加強農村最低生活保障項目管理的政策建議

●羅建農

目前農村居民最低生活保障專項政策資金在實際操作過程中存在著一些問題，有的甚至難以解決。因此，我們應在實踐中不斷完善政策法規(guī)，化解政策執(zhí)行中產生的矛盾，提高中央關于農村低保政策的社會效能。

一、項目實施中存在的問題

（一）農民的家庭收入確認及資產信息的獲取問題

農村人口是全國各類人群中流動性最大的部分，這是目前農村低保政策對象認定的難點和重點所在。首先，在城市或外地的個人信息基本上難以查找：是經商還是打工、是工作還是賦閑、收入多還是少、資產有還是無，而這些是確認是否屬于低保范圍的關鍵信息。如果個人不主動提供相關信息，其所在地的村、鄉(xiāng)、縣級低保審核審批人員顯然難以調查認定。其次，在農村種植養(yǎng)殖收入由于受種植養(yǎng)殖技術、農產品市場價格波動、自己營銷能力的三重影響，也難以確定。對農戶在城市或在農村兩方面的收入都難以準確確認的情況下，低保戶評比認定就陷入信息不對稱的困境，進而影響低保政策執(zhí)行的公平、公正。

（二）目前農村低保政策的問題

目前，省政府文件明確規(guī)定農村低保是以戶為申報單位，如果一個家庭的申請經審批通過，全家都享受低保待遇。在檢查各縣過程中，發(fā)現(xiàn)目前的執(zhí)行方式有兩種：一種是以戶為享受單位，即低保家庭都享受低保待遇；還有一種是以個人為享受單位，即一家?guī)卓诨蛟S只有一兩個人享受低保待遇。經現(xiàn)場調查了解，農民對以戶為單位的方法意見非常大。在難以確定每戶家庭人均收入是否達到保障線標準的困境下，戶均收入接近保障線下限的家庭如果全家人都享受低保待遇，家庭生活水平將上升到村里中等生活水平。村民對此反映強烈。保障補差標準是農戶人均收入與當年農村社會最低保障標準之間的差額。由于每戶的收入難以確認，導致每戶人均收入難以確認，補差數(shù)額也就難以認定，而估算的隨意性較大。

（三）低保戶情況公示問題

目前，在公示方面存在三個方面的不足： 一是每年低保確認人公示不到位，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有做到每年都公示全部低保戶名單，而是只公示新一年的增加和減少人員的名單； 二是只公示低保戶主的名字，而沒有公示該戶享受低保的人數(shù)；三是沒有公示享受低保人員享受低保的等次（一般各縣都分常補和非常補兩到四個等次），使公示的社會監(jiān)督效能大打折扣。

（四）申請低保的證件證明材料的完整性問題

低保戶的審核認定實行三級審核審批程序，村級評審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復審、縣級審批。目前對低保戶的審核存在資料不齊全、不充分的情況，如傷殘、重疾、慢性病等及是否導致勞動能力喪失等資料證明不足，致使鄉(xiāng)、縣管理機構的兩級審核審批流于形式，難以真正發(fā)揮審核審批的把關功能。

（五）工作人員和經費的不足

目前，在管理方面存在兩個方面的問題：一是工作人員不足，縣級一般只有兩個工作人員，鄉(xiāng)級民政所只有一個人，還是兼職的；二是工作經費不足，縣級財政沒有列入預算，只是象征性的給一點，中央財政也沒有給予項目工作費。這種情況嚴重制約著調查、審核、審批工作的扎實推進及對實際情況的準確反映。

二、政策建議

（一）農村低保制度應該保留并增加財政投入

雖然目前存在農民收入難以核定的情況，但是取消這項政策是一種無為的觀念，因為農村確實存在這樣一批生活處于困境的人群。單純的取消農村低保政策使沒有生存自給能力的農民受不了。還有意見是將低保與農村養(yǎng)老政策合并，提高農村養(yǎng)老金的標準，但目前各縣的保障人數(shù)占縣農業(yè)人口比重的3-5%左右，如果將農村低保政策與農村養(yǎng)老政策合并，提高農村養(yǎng)老金標準，要達到目前農村低保政策目標，對于農村養(yǎng)老保險的資金缺口，財政將難以承受。在今后中國經濟發(fā)展相當長的歷史時期，農村低保政策應該保留，這是保障社會和諧穩(wěn)定的窗口和紐帶，應根據(jù)社會經濟發(fā)展狀況增加財政投入，根據(jù)物價指數(shù)等指標提高農村低保補助標準。2010年至今，人均保障收入月標準分別是110 元、130元和170 元，不足以真實反映農村生活的最低保障需求，應提高保障標準并相應提高補助標準，同時適當擴大保障面并對其進行動態(tài)管理。

（二）調整以戶為單位享受最低生活保障政策

要調整目前政策中以戶享受低保的規(guī)定，改為以人為單位享受低保待遇。除少數(shù)沒有勞動力和可靠收入來源的困難家庭可以戶為單位全家享受低保待遇外，其他家庭因特殊原因形成經濟困難戶的，每戶只能給一兩個人以低保待遇。一是因為低保政策實施幾年來，保障標準和補差額逐年增長。補差額從最初的每月人均幾十元，增長到現(xiàn)在的170 元左右，從最初的毫不起眼變得引人關注，以一個四口之家全部享受低保計算，一年低保補助收入最高達到近1 萬元。在目前農村居民生活水平普遍不高并且差距不大的情況下，享受低保待遇的家庭與沒有享受低保待遇家庭的生活水平將由此發(fā)生根本性的變化，會讓后者產生極為強烈的心理落差。國家公共財政為促進社會公平、穩(wěn)定和和諧的資金支出，就會產生副作用甚至反作用。二是因為目前對農戶收入無法準確計算。在統(tǒng)計加估計的管理條件下，將低保資金集中用于少數(shù)家庭的依據(jù)也不充分，且可能產生有違“三公”的偏差。所以，必須盡快將以戶為單位享受低保的政策調整為以人為單位享受低保。其一，可以最大限度地保證政策執(zhí)行的公平性；其二，可以保證政策和諧地得到執(zhí)行并維持和諧；其三，將低保名額資源分解到盡可能多的困難家庭，如家庭生活水平比較低的且有重大病人的、有重癥慢性病人的、有殘疾人的、家庭有重大變故的家庭，體現(xiàn)公共財政均等化。低保資金是解決和幫助居民保證維持生活的基本保障費用，低保資源在目前經濟發(fā)展階段乃至今后的很長時期，都仍將是僧多粥少。不患少和寡，而患不均和不公，所以不要將低保資金集中分配到少數(shù)家庭，以避免可能產生的負面效應。

（三）中央財政和地方財政增加項目管理費用的投入

農村低保項目實施要做好，需進行艱苦細致的上門入戶調查，從側面了解申請人的家庭經濟及收入資產狀況。調查需要人力、設備、交通等費用，而中央財政沒有安排項目工作經費，地方財政預算也不安排或只是象征性的給一點經費，不利于政策的實施和落實。

中央財政和地方財政增加項目管理費用的投入，一是項目需要人力和時間的投入，才能保障其圓滿完成，并非一句話或是加幾個班就能完成的； 二是低保待遇資源具有長期性、稀缺性特征，國家的最低生活保障政策將保持連續(xù)性和持久性。所以，財政管理政策必須建立項目管理工作經費保障體制，避免管理體制含混不清造成的經辦部門處于無助狀態(tài)的情況發(fā)生。由于基本建設類項目都有項目管理費，而農村低保項目頭緒繁多，千家萬戶情況各異，中央財政應該給其按投資總量2%左右的比例配置或提取工作經費的政策，財政政策不應因為項目工作經費不足而影響整體項目的實施。

（四）改進完善低保審核審批程序

一是村委會在評議上報農村低保資料時，除評審團投票結果等資料外，還應將每戶的申請資料，如傷殘、重病等相應的證明材料一并上報，以利于鄉(xiāng)、縣兩級民政的審核審批工作。二是公示應分兩榜，第一榜公示村里評議擬上報名單，第二榜公示縣級審批通過名單，并且對當年上報和批準的全部名單進行公示。除了按戶公示戶主名單，還要公示每個低保戶的家庭人口、享受低保待遇的人數(shù)及每個低保對象享受的補差等級和金額等，通過比較全面的信息公示實行公眾監(jiān)督。公示欄能保持多長時間不被撕毀，這是檢驗村鄉(xiāng)縣三級調查審核審批工作客觀公正的方法。

（五）加強信息體系的建設和共享的組織領導

農村低保是一項涉及面廣的政府創(chuàng)導的民生工程，不僅僅只是民政部門的事，其他相關單位和部門也應積極參與配合?？h級最低生活保障工作領導小組及其辦公室的工作應由這些部門負責人組成和參與，政府各相關部門都應協(xié)助齊抓共管，凡涉及工資收入、工作經費、戶籍信息、房產信息、工商執(zhí)照、人員編制等方面，單位和部門都應該提供配合，以便民政部門獲取相關信息。但是，目前只能夠獲取本縣范圍內的信息，只能對本縣內的農業(yè)人口流動情況進行管理，如果到外省市就無法對相關信息進行調查。要改變目前對農村低保戶收入只能采取統(tǒng)計加估計的現(xiàn)狀，必須從頂層設計的角度，建立全國性人員的個人信息庫，各用人單位必須將工作人員相關信息登錄網(wǎng)絡系統(tǒng)中。這樣，社會保障局、醫(yī)保局、農醫(yī)局、民政局、建設局等就可以從信息庫網(wǎng)絡系統(tǒng)及時了解本部門所需信息。每個人的收入、養(yǎng)老保險、職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、低保、就業(yè)、住房、務農等信息納入信息庫，突破了目前各部門單位自建信息系統(tǒng)存在的局限性，改善了建設成本、人員費用、管理費用等重復性行政成本費用與其使用功能極不匹配的狀況，提高了政府管理服務能力和宏觀決策能力?！?/p>