政府文化財(cái)政投入問題思考

●趙 穎

一、政府文化財(cái)政投入的廣義認(rèn)識(shí)

（一）文化投入的完整體系構(gòu)成：廣義視角的架構(gòu)

1、行業(yè)基本構(gòu)成。第一，對(duì)文化藝術(shù)的投入，投入方向有：藝術(shù)及表演團(tuán)體、藝術(shù)表演場(chǎng)館、圖書館、群眾文化機(jī)構(gòu)等；第二，對(duì)文物事業(yè)的投入，投入方向主要包括文物保護(hù)、文物科研、博物館等事業(yè)機(jī)構(gòu)；第三，對(duì)廣播影視的投入，目前該行業(yè)中存在大量的文化產(chǎn)業(yè)，廣播和電視臺(tái)還是文化事業(yè)單位，實(shí)行市場(chǎng)化管理；第四，對(duì)新聞出版的投入，目前絕大部分新聞出版單位已經(jīng)脫離事業(yè)身份，同時(shí)該行業(yè)也承擔(dān)少量事業(yè)單位發(fā)展、國(guó)家重大出版項(xiàng)目、全民普惠的公共文化服務(wù)等文化事業(yè)。

2、橫向與縱向視角的統(tǒng)一。從縱向上看，以上述四款預(yù)算科目為線索，我國(guó)的文化投入總體可以分為四大縱向系統(tǒng)。按照現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，它們可以歸并為兩大類：一是對(duì)文化文物業(yè)的財(cái)政投入，文化部主管；二是對(duì)新聞出版廣電業(yè)的財(cái)政投入，由新聞出版廣電總局主管。自2010年始，文化領(lǐng)域進(jìn)行了文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革，主管文化、廣電、新聞出版的政府機(jī)關(guān)在副省級(jí)以下進(jìn)行了合并改革，市級(jí)以下基本合為一體，稱為“文化廣電新聞出版局”或類似的名稱，“上面千條線，下面一根針”。因此，在基層呈現(xiàn)橫向鋪開的公共文化服務(wù)層面，縱向特征并不明顯。

（二）廣義視角選擇的合理性

1、符合文化的內(nèi)涵界定。文化是在社會(huì)中得以傳播開來并且獲得認(rèn)同的精神內(nèi)容的總和。上述涵義決定了財(cái)政對(duì)文化的投入不僅包括圖書館和群眾娛樂，還應(yīng)該涵蓋演出藝術(shù)、文化遺產(chǎn)、廣電傳媒等內(nèi)容。

2、與國(guó)家預(yù)算科目的對(duì)應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算科目中，相關(guān)文化的類級(jí)科目是“文化體育與傳媒”，下涉六個(gè)款級(jí)科目“文化”、“文物”、“體育”、“廣播影視”、“新聞出版”和“其他文化體育與傳媒支出”。不談體育，其余文化項(xiàng)目均應(yīng)屬于文化投入研究范圍。

3、符合國(guó)際慣例。當(dāng)前許多國(guó)家的預(yù)算科目設(shè)置口徑與我國(guó)大約相近，各國(guó)政府對(duì)文化的投入，多數(shù)都涵蓋了文化演藝、文物博物、廣播影視和版權(quán)內(nèi)容。

4、符合我國(guó)針對(duì)文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的政策口徑。為促進(jìn)文化發(fā)展，我國(guó)歷年來出臺(tái)了許多財(cái)稅政策。針對(duì)于所有文化企事業(yè)單位的政策，通常專門注明：文化單位是指從事新聞出版、廣播影視和文化藝術(shù)的企事業(yè)單位。

5、有效區(qū)分“大文化”與“小文化”。傳統(tǒng)預(yù)算科目“文化事業(yè)費(fèi)”所指的文化事業(yè)是“小文化”，慣用多年，僅指上述四項(xiàng)中的第一項(xiàng)；本文所談的文化投入是“大文化”，包含文化藝術(shù)傳媒領(lǐng)域的全部財(cái)政投入內(nèi)容。

二、政府文化財(cái)政投入的全景量化認(rèn)識(shí)

在進(jìn)行分析之前，有必要先對(duì)下面的一個(gè)核心指標(biāo)——廣義的“文化投入”做個(gè)簡(jiǎn)單說明。該指標(biāo)是由文化體育與傳媒的類級(jí)科目支出數(shù)減去體育款級(jí)科目支出數(shù)得來。應(yīng)當(dāng)說，這個(gè)指標(biāo)并不確切反映上述四類廣義文化的投入，只能說是大約反映。原因在于，至少“其他文化體育與傳媒（款）”科目中的體育部分未被全部剔除，這是目前能力所限。

（一）總體規(guī)模狀況

1、總額增加的幅度較大。2009年至2011年財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示出政府近年來對(duì)文化事業(yè)的重視。2009年和2011年文化投入增速超過財(cái)政總支出增速，總體來看，近年來財(cái)政對(duì)文化的投入增速較大，超過了財(cái)政總支出的增速。（參見表1）

表1 2009-2011 文化投入與財(cái)政總支出基本情況

2、橫向比較規(guī)模依然偏小。文化投入與教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生投入相比，其比重過小?？茖W(xué)技術(shù)的投入與文化投入的差距沒有繼續(xù)拉大，但是教育投入和衛(wèi)生投入增速遠(yuǎn)超文化投入，文化投入同其差距還在繼續(xù)拉大。文化投入規(guī)模偏小，僅占財(cái)政支出1.4%-1.5%。（參見表2 和圖1）

表2 2009-2011 文化投入與教育科技衛(wèi)生投入占財(cái)政總支出比重的對(duì)比情況

圖1 2009-2011 教科文衛(wèi)投入比重的對(duì)比

（二）結(jié)構(gòu)狀況分析

第一，在財(cái)政對(duì)文化的投入中，比重最大的是文化（款）的投入，其次是廣播影視事業(yè)，再次是文物業(yè)，比重最小的是新聞出版。原因是，文化（款）承擔(dān)著大部分公共文化體系建設(shè)的任務(wù)；廣播電視，尤其是電臺(tái)、電視臺(tái)依然是事業(yè)單位，并承擔(dān)著“廣播電視村村通”及“西新工程”等大項(xiàng)目建設(shè)；新聞出版業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性很強(qiáng)，政府投入不多，等等。（參見表3）

表3 2010、2011 財(cái)政對(duì)文化的投入內(nèi)容概況

第二，與國(guó)家支出中的表現(xiàn)相似，在地方支出中文化（款）比重居于40%以上，廣播影視位居老二，總體來看，地方支出中的結(jié)構(gòu)狀況并沒有與全國(guó)支出的結(jié)構(gòu)狀況有巨大反差，然而這種巨大反差在中央支出中顯現(xiàn)。中央支出中，廣播影視投入成為老大，占40%以上； 新聞出版投入躍居老二，2010年占29%，2011年占26%，文化和文物的比重非常小。這種中央與地方截然不同的結(jié)構(gòu)狀況說明：第一，文化和文物事業(yè)是典型的地方財(cái)政支出項(xiàng)目，因此文化文物支出絕大部分都聚集在地方支出中；第二相對(duì)于文化文物事業(yè)，中央政府更側(cè)重傳媒事業(yè)的政府職能，等等。（參見表4）

表4 2010、2011 中央和地方文化投入情況 單位：億元

第三，由于文化活動(dòng)的地域性特征，絕大部分文化投入的受益范圍通常為地方性的，因此，文化投入絕大部分都是通過地方政府完成的。從2008年之后的財(cái)政數(shù)據(jù)來看，中央政府對(duì)文化的投入比重在逐漸下降，地方政府的投入比重在上升，這符合上述特點(diǎn)。但是，在地方政府的投入中，實(shí)際上一部分是來自中央的轉(zhuǎn)移支付。從2008年后的數(shù)據(jù)看，中央向地方的文體類轉(zhuǎn)移支付在中央預(yù)算的全部支出中比重越來越大，2008年比重為44%，2009年超過50%，到2011年達(dá)到55%。這說明中央加大了對(duì)地方的文化投入力度。在中央向地方的轉(zhuǎn)移支付中，國(guó)家有意向中西部地區(qū)和農(nóng)村落后地區(qū)傾斜，對(duì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)則基本以獎(jiǎng)代補(bǔ)或由地方政府自行解決。（參見表5）

表5 中央級(jí)公共財(cái)政預(yù)算中文化體育傳媒支出的結(jié)構(gòu)情況

三、優(yōu)化政府文化財(cái)政投入的政策建議

（一）在總量上保持更高的投入水平

1、完善持續(xù)增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。近年來，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，為政府加大公共文化投入奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)提高公共文化投入在財(cái)政總投入中的比重，該指標(biāo)的增速要跑過財(cái)政總支出和其他財(cái)政支出項(xiàng)目的增速。預(yù)算執(zhí)行中如有超收，要注意做到從超收收入中相應(yīng)安排文化投入。

2、進(jìn)一步拓寬資金來源渠道。可以增加政府非稅收入用于文化公益項(xiàng)目的投入。這方面，我國(guó)參照其他國(guó)家的成功做法，已將彩票公益金收入納入文化投入的資金來源中，確定在“十二五”時(shí)期從中央彩票公益金中安排32.5 億元，主要用于國(guó)家藝術(shù)基金相關(guān)項(xiàng)目及城市社區(qū)文化中心（文化活動(dòng)室）設(shè)備購置。這是我國(guó)歷史上首次利用彩票公益金安排文化項(xiàng)目，也算實(shí)現(xiàn)了零的突破。

3、學(xué)習(xí)其他國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)大力支持非政府組織和非營(yíng)利組織，充分發(fā)揮民間力量滿足部分公益性文化需求。我國(guó)的非政府組織和非營(yíng)利組織發(fā)展不力，使得公益性文化投入主體過度依賴于財(cái)政資金，不利于文化的大發(fā)展大繁榮。財(cái)政投入可以由直接對(duì)文化的投入轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)部分非政府組織和非營(yíng)利組織的投入，而這些組織對(duì)文化投入的大部分資金可以發(fā)揮其主觀能動(dòng)性從其他渠道籌集，使財(cái)政投入真正起到“四兩撥千斤”的作用。

（二）盡快解決結(jié)構(gòu)不平衡的問題

1、明確側(cè)重，優(yōu)先保證落后地區(qū)（農(nóng)村和中西部地區(qū)）。對(duì)于東部較發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家可以放手讓當(dāng)?shù)卣孕薪鉀Q資金投入問題或者采取獎(jiǎng)勵(lì)等其他投入方式；財(cái)政要重點(diǎn)支持中西部公共文化建設(shè)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高中西部地區(qū)的公共文化服務(wù)水平，縮小地區(qū)差距。促進(jìn)地區(qū)平衡，要保證總體文化事業(yè)投入和人均文化事業(yè)投入的雙重快速增長(zhǎng)；還要對(duì)文物事業(yè)發(fā)展中那些投入不能滿足職責(zé)需要的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，如黑龍江省、江西省、安徽省、云南省、西藏自治區(qū)等，加大文物業(yè)財(cái)政投入的傾斜力度，使之文物事業(yè)投入滿足事業(yè)發(fā)展的需要，跟上全國(guó)整體文物業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。近年來，我國(guó)已經(jīng)在文化投入中實(shí)施了上述傾斜政策，需要持續(xù)加大傾斜力度，才能逐漸解決上述不均衡的問題。

我國(guó)的文化投入一直存在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡的問題，為此，近年來采取了財(cái)政投入的傾斜政策，這被稱為文化投入重心下移。從“十一五”時(shí)期的表現(xiàn)來看，縣及縣以下文化投入的增速和比重在持續(xù)增大。但是，城鄉(xiāng)二元化的格局尚未改觀，需要在未來較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)持續(xù)地給予傾斜政策，加大傾斜力度，促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化。

2、其他需要注意的問題。第一，在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面，城市中應(yīng)當(dāng)側(cè)重于扶持相對(duì)落后的特殊群體人員，如老人、城市低保戶、農(nóng)民工群體、殘疾人群體等，使弱勢(shì)群體也能均等享受文化服務(wù)。第二，財(cái)政對(duì)文化的投入適當(dāng)向完善軟件和管理手段的方向傾斜，因?yàn)榍捌谕度氲墓参幕?wù)設(shè)施，需要接下來配上高水平的管理軟件，方能產(chǎn)生源源不絕的文化發(fā)展的能量。第三，在文化投入的四個(gè)款項(xiàng)中，適當(dāng)提高文物事業(yè)投入的權(quán)重，因?yàn)橄鄬?duì)于我國(guó)文化藝術(shù)的投入和廣播影視的投入來說，我國(guó)的文物事業(yè)投入比重較小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了我國(guó)文物大國(guó)的需要，而且，文物事業(yè)專業(yè)性很強(qiáng)，投資巨大，更加需要政府的支持。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

1、明確劃分中央與地方政府的權(quán)責(zé)范圍，建立健全多級(jí)財(cái)政分擔(dān)體系。按照政府間事權(quán)與支出劃分原則，公共產(chǎn)品的受益范圍與政府的財(cái)政責(zé)任是具有邏輯關(guān)系的。文化投入的諸多項(xiàng)目均屬于地方受益項(xiàng)目，從理論上說，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相當(dāng)一部分財(cái)政責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，形成多級(jí)財(cái)政分擔(dān)體系。從目前我國(guó)中央與各省的財(cái)政劃分情況來看，本文認(rèn)為比較適合建立以省市級(jí)財(cái)政為資金主導(dǎo)、以縣鄉(xiāng)財(cái)政為資金輔助、執(zhí)行上依靠本級(jí)政府的公共文化財(cái)政支出體系。這只是大的制度設(shè)想，至于具體地區(qū)和項(xiàng)目，還要依據(jù)具體情況而定。

2、逐步減少有條件的轉(zhuǎn)移支付。有條件的轉(zhuǎn)移支付造成人為的不公或投入障礙，尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，更需要注意這個(gè)問題?？紤]到這個(gè)原則，就需要適當(dāng)調(diào)整稅收返還制度，改“基數(shù)法”稅收返還為“因素法”，因?yàn)椤盎鶖?shù)法”的制度基礎(chǔ)本身就建立在財(cái)政基數(shù)的不均等上，可能加劇地區(qū)間文化投入的不均衡?？紤]到這個(gè)原則，還需要加大一般性轉(zhuǎn)移支付比重，讓經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)不必因?yàn)榕涮讞l件不具備而損失獲得發(fā)展資金的機(jī)會(huì)?？傊?cái)政體制需要回歸基本公共服務(wù)均等化的邏輯?！?/p>