公共財(cái)政的法理框架探析

●黃炎斌

財(cái)政改革的目標(biāo)是通過改革和規(guī)范財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容與方式，健全財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，建立公共財(cái)政框架與公共財(cái)政基本制度。目前，財(cái)政改革正處于這個(gè)過程之中。但是，由于對(duì)公共財(cái)政的理解不深刻，對(duì)公共財(cái)政的法制性特性，未有深入的探討與足夠的重視，在一定程度上影響了公共財(cái)政框架的構(gòu)建，進(jìn)而影響了公共財(cái)政基本制度的建立。公共財(cái)政的本質(zhì)是法治財(cái)政，公共財(cái)政框架實(shí)質(zhì)上是公共財(cái)政的法律框架，公共財(cái)政基本制度是公共財(cái)政法律法規(guī)體系的總和。本文基于公共財(cái)政與法律的關(guān)系，探討構(gòu)建公共財(cái)政的法律框架及其意義。

一、公共財(cái)政及其定義

發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、增加財(cái)政收入的目的，是為了使全社會(huì)中的每個(gè)人得到更加全面和自由的發(fā)展。因此，以人為本的發(fā)展，才是發(fā)展的最終目的。以人為本的發(fā)展，應(yīng)體現(xiàn)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，財(cái)政的改革和發(fā)展也不例外。以人為本的“本”在于人的各種權(quán)利，包括人的自然權(quán)利和社會(huì)權(quán)利（公共權(quán)利）。人的自然權(quán)利包括生存權(quán)利、健康權(quán)利、居住權(quán)利、發(fā)展權(quán)利，與此權(quán)利相對(duì)應(yīng)的內(nèi)容，就是當(dāng)人的生存狀況受到威脅或危險(xiǎn)時(shí)，能夠得到基本的保障與救濟(jì)；在健康受到威脅時(shí)，能夠得到相應(yīng)的醫(yī)藥和衛(wèi)生治療；當(dāng)人無處棲身時(shí)，能夠得到住所；當(dāng)時(shí)代發(fā)展需要個(gè)人與之相適應(yīng)時(shí)，個(gè)人能夠得到教育、培訓(xùn)、就業(yè)、遷徙的機(jī)會(huì)。人的社會(huì)權(quán)利包括自由權(quán)利、安全權(quán)利、政治與法律救濟(jì)權(quán)利，與此權(quán)利相對(duì)應(yīng)的內(nèi)容，就是提供每個(gè)人能夠自由表達(dá)和活動(dòng)的渠道和場(chǎng)所；提供使每個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)不受外來侵犯并受到保護(hù)的工具和條件；提供個(gè)人權(quán)利得到法律救濟(jì)的社會(huì)環(huán)境與條件。每個(gè)人的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)平等，使權(quán)利具有一致性，奠定社會(huì)公平的基礎(chǔ)。當(dāng)個(gè)人權(quán)利難以自我實(shí)現(xiàn)時(shí)，便構(gòu)成政府的責(zé)任。

現(xiàn)代政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的四大職能（職責(zé)）中，社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府對(duì)個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的必要職責(zé)，構(gòu)成履行該職責(zé)的必要條件就是財(cái)政。財(cái)政是政府履行職能的必要物質(zhì)基礎(chǔ)，但從政府成立的那天起，其通過權(quán)力所籌集的收入（主要指稅收），除了自身履行職能所必需費(fèi)用（管理支出）外，其余必須用于提供為實(shí)現(xiàn)全社會(huì)個(gè)人權(quán)利所需的公共產(chǎn)品或服務(wù)。這是由政府籌集的收入—稅收的性質(zhì)決定的。稅收具有普遍性、法定性和強(qiáng)制性，全體公民都有依法納稅的義務(wù)，并形成一種社會(huì)契約，表現(xiàn)在通過公民繳納一定的稅收集中托予政府作為代理人，由政府提供實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人權(quán)利所需費(fèi)用相應(yīng)的或等額的服務(wù)或公共品。由此可見，財(cái)政與政府及公民個(gè)人密切相關(guān)，并形成了契約關(guān)系，其最終結(jié)果體現(xiàn)在對(duì)個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障上，體現(xiàn)于個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一致性上，表現(xiàn)出財(cái)政的公共服務(wù)性及公益性，構(gòu)成為公共財(cái)政。與此相應(yīng)，公共財(cái)政離不開公民個(gè)人及其參與，公共財(cái)政的內(nèi)容離不開與個(gè)人權(quán)利非自我實(shí)現(xiàn)的相關(guān)支出安排。因此，所謂公共財(cái)政是指政府為滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)需要，受托管理公共收入，實(shí)現(xiàn)資源共享，使公共資源的配置及結(jié)果符合預(yù)期公共目標(biāo)的財(cái)力運(yùn)作過程及形式。

二、公共財(cái)政的屬性

根據(jù)委托代理理論，公共財(cái)政的首要問題便是政府收集到的稅收如何安排的合理性問題。在沒有詳細(xì)的契約約束下，政府作為代理人可能會(huì)按照自己的意愿，對(duì)稅款做出安排（編制預(yù)算）。但這種安排，有可能符合委托人的信托，也有可能違背委托人的信托。因此，委托人從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，不能完全相信代理人所做出的預(yù)算安排，會(huì)親自參與預(yù)算編制的過程（先由代議制選出的議員或人大代表參與研究討論，后向全民收集意見與建議，最后公開宣布預(yù)算），討論預(yù)算安排是否圍繞公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障這個(gè)根本點(diǎn)，哪些合理、哪些不合理，哪些地方需要修改、哪些地方需要調(diào)整預(yù)算額度、支出標(biāo)準(zhǔn)及支出比例，哪些財(cái)政資金需要?？顚Ｓ?，哪些支出項(xiàng)目是緊迫的和必須優(yōu)先保障的，轉(zhuǎn)移支付是否有理有據(jù)、預(yù)算赤字及盈余是否合理可行等等，直到預(yù)算編制通過為止。參與預(yù)算編制及討論，這是委托人也即全體公民固有的權(quán)利。

預(yù)算編制通過后，政府作為代理人是否遵照預(yù)算的安排去無條件執(zhí)行，這是公共財(cái)政的第二個(gè)問題，即監(jiān)督問題。財(cái)政運(yùn)行過程就是財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)流向過程，這個(gè)過程必須是按照既定（法定通過）的預(yù)算報(bào)告去執(zhí)行，一般不能有偏差，也不允許有偏差。但既然是委托代理去執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行中是否存在偏差、是否嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算報(bào)告，需要全體委托人（現(xiàn)實(shí)由全體委托人的代表）進(jìn)行了解、對(duì)比、核實(shí)，或者要求代理人每半年或一季度公布一次預(yù)算執(zhí)行情況，或者不定期抽取部分部門、單位、項(xiàng)目財(cái)政資金的使用狀況，或者通過某種技術(shù)手段，讓預(yù)算執(zhí)行的全過程完全掌握在委托人自己手中，實(shí)行動(dòng)態(tài)過程監(jiān)控，每一筆財(cái)政資金何時(shí)撥付、現(xiàn)處于哪個(gè)環(huán)節(jié)、支付使用情況等，都清清楚楚，合理合規(guī)合法。因此，對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督，也是委托人也即全體公民固有的權(quán)利。

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行后，預(yù)算資金是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，是否存在鋪張浪費(fèi)等等，需要有一個(gè)評(píng)估及評(píng)價(jià)，這就涉及公共財(cái)政的第三個(gè)問題，即預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)問題。財(cái)政資金是稀缺的資源，用之者眾，生之者寡，涉及民生的方方面面，需要謹(jǐn)慎使用。由于預(yù)算編制的粗放，以及預(yù)算執(zhí)行的不均衡不徹底，一定程度上帶來了財(cái)政資金的浪費(fèi)。但浪費(fèi)有多深多大、面有多廣，財(cái)政資金是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，解決了哪些實(shí)際困難和問題，發(fā)揮了多大的作用，是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，產(chǎn)生了哪些經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益，個(gè)人權(quán)利有哪些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或正在實(shí)現(xiàn)，是否還要繼續(xù)投入或加大投入，等等，都需要有一個(gè)客觀真實(shí)的評(píng)價(jià)，通過評(píng)價(jià)了解和提高財(cái)政資金的使用效益。因此，對(duì)公共財(cái)政的績(jī)效評(píng)價(jià)，也是委托人也即全體公民固有的權(quán)利之一。

因此，公共財(cái)政的本質(zhì)是財(cái)政的民主性，它體現(xiàn)并貫穿于財(cái)政全過程的開放、參與和共享。離開這三者，公共財(cái)政不復(fù)存在。

三、公共財(cái)政的契約

公共財(cái)政是具有契約關(guān)系的。上面提到所謂的契約，并不是由委托人即全體公民與作為代理人的政府，雙方簽訂一個(gè)書面的約定，并要求其按書面約定執(zhí)行，而是通過一種替代的方式，由全體公民的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)（或全國人民代表大會(huì)或議會(huì)）制定相關(guān)的法律，或者根據(jù)最高法律憲法的規(guī)定，約束和規(guī)范政府的財(cái)政行為，并且上述所述的各種公民權(quán)利，也必須體現(xiàn)于憲法和法律的具體條文中，通過憲法和法律調(diào)節(jié)公民與政府的權(quán)利責(zé)任關(guān)系，并規(guī)定違法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，使委托代理關(guān)系具有不可逆轉(zhuǎn)性，并且具有剛性的約束力。這是現(xiàn)代國家發(fā)展出的政府與社會(huì)的契約形式。

因此，維持公共財(cái)政的契約關(guān)系的形式或途徑只有一個(gè)，就是法律。公共財(cái)政必須在法律法規(guī)的框架下構(gòu)建，只有這樣，公共財(cái)政才有合法性的基礎(chǔ)、完整性與約束力，并具有可操作性。公共財(cái)政若不依托法律的框架，無法建立。目前，我國公共財(cái)政還只是停留在對(duì)這個(gè)概念文字的使用上，欠缺一整套從公共財(cái)政預(yù)算編制原則、具體內(nèi)容、程序與方法、預(yù)算審批、轉(zhuǎn)移支付的具體規(guī)定，到預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督法律主體、監(jiān)督的組織行為與方式，到預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的分析評(píng)價(jià)與利用等法律規(guī)范。已經(jīng)實(shí)施的所謂公共財(cái)政帶有很大的隨意性，以我（政府或部門）為主，最基本的預(yù)算公開都做不到，最基本的委托代理契約精神都無從體現(xiàn)（契約關(guān)系甚至顛倒），公共財(cái)政以人為本的“本”遠(yuǎn)未得到確立（目前仍然是建設(shè)導(dǎo)向型財(cái)政，不是民生導(dǎo)向型財(cái)政，建設(shè)支出及公共管理支出占總支出相當(dāng)大的比例，城鄉(xiāng)及區(qū)域公共財(cái)政支出比例懸殊，權(quán)利差異極大），公民權(quán)利未能得到切實(shí)的保障，公共財(cái)政與實(shí)際相去甚遠(yuǎn)，或說有名而無實(shí)。公共財(cái)政呼喚著法律框架的建立健全。

四、公共財(cái)政的法律框架

由上可以看出，公共財(cái)政首先是法制財(cái)政，然后才是法治和民主財(cái)政。因此，構(gòu)建及完善公共財(cái)政的法律框架（這里的框架是大框架概念，非單一法律框架，是指涉及公共財(cái)政的法律法規(guī)體系）刻不容緩?，F(xiàn)階段，公共財(cái)政的法律框架憲法、法律和法規(guī)三個(gè)層次，應(yīng)盡快建立健全和構(gòu)成互相照應(yīng)、承上啟下，上下位法嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，以法律體系支撐公共財(cái)政，以法律框架構(gòu)成公共財(cái)政的基本框架，形成公共財(cái)政的基本制度。

首先，憲法應(yīng)當(dāng)確立公共財(cái)政的基本原則。當(dāng)前憲法第六十二條第十款規(guī)定全國人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；第八十九條第五款規(guī)定國務(wù)院編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國家預(yù)算；第九十九條第二款規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告；第一百二十二條規(guī)定國家從財(cái)政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)外，未有對(duì)公共財(cái)政及預(yù)算作原則規(guī)定（這是憲法的一大遺漏或缺陷）。對(duì)應(yīng)于憲法對(duì)稅收及財(cái)政和預(yù)算的還不健全的原則規(guī)定，憲法應(yīng)在總綱單獨(dú)設(shè)立 “國家稅收及其他公共收入，取之于民并用之于民，國家實(shí)行公共財(cái)政，國家預(yù)算按照城鄉(xiāng)及區(qū)域公共服務(wù)均等化的要求和依照法律規(guī)定編制，保障每個(gè)公民公平獲得生存與發(fā)展的權(quán)利”的條款，使之與其他涉及相關(guān)內(nèi)容的條款相呼應(yīng)，在憲法層面完善公共財(cái)政的基本原則，以此基本原則作為預(yù)算法立法的總依據(jù)（就此而言，憲法對(duì)審計(jì)做出的原則規(guī)定則豐富和具體得多，涵蓋了審計(jì)的基本方面。見憲法第九十一條、第一百零九條）。

然后，《預(yù)算法》應(yīng)在憲法對(duì)公共財(cái)政基本原則、稅收、國家預(yù)算、審計(jì)監(jiān)督及行政管理范圍基本原則規(guī)定的統(tǒng)率下，從公共財(cái)政的概念和本質(zhì)出發(fā)，實(shí)行和實(shí)現(xiàn)權(quán)利一體化預(yù)算（這是公共財(cái)政預(yù)算的總原則），在預(yù)算法的基本框架及法律條文中體現(xiàn)財(cái)政的公共性及公共過程、分級(jí)財(cái)政的事權(quán)范圍與財(cái)力，形成公共財(cái)政的法律基礎(chǔ)及法律形式。同時(shí)，預(yù)算法是權(quán)利法和限權(quán)法的法律，上面所述的公民權(quán)利都應(yīng)在法律中得到伸張，對(duì)各種權(quán)力或以權(quán)力違背公民權(quán)利都應(yīng)予限定，充分體現(xiàn)以人為本。因此，現(xiàn)行預(yù)算法應(yīng)進(jìn)行徹底的修訂，以總則的原則性規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)章節(jié)的法律條文，總則的原則性規(guī)定越詳盡越好，使預(yù)算編制及執(zhí)行的財(cái)政運(yùn)行過程隨意性及自由裁量權(quán)空間極大壓縮，彰顯預(yù)算編制執(zhí)行規(guī)范化的法律剛性。預(yù)算法總則應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：1、無依據(jù)預(yù)算項(xiàng)不得編入預(yù)算；2、重大預(yù)算項(xiàng)經(jīng)授權(quán)評(píng)估立項(xiàng)；3、預(yù)算安排輕重緩急、比例及分類（遵循民生福利、公共事業(yè)、公共管理、項(xiàng)目建設(shè)、投資）；4、預(yù)算編制介入、公開及預(yù)審；5、公共服務(wù)均等化；6、財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付；7、財(cái)政資金專款專用；8、財(cái)力與事權(quán)匹配分級(jí)預(yù)算；9、預(yù)算支出目標(biāo)安排法定(或既定)；10、預(yù)算收支按類、款、項(xiàng)、目編制；11、預(yù)算全口徑；12、國庫單一賬戶（歸并財(cái)政專戶）；13、部門零基預(yù)算；14、預(yù)算超收及盈余；15、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告；16、預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效監(jiān)督；17、預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督評(píng)估分離及制衡。以此規(guī)范預(yù)算編制，改變預(yù)算編制的粗放、隨意和預(yù)算執(zhí)行的隨意性，限制部門機(jī)構(gòu)及支出的膨脹，避免財(cái)政資金浪費(fèi)，使預(yù)算的細(xì)化、執(zhí)行、監(jiān)督和其他方面的硬約束具有堅(jiān)實(shí)的法定基礎(chǔ)及法律依據(jù)。避免現(xiàn)行預(yù)算法行政規(guī)定多、法律（條文）規(guī)范少，法律條文與違法責(zé)任條文不對(duì)應(yīng)（且只有三條違法法律責(zé)任），在實(shí)際執(zhí)行中有法幾如無法，根本體現(xiàn)不了法律的尊嚴(yán)和威懾力作用。

同時(shí)，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)有這樣的條款：各級(jí)政府編制財(cái)政預(yù)算必須依據(jù)國家憲法和法律的規(guī)定，以及國家和地方所制定的中長期發(fā)展規(guī)劃綱要所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)和任務(wù)。這樣一來，就能通過法律大致規(guī)范財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容與方向。

必須指出的是，當(dāng)前對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)爭(zhēng)論不休，地方政府的事權(quán)范圍到底如何界定，憲法第一百零七條規(guī)定： 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。該條第二款規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。按照該條原義，縣至省級(jí)地方政府事權(quán)范圍是清晰明確的，縣級(jí)以下即鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府事權(quán)范圍沒有具體規(guī)定，只有區(qū)域內(nèi)行政管理工作。與此相對(duì)應(yīng)，憲法未對(duì)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政作原則性規(guī)定，因此預(yù)算法也必須遵循這一規(guī)定作相應(yīng)修訂，體現(xiàn)憲法的精神，理順各級(jí)地方政府事權(quán)，使各級(jí)地方政府事權(quán)與財(cái)力支出有法可依，無須爭(zhēng)議。

最后，對(duì)特別的財(cái)政管理內(nèi)容及財(cái)政管理方式，以法規(guī)即條例的形式作出詳細(xì)規(guī)范（待條件成熟也可上升為法律，先易后難逐步規(guī)范）。如財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付條例、財(cái)政資金?？钍褂脳l例、財(cái)政資金使用績(jī)效監(jiān)督條例等，特別針對(duì)轉(zhuǎn)移支付的條件、轉(zhuǎn)移支付范圍、轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付方式、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及所占比例、必要性等進(jìn)行規(guī)范，盡量限制轉(zhuǎn)移支付的范圍與總量，特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目與數(shù)量（應(yīng)予規(guī)范、縮小甚或取消，至少在目前很大程度上這是財(cái)政的自由裁量權(quán)，而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占有轉(zhuǎn)移支付一半以上，缺乏充分的依據(jù)），騰出更多的財(cái)力保障基層地方政府的支出安排；針對(duì)國有土地使用權(quán)出讓金收入、彩票公益金收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)處分收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入（或其他基金收入）等進(jìn)行規(guī)范，確保其專項(xiàng)用于某個(gè)民生支出領(lǐng)域，如保障性住房、教育、社會(huì)保障等，或?qū)⒅{入專門預(yù)算，非經(jīng)批準(zhǔn)不得用于其他支出領(lǐng)域，保證財(cái)政資金除了能用于建設(shè)及投資項(xiàng)目外，能夠用于民生的支出不受影響，確保公共財(cái)政以民生財(cái)政為基本訴求；將財(cái)政資金使用效果評(píng)價(jià)納入法制的軌道，通過實(shí)施監(jiān)督評(píng)估和及時(shí)調(diào)整支出項(xiàng)目，克服和克制財(cái)政資金撒胡椒面，保障重點(diǎn)項(xiàng)目，集中財(cái)力逐年和逐批改善民生困境和難題，節(jié)省財(cái)政資金，確保財(cái)政資源使用效益。

五、公共財(cái)政法律框架的意義

若公共財(cái)政的法律框架能夠真正按上述得以建立，至少具有以下幾方面的意義：

（一）公共財(cái)政法律框架能加快推進(jìn)中國的政治民主化進(jìn)程

按照現(xiàn)有的提法，中國的政治民主化是以黨內(nèi)的民主化促進(jìn)社會(huì)的民主化、人民的民主化。但黨內(nèi)民主化涉及選舉政治議程，目前難以有大的破局，但通過推進(jìn)公共財(cái)政的民主理財(cái)過程，通過民眾參與預(yù)算編制和執(zhí)行的公開、公正和透明，能夠?qū)嵸|(zhì)推進(jìn)中國社會(huì)民主化進(jìn)程。因?yàn)閼椃ㄒ呀?jīng)賦予公民這個(gè)權(quán)利，同時(shí)法律法規(guī)環(huán)境也已經(jīng)逐漸成熟，特別是《政府信息公開條例》的頒布，以及“十二五”規(guī)劃綱要提出“完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，健全預(yù)算公開機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算透明度。保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！笔诡A(yù)算與執(zhí)行公開有據(jù)可依。與此同時(shí)，預(yù)算法的修訂也走向民主立法過程（只要真正吸納民意，并按上面已論述的原則修訂），可以說，財(cái)政的民主化已經(jīng)處于初步實(shí)踐之中，公共財(cái)政制度也處于此形成過程之中，在其中充當(dāng)推手的公共財(cái)政的法律框架也必將在構(gòu)建形成中。當(dāng)公共財(cái)政的法律框架真正形成，它既為公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)提供了法制保障，同時(shí)與公民權(quán)利的緊密結(jié)合，又為財(cái)政民主的實(shí)現(xiàn)提供了途徑與方法，使原來比較空洞的民主有了一個(gè)可以實(shí)際操作的空間與平臺(tái)，既不碰觸政黨選舉政治，又能初步滿足公民（民生領(lǐng)域）的民主愿望和訴求，從而大大地推進(jìn)社會(huì)的民主化，可謂一舉兩得。

（二）公共財(cái)政法律框架能推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距

公共財(cái)政體現(xiàn)的是權(quán)利的平等，公共財(cái)政法律框架為實(shí)現(xiàn)平等提供了法制保障。城鄉(xiāng)一體化本質(zhì)上是公民權(quán)利的一體化，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，破除城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)、公共產(chǎn)品和社會(huì)保障上的巨大差別與身份歧視，必須實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源分配的公平化，這就必然要求實(shí)行財(cái)政預(yù)算的一體化，城鄉(xiāng)居民平等同權(quán)，公共服務(wù)均等配置。公共財(cái)政及完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，能為城鄉(xiāng)一體化、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。說到底，公共財(cái)政法律框架為城鄉(xiāng)一體化保駕護(hù)航，若沒有公共財(cái)政法律框架，城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（三）公共財(cái)政法律框架能自動(dòng)銷解戶籍管理制度，推動(dòng)社會(huì)管理難題的解決

戶籍管理制度，有一定的歷史合理性，但在目前，已經(jīng)失去了意義，而且造成了嚴(yán)重的社會(huì)割裂并由此導(dǎo)致一系列經(jīng)濟(jì)及社會(huì)問題并難以解決，必須解除。戶籍管理制度及內(nèi)含的身份歧視（主要是政策歧視），是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的總根源。某種意義上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，就必須破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就必須破解戶籍管理制度，而破解戶籍管理制度，最終要破解的是戶籍背后的政策歧視。政策歧視主要是根據(jù)戶口簿上標(biāo)注的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，實(shí)行差異的或兩種根本不同的勞保福利政策，在財(cái)政資源的分配上，無論在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、文化事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施方面，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，都存在極大的差異，城鄉(xiāng)權(quán)利相當(dāng)不平等。只有確立公共財(cái)政法律框架，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的一體化，城鄉(xiāng)居民平等同權(quán)，公共服務(wù)均等化配置，此時(shí)戶籍管理制度才能自動(dòng)慢慢失去了其存在的意義，戶籍管理制度才能最終銷解，（人口不必需流向城市的）城鄉(xiāng)一體化才能最終得以實(shí)現(xiàn)，從而使這一棘手的社會(huì)管理難題最終得到破解。

（四）公共財(cái)政法律框架為促進(jìn)內(nèi)需提供原動(dòng)力和原動(dòng)力

公共財(cái)政法律框架的確立，就是公共財(cái)政制度的確立，就是民生財(cái)政的回歸，同時(shí)也就是城鄉(xiāng)居民權(quán)利一體化之時(shí)。當(dāng)城鄉(xiāng)民眾在教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域有所保障沒有了后顧之憂，便能釋放巨大的消費(fèi)潛能，投資、出口、消費(fèi)三駕馬車?yán)瓌?dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的順序，必將由消費(fèi)、投資、出口順序所取代，它既為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供內(nèi)需的原動(dòng)力，也為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供原動(dòng)力。一句話，公共財(cái)政法律框架為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了不可替代的制度資源。

（五）公共財(cái)政法律框架使預(yù)算編制執(zhí)行更加規(guī)范有序，財(cái)政運(yùn)行更加有效

以憲法為根本、預(yù)算法為基本、其他一系列財(cái)政法規(guī)相配套的公共財(cái)政法律框架，使財(cái)政無論在預(yù)算草案到預(yù)算報(bào)告、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行（包括轉(zhuǎn)移支付及財(cái)政資金?？顚Ｓ玫龋?、預(yù)算監(jiān)督到財(cái)政決算、績(jī)效評(píng)價(jià)、違法的法律責(zé)任追究的整個(gè)財(cái)政運(yùn)行過程，都能做到有法可依，更加規(guī)范、有序，財(cái)政運(yùn)行也更加有效率?！?/p>