定了基礎(chǔ)。但是，這也蘊藏著一定的用藥風(fēng)險。按照規(guī)定，采購區(qū)域醫(yī)療機構(gòu)使用的所有基本藥物（具體到規(guī)格）有且只有一家企業(yè)即中標企業(yè)進行供應(yīng)，這樣會導(dǎo)致貨源過于集中，一旦中標企業(yè)在進行大規(guī)模生產(chǎn)的過程中不能保證藥品質(zhì)量，將會給供貨區(qū)域的群眾帶來較大的用藥風(fēng)險。

5 完善基本藥物帶量采購模式的建議

5.1 完善招標采購制度，凈化競爭環(huán)境

現(xiàn)行的基本藥物招標采購政策是省級藥品集中采購部門獨立做出的行政決策，地方政府具有相當大的權(quán)力，在招標采購過程中極易產(chǎn)生地方保護主義。因此，在推行以省為單位集中招標采購的同時，應(yīng)該盡快制定出國家統(tǒng)一的標準和規(guī)范，并對各地執(zhí)行過程進行有效監(jiān)督，同時從法律的層面上加強規(guī)范實施的強制性和約束性，保證購銷合同有效實施。另外，建立和完善監(jiān)控體系[9]，增加基本藥物招標采購過程的透明度，同時減少政府干預(yù)，在招標過程中充分發(fā)揮市場的競爭機制，真正做到公開、公平、公正。

5.2 加強招標采購中的信息管理

帶量采購，關(guān)鍵是作出了采購數(shù)量的承諾，藥品生產(chǎn)企業(yè)也是以此作為依據(jù)，進行成本核算。如果承諾的采購數(shù)量和實際的采購數(shù)量相差太大，會導(dǎo)致藥品供應(yīng)不足或者藥品生產(chǎn)過剩的現(xiàn)象。前者影響消費者的用藥需求，后者則造成貨物積壓和資金捆綁，給企業(yè)帶來損失，因此，確保采購數(shù)量的準確性尤為重要。各省應(yīng)當對已建立的基本藥物招標采購平臺進行優(yōu)化完善，加強監(jiān)督管理?；鶎痈麽t(yī)療機構(gòu)應(yīng)參考前兩年各類藥品實際用量合理申報下一年采購數(shù)量，然后由招標采購機構(gòu)對信息進行匯總，形成比較準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。并且針對產(chǎn)品的生命周期，分析用量數(shù)據(jù)，盡量確保數(shù)量承諾的準確性和實際可行性，保證帶量采購更好地實施。

5.3 對基本藥物實施分級采購

我國人口眾多，分布較廣，各區(qū)域用藥需求不一，以省為單位整體實施帶量采購難以滿足多樣的用藥需求。因此，可以根據(jù)各地用藥的不同需求，實行分級采購。把用藥需求相近的區(qū)域劃分為一個等級，這樣整個省劃分為不同等級的幾個區(qū)域，然后按區(qū)域分別進行基本藥物招標，實行帶量采購。同時，適當擴大基本藥物招標的范圍，這樣既能保障藥品供應(yīng)，又能滿足不同地區(qū)的用藥需求。

5.4 針對具體情況，實施分類采購

藥品帶量采購，就是把需求集中起來，通過“量”的方式，達到合理降低藥品價格的目的。駐江西省衛(wèi)生廳、北京市衛(wèi)生局、寧夏回族自治區(qū)衛(wèi)生廳紀檢組聯(lián)合調(diào)研組指出，帶量采購應(yīng)選擇臨床常用且使用量較大的藥品以及臨床必需、臨床短缺、用量不確定的藥品進行試點[10]。在具體實施過程中，各省應(yīng)當對基層醫(yī)療機構(gòu)近幾年各類藥品采購數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，然后根據(jù)基本藥物的不同情況，采取不同的采購方式。對價格較高，采購數(shù)量較大且用量比較穩(wěn)定的藥品，采用競價方式進行采購；對獨家生產(chǎn)的基本藥物，采用與藥品生產(chǎn)或批發(fā)企業(yè)單獨議價的方式進行采購；對用量較小且臨床必須的特殊用藥、搶救用藥或臨床常用的廉價藥品以及采購價格已經(jīng)基本穩(wěn)定的基本藥物，采用詢價或定點生產(chǎn)的方式進行采購。這樣，以帶量采購為整體指導(dǎo)原則，具體過程采用多種采購方式，在一定程度上降低了藥品價格，同時也能更好地滿足消費者的用藥需求。

5.5 加強監(jiān)管，保障藥品質(zhì)量

藥品是一種特殊的商品，質(zhì)量好壞直接關(guān)系到人們的生命健康，因此帶量采購“量價掛鉤”中的“量”應(yīng)當包含兩層含義，一是藥品采購數(shù)量，二是藥品質(zhì)量。為了保障藥品質(zhì)量，首先必須建立一支高素質(zhì)、權(quán)威的評標專家隊伍，評標過程中堅持“質(zhì)量優(yōu)先，價格合理”的原則，制定采購計劃時可以邀請一定比例的基層醫(yī)療機構(gòu)管理者參與。評標時應(yīng)對企業(yè)的多項指標進行綜合考察，包括企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、藥品價格、藥品供應(yīng)和配送能力、市場信譽、藥品質(zhì)量抽檢歷史記錄以及企業(yè)在以往招標采購中的表現(xiàn)等[11]。其次是構(gòu)建完整的質(zhì)量控制體系，中標企業(yè)應(yīng)提供擬供貨藥品樣品，經(jīng)省藥監(jiān)部門檢驗合格后方可開始供貨。對藥品供應(yīng)企業(yè)應(yīng)實施動態(tài)監(jiān)管，不定期進行現(xiàn)場檢查和產(chǎn)品抽檢，對藥品質(zhì)量不過關(guān)的企業(yè)實施懲罰。建立藥品回收機制，對藥品生產(chǎn)、流通和使用進行動態(tài)監(jiān)控。規(guī)范購銷記錄，明確藥品流向，以便藥物出現(xiàn)質(zhì)量問題時能夠準確迅速的回收。

5.6 建立健全誠信和信息公開制度

建立健全信息公開制度[12]，增加招標采購過程中的透明度，對中標企業(yè)信息、基本藥物采購價格以及采購數(shù)量等及時向社會公布。建立舉報機制，鼓勵新聞媒體、醫(yī)藥協(xié)會以及消費者對基本藥物招標采購過程進行監(jiān)督，積極營造一個公開、公平和公正的競爭環(huán)境。建立健全誠信備案制度，對藥品質(zhì)量不合格，不嚴格執(zhí)行購銷合同以及不按時供貨的違規(guī)企業(yè)責(zé)令整改并進行誠信備案，作為下次招標時的評價指標。對于逾期未改，或情節(jié)嚴重的，直接取消來年招標資格，并向社會公布。

[1] 謝敬敏，張方，仲昭乾.基本藥物招標采購存在的主要問題分析與建議[J].中國藥業(yè)，2012，21（6）：1-2.

[2] 李思楊.藥品集中招標采購存在的問題及對策[D].濟南：山東大學(xué)，2008.

[3] 北京秦脈醫(yī)藥咨詢有限責(zé)任公司.關(guān)于“藥品集中采購”的研究報告[J].中國藥事，2011，25（1）：16-24.

[4] 黃志勇.藥品集中招標采購現(xiàn)狀和發(fā)展淺析[J].中國招標，2010（22）：5-8.

[5] 馬建忠.“量價掛鉤”招標政策將覆蓋全部藥品[J].中國招標，2011（7）：15-16.

[6] 閆俊峰.香港特區(qū)藥物采購策略與內(nèi)地基本藥物采購機制比較[J].中國藥房，2011，22（20）：1855-1857.

[7] 翁仕友，王晨.基本藥物招標尷尬安徽模式難以為繼[J/OL].（2011-09-16）[2012-07-02].http://finance.sina.com.cn/chanjing/ sdbd/20110916/110810491995.shtml.

[8] 何芬華，力曉蓉.中國藥品集中招標采購歷程的文獻研究：1999-2010[J].中國衛(wèi)生政策研究，2011，4（4）：64-70.

[9] 張國慶.藥品集中招標采購何以陷入尷尬[J].中國醫(yī)療保險，2010（2）：55-56.

[10] 韓璐.帶量采購宜從兩類藥品試點[N].健康報，2012-02-01，（001）.

[11] Huff-Rousselle M，Burnett F.Cost containment through pharmaceutical procurement：a Caribbean casestudy[J].Int J Health Plann Manage，1996，11（2）：135-157.

[12] 邊吉.明確采購主體堅持量價掛鉤和質(zhì)量優(yōu)先——國辦印發(fā)《關(guān)于建立和規(guī)范政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基本藥物采購機制的指導(dǎo)意見》[J].中國醫(yī)療保險，2011（1）：53-55.

Discussion on the Procurement of Essential Medicines with Target Quantity

Jing Zhigang1，Chen Yongfa1，Ye Zhengliang2（1 China Pharmaceutical University，Jiangsu Nanjing 211198，China；2 Tianjin Tasly Pride Pharmaceutical Co.，Ltd.，Tianjin 300410）

In this paper the procurement of essential medicines with target quantity in centralized bidding and purchase of essential medicines was discussed and the advantages of this procurement mechanism were analyzed.The approaches were applied such as“the linkage of quantity and price”to reduce the drug price in centralized bidding.The possible problems were analyzed such as the excessive concentration of supply and the difficulty to meet the various needs of medication，which may be caused by the exiting situation of“one product with three dosage forms and two specifications”and“sole source commitment”.Ideas and suggestions for the improvement were put forward to solve the problems.It was considered that procurement with target quantity showed more benefits than its disadvantages as a whole and it will play an active role in improving the procurement mechanism of essential medicines.

Essential Medicines；Procurement with Target Quantity；Procurement Mechanism

10.3969/j.issn.1672-5433.2013.07.002

2012-07-02）

敬志剛，男，在讀碩士。研究方向：藥品注冊。E-mail：jingzhigang1988@sina.com陳永法，男，博士，副教授。研究方向：國內(nèi)外藥事法規(guī)。通訊作者E-mail：cyf990@163.com