開征水資源稅的探索（上）
——中國(guó)應(yīng)對(duì)水資源問題之策

文 邱 峰 中國(guó)人民銀行鎮(zhèn)江市中心支行

隨著工業(yè)化不斷推進(jìn)，水資源供需矛盾日趨明顯，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，而稅收手段則成為保護(hù)水資源的重要方式。水資源稅在我國(guó)具有悠久的歷史，始見于漢代，灌溉水稅是其突出的表現(xiàn)形式。當(dāng)前，甘肅等省擬將地下水、地?zé)崴人Y源征收水資源稅，意味著新一輪資源稅改革走向縱深。應(yīng)盡快將水資源全面納入資源稅征收范圍，逐步對(duì)各類水資源征收資源稅，通過價(jià)格杠桿促進(jìn)水資源的節(jié)約、保護(hù)和合理利用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家“三條紅線”目標(biāo)。

1 開征水資源稅的理論基礎(chǔ)

資源稀缺論認(rèn)為自然資源總是稀缺的，水資源若開采使用強(qiáng)度超過了其承載能力，也會(huì)變?yōu)榭珊慕咝再Y源。資源的價(jià)值論要求對(duì)水資源的納污資源和使用資源的使用都必須是有償?shù)?，?yīng)遵循污染者付錢和利用者補(bǔ)償原則。外部性理論解決的是水資源負(fù)外部性（浪費(fèi)和污染）問題，通過征稅將其產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)在化?？沙掷m(xù)發(fā)展理論認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制不可能完全解決其要求的效率與公平，必須輔以其他手段，稅收的作用不可替代，以平衡當(dāng)前和未來的利益，糾正水資源的市場(chǎng)價(jià)格和社會(huì)成本定價(jià)之間的差異，維系代際公平。絕對(duì)地租論要求對(duì)所有水資源使用者課征水資源稅；而級(jí)差地租論則要求實(shí)行差別稅率，是由于水資源存在態(tài)勢(shì)、豐度等不同以及時(shí)空分布不均勻等現(xiàn)狀。

水資源稅就是建立于上述一系列理論基礎(chǔ)之上，從經(jīng)濟(jì)上制約開采者和使用者的浪費(fèi)和損害行為，實(shí)現(xiàn)保護(hù)水資源的目標(biāo)。

2 開征水資源稅的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 全球淡水資源有限

根據(jù)地球水資源總量示意圖顯示，若將地球上所有的水都收集起來，直徑只相當(dāng)于上海到重慶的直線距離的“水球”；若將無法直接飲用的海水、咸水湖等抽走，“水球”的直徑僅相當(dāng)于從上海到杭州的直線距離。如果發(fā)生較大程度的氣候變化或嚴(yán)重的污染，現(xiàn)有的淡水資源也將“覆水難收”。

目前農(nóng)業(yè)用水在全球淡水使用中約占70%，預(yù)計(jì)到2050年農(nóng)業(yè)用水量還將在此基礎(chǔ)上再增加約19%。過去50年中，地下水抽取量已增加兩倍，由于部分儲(chǔ)水層的地下水無法更新，已經(jīng)到了危險(xiǎn)的臨界水平。第六屆世界水資源論壇發(fā)出警告，當(dāng)今世界仍有20億人喝不到干凈水，每年有上百萬人喝了臟水而患病死亡。

2.2 我國(guó)水資源現(xiàn)狀不容樂觀

（1）水資源短缺且分布不均。我國(guó)水資源總量位居世界第6位，而人均只有2100立方米，僅為世界平均值的28%，約為日本的1/2，美國(guó)1/4，俄羅斯的1/12，加拿大的1/58，被列為世界上十三大貧水國(guó)之一。預(yù)計(jì)2030年我國(guó)人均水資源將降至1700～1800立方米，需水量接近可開發(fā)利用量。全國(guó)669個(gè)城市中，有400個(gè)缺水，114個(gè)嚴(yán)重缺水。全國(guó)年平均缺水量達(dá)500多億立方米，每年因缺水給工業(yè)、農(nóng)業(yè)造成的損失分別達(dá)到3000億元、2000億元。

我國(guó)水資源分布東南多、西北少，相差懸殊。南方的四大流域擁有全國(guó)81%的水資源；而北方僅占19%。同時(shí)，我國(guó)水資源分布不均還體現(xiàn)在干旱和洪澇災(zāi)害上。南方多雨，北方少雨，南北方各地年最大降水量與年最小降水量的比值相差較大。

（2）水資源利用率低，過量開采地下水。我國(guó)每萬美元GDP用水量是世界均值的4倍，高于巴西、俄羅斯，是美國(guó)的9.8倍，日本的25倍。我國(guó)工業(yè)用水的重復(fù)利用率僅為55%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均達(dá)75%～85%。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.50，而世界先進(jìn)水平達(dá)0.7～0.8。

同時(shí)，全國(guó)各地過量開采地下水十分普遍，并以每年25億立方米的速度增加。黃河流域開發(fā)利用程度已達(dá)到76%，淮河流域53%，海河流域則超過100%。地下水超采導(dǎo)致了地下漏斗、地裂縫；引發(fā)了巖溶塌陷、海水入侵、土壤鹽漬化；西北部分地區(qū)出現(xiàn)了植被退化、土地沙化、荒漠化加劇等現(xiàn)象。全國(guó)地下水超采區(qū)有400多個(gè)，已形成大型地下水降落漏斗100多個(gè)，面積達(dá)15萬平方公里；全國(guó)70多個(gè)城市出現(xiàn)了地面沉降，上海、天津、太原沉降超過2米。

（3）水體污染嚴(yán)重，突發(fā)水污染事件時(shí)有發(fā)生。2011年全國(guó)廢水排放量達(dá)652.1億噸，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于長(zhǎng)期超量投入農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥等化學(xué)品，水質(zhì)下降嚴(yán)重。全國(guó)地表水水質(zhì)總體為輕度污染，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為46%。適宜開采或飲用地下水地區(qū)，每平方千米年均可開采資源量已由15萬立方米降至6萬立方米。2010年，38.6%的河床劣于三類水，三分之二的湖泊富營(yíng)養(yǎng)化。2010年，對(duì)全國(guó)182個(gè)城市的4110個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，較差、極差級(jí)占57.2%。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年大氣和水污染的經(jīng)濟(jì)損失估計(jì)大體占GDP的3%～8%。雖然我國(guó)水污染治理成效顯著，2011年城市污水處理率達(dá)82.6%，但突發(fā)水污染事件時(shí)有發(fā)生，“太湖藍(lán)藻事件”便是一個(gè)深刻教訓(xùn)。

3 國(guó)外開征水資源稅的主要做法及經(jīng)驗(yàn)

3.1 主要做法

（1）俄羅斯的水資源稅包括使用地下水資源稅、開采地下水的礦物原料基地再生產(chǎn)稅、工業(yè)企業(yè)從水利系統(tǒng)取水稅、向水資源設(shè)施排放污染物稅等四種類型。稅收專用于水資源的保護(hù)和開發(fā)，有效地提高了水資源的利用效率。水資源稅的納稅人為所有的水資源使用者，包括不取水而使用水利設(shè)施者。排放含有超標(biāo)有害物質(zhì)的污水，以及超過限額排放符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的污水，都要按提高的標(biāo)準(zhǔn)征稅。但是，在屬于自己的或租賃的地段開采地下水用于自身需要的地段所有者，免征水資源稅。

（2）德國(guó)沒有水資源稅的統(tǒng)一規(guī)定，州政府在制定地方性水資源稅費(fèi)政策時(shí)有很大的自由度。巴登-符騰堡州水資源稅政策規(guī)定，年取水量低于2000立方米的企業(yè)和個(gè)人無需交納水資源稅，年取水量介于2000立方米到3000立方米的企業(yè)和個(gè)人按50%計(jì)征，以及其他一些無需取水許可的取水的免稅行為。取用地下水的稅率普遍高于取用地表水的稅率。對(duì)于一些耗水量巨大的生產(chǎn)企業(yè)，政府會(huì)給出一些稅收折扣以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。水資源稅中的一部分用于補(bǔ)償農(nóng)民出于保護(hù)環(huán)境在土地利用方面的限制。

漢堡州僅對(duì)取用地下水資源者征收水資源稅，只有當(dāng)實(shí)際取水量超過許可授予的取水量時(shí)，稅率才按實(shí)際取水量來計(jì)稅。對(duì)取用水質(zhì)好的地下水比取用含氧較高的淺層地下水要交納更高的水資源稅，而公共供水取水的稅率一般低于其他取水的稅率。廢水污染稅的納稅人是直接排放廢水的單位，其稅率視廢水的有害性而定，廢水納稅按有害單位計(jì)算，并有數(shù)量上的規(guī)定。在評(píng)估有害性時(shí)，對(duì)測(cè)量設(shè)備有害性的規(guī)定與當(dāng)時(shí)的科技水平相符。

（3）荷蘭是世界上最早開征水資源稅的國(guó)家，包括地表水污染稅和地下水稅。其目標(biāo)：一是節(jié)約地下水，對(duì)取用地下水征收更高的稅，縮小地表水與地下水之間的成本差異；二是增加國(guó)家財(cái)政收入，擴(kuò)大稅基。地下水稅對(duì)飲用水企業(yè)稅率為每立方米0.34荷蘭盾，其他單位和個(gè)人每立方米0.17荷蘭盾，其稅率不到飲用水成本的1%。水資源稅的優(yōu)惠措施：采用加速折舊與研發(fā)資助相結(jié)合的辦法，推動(dòng)減污新技術(shù)的產(chǎn)生和推廣；在取水中或取水后回滲或回排的，可從地下水稅中抵扣；緊急情況下的取水、灌溉取水、施工用水以及因?yàn)榄h(huán)境原因進(jìn)行的少量的取水不需繳稅等。

荷蘭共有30個(gè)水資源管理委員會(huì)，各管理一個(gè)水資源保護(hù)區(qū)域。水污染稅主要為水的凈化提供資金來源；地下水稅主要用于地下水管理的研究和成本補(bǔ)償。地表水污染稅根據(jù)排放物質(zhì)的種類和數(shù)量來征收，實(shí)踐中是按照排放的耗氧物質(zhì)和重金屬的量來征收，其稅率在不同的水資源保護(hù)區(qū)域各異，取決于凈化的處理成本。

（4）法國(guó)水資源稅具有一定的強(qiáng)制性和宏觀調(diào)控功能，反映了科技研發(fā)費(fèi)用，環(huán)境損害回收、排污處理成本等。法國(guó)向所有抽取水資源（地表水或地下水）和消費(fèi)水資源的單位和個(gè)人征收水資源稅。水資源稅的稅基是抽取和消費(fèi)的地下水以及地表水的數(shù)量，稅率取決據(jù)水的類型和取水的地理位置不同，實(shí)行地區(qū)差別稅率。同時(shí)法國(guó)開征了水污染稅，所得收入用于改造和完善污水處理廠的設(shè)備。法國(guó)對(duì)投資環(huán)境保護(hù)的支出給予稅前扣除的優(yōu)惠。

3.2 相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

一是?？顚Ｓ?。俄羅斯水資源稅專用于水資源的管理與開發(fā)；法國(guó)水污染稅用于改造和完善污水處理廠的設(shè)備。二是稅率差別性。法國(guó)水資源稅因地制宜的設(shè)計(jì)稅率；荷蘭水污染稅因水資源保護(hù)區(qū)域的不同而實(shí)施不同的稅率。三是賦予地方制定的權(quán)利。德國(guó)州政府在制定地方水資源稅時(shí)有很大的自由度。四是稅率計(jì)算方式合理。德國(guó)對(duì)有害性進(jìn)行科學(xué)有效的評(píng)估。五是加強(qiáng)部門協(xié)作。俄羅斯水資源稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，還與有關(guān)部門的配合。六是合適的征收標(biāo)準(zhǔn)直接影響水資源稅效用。荷蘭地表水污染稅效果明顯，地下水稅效果不明顯。七是課稅對(duì)象明確。德國(guó)只對(duì)直接排入水域中的廢水征稅，對(duì)排入污水處理廠的廢水不征稅。八是德國(guó)地下水稅率高于地表水稅率等。

未完待續(xù)……