中學辦學自主權問題研究述評

【摘 要】2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出了我國普通高中的辦學自主權問題，高中辦學自主權已經(jīng)漸入研究者的視野，但至此研究文獻還相當少。本文在研究了目前辦學自主權及政校關系大量文獻的基礎上，從概念內涵與現(xiàn)狀措施兩個方面對我國高中辦學自主權問題進行了文獻整理及述評。

【關鍵詞】中學 辦學自主權 政校關系

改革教育體制、明確擴大辦學自主權問題多次在我國重大教育政策中持續(xù)出現(xiàn)，并且可清晰的看出國家落實辦學自主權一次次變革的決心和進步。直至2010年的政策文本中明確提出了中學（普通高中）落實辦學自主權的要求，并且更加細致具體，為落實與擴大中學辦學自主權提供了制度基礎。本文在研究了目前辦學自主權及政校關系大量文獻的基礎上，從概念內涵與現(xiàn)狀措施兩個方面對我國高中辦學自主權問題進行了文獻整理及述評。

一、辦學自主權的含義及內容

“自”者雖然含義很多，但此處只能作自我、自己理解?！爸鳌闭?，主持，掌管。自主就是自我決定、自我主持。符合現(xiàn)代漢語中“自主”為“獨立地管理自己事務”的意思。“自主”在《辭?！分薪忉尀椤白约鹤鲋鳎皇軇e人支配”。權，也有多種意思，此處可以做為權力或權利解，權力對應職責，權利對應義務。馬克斯·韋伯認為：權力是“一個人或一些人在某一社會生活中，甚至是在不顧其他參與這種行動的人進行抵抗的情況下實現(xiàn)自己意志的可能性”?！皺嗔σ馕吨谝环N社會關系里哪怕是遇到反對，也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上”?！白灾鳈唷痹凇冬F(xiàn)代漢語詞典》中是指“人或組織擁有法律賦予的全權為自己或者組織自身的利益而進行活動，不從屬于別人或其他社會組織權威的權力?！币虼耍灾鳈鄬嶋H上是指自我主持的權力或自我主張的權利?，F(xiàn)代漢語中，自主權是“對自己的事務在職責范圍內獨立自主地進行支配”。“自主”對應于“他律”，任何“自主”都是有條件的、相對的，是在他律制約下的自主，并且，他律是一個更強大的力量。自主體現(xiàn)了認識或行動的能動性、主動性。因此，任何自主行為，必須滿足以下三個條件：①它是行為的決定者，是行為的發(fā)動者；②它是行為實施過程中的調節(jié)者；③它對行為之結果負責，對所實施行為承擔著義務和責任。此概念強調了自主權自主（行為的決策和實施）、自律（行為的責任）和他律（行為受一個或多個更強大的力量制約）的統(tǒng)一。

關于辦學自主權的含義，不同的學者有不同的闡釋。我國著名學者勞凱聲認為辦學自主權是學校及其他教育機構在法律上享有的，為實現(xiàn)其辦學宗旨，獨立自主地進行教育教學管理，實施教育教學活動的資格和能力。另有學者認為，嚴格意義上的自主辦學，是指學校不受政府和教育行政部門的行政控制，根據(jù)法律和社會需要，獨立地舉辦學校進行決策和開展各項工作，特別是獨立決定辦學思想、辦學目標、課程設置、人員的聘任和資金的使用。也有學者主張，辦學自主權是一種相對的、有條件的概念，是學校在依據(jù)教育方針、教育規(guī)律、法律法規(guī)的前提下，針對其面臨的任務和特點，為保障辦學活動能夠依據(jù)其自身特點、充分發(fā)揮其功能所必須具有的自我決策、自我運行的權力。同時也有學者從國際的角度出發(fā)，認為我國所使用的辦學自主權，其實與日本的“學校自治”和澳大利亞的“學校自主經(jīng)營”的內涵基本是一致的，其實質都是指學校的一種運營權。在日語中，與“辦學自主權”相對應的詞是“學校自治”。日本學者對“學校自治”定義如下：包括校長、教職員工在內的這樣一個集團，為了對學生專業(yè)地、自主地盡教育責任而自主地決定學校的教育計劃、活動和有關各事項而運營學校。在澳大利亞，與“辦學自主權”相對應的詞是“學校自主經(jīng)營”（Schoolself-management）。Caldwell與Spinks（1988）認為，資源的決定就是學校自主經(jīng)營的關鍵。后來Bullock 與Thomas（1997）更進一步精練其定義：自主經(jīng)營學校是政府將經(jīng)營的權力與責任下放到各學校，但仍歸屬于教育體系，意即學校在政府規(guī)定的教育目標、政策、標準、績效責任等范圍內，自主決定學校資源的分配。這里所謂的資源，定義較為廣泛，包括課程知識、教學技能、決定權力、教材教具、人事配置、時間分配、評量方法、科技信息及經(jīng)費財務等。另外，我國范先佐先生認為各級各類學校共同擁有的自主權有四條：1. 有權依據(jù)國家教育部、勞動人事部的有關規(guī)定聘用和解雇教職工；2. 有權在不違反國家財經(jīng)紀律的情況下調節(jié)使用從政府和非政府渠道取得的經(jīng)費，調整內部工資關系；3. 有權依法同社會各界建立廣泛的合作關系和聯(lián)系；4. 有權接受廠礦企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人以及港澳同胞、海外僑胞、外籍團體和友好人士提供的捐贈和資助。

除了普遍意義上的含義界定，還有學者從法理的角度分析辦學自主權。關于學校辦學自主權的法律限定，有學者認為包括以下兩個基本方面：一是學校的辦學自主權應被嚴格限制在教育教學活動領域，二是排除了學校辦學自主權延伸到其他領域的可能性。如我國的教育法并沒有賦予學校行政管理的權能，所以，即使學校實際上會在不同程度上行使了相應的權力，但這種情況也只能理解為政府對學校的授權，而不能被視為學校自身的基本權利。而作為一種授權，就意味著政府可以收回授權，同時政府也要求學校必然接受政府的相關監(jiān)督。法律意義上的中小學自主權即是其“教育教學活動的實施權”，可以具體劃為以下幾項：（1）招生權；（2）教學權；（3）受教育者學籍管理權；（4）教職工管理權；（5）財產(chǎn)和經(jīng)費方面的權利。

可以看出，各位學者關于辦學自主權含義的描述各有不同，仁者見仁，但是我們可以提煉出幾點相同的因素：1.辦學自主權必須是為了實現(xiàn)辦學宗旨，保障辦學活動而擁有的一項權力；2.辦學自主權是一個相對的概念，行使權力的過程必須在教育方針、教育規(guī)律、法律法規(guī)的前提下；3.辦學自主權體現(xiàn)在學校認知與行動兩方面的能動性與主動性，任何自主行為必須滿足以下三個條件：（1）它是行為的決定者與發(fā)動者；（2）它是行為實施過程中的調解者；（3）它對實施結果承擔責任和義務。自主辦學的核心是由放權轉變?yōu)檫€權，改變中學從屬于政府的地位，使之真正成為面向社會獨立辦學的法人實體。

二、落實中學辦學自主權的措施研究

我國自主辦學的實踐起于古代私人開辦的私學，但現(xiàn)代意義上的自主辦學觀念，實際起自于西方近代大學的辦學實踐，而真正給中學以一定辦學自主權的潮流，則源自20世紀70年代末期，這一行動在西方國家一般就被稱作校本管理。中國內地學校自主辦學的實踐由1985 年以“兩權分離”為指導思想的教育改革開始，主要表現(xiàn)為辦學的自主方式、空間拓展途徑和辦學模式的多元化。其中，校長負責制作為學校領導體制改革的產(chǎn)物，對于自主辦學的開展具有不可低估的作用。在最初的幾年中，我國的自主辦學往往在私人、民辦學校，尤其是民辦高校開展得比較深入，因為這些學校享有較大的自主空間。后來，隨著改革的深入和推進，公立中學也提出了辦學自主權下移的要求，重新確定政府與學校的責、權、利關系，拓展了學校辦學的自主空間，提高了辦學效益，使公立學校逐漸由“計劃”走向了“市場”，形成了自己的辦學特色，為我國的辦學體制領域積累了大量的實踐經(jīng)驗。

羅愛國從辦學體制的角度創(chuàng)新提出“國有民辦”的辦學體制，辦學形式更見深刻性。所謂“國有民辦”體制是指肯定國家對公立學校財產(chǎn)的所有權和國家的教育方針政策的權威性的前提下，而采取民辦形式經(jīng)營管理，由政府委托或聘任校長依法自主辦學，實行學校所有權與辦學權的分離。“國有民辦”學校辦學體制集公辦與民辦兩種體制的優(yōu)勢于一體，具有較強的生命力，是受社會歡迎、群眾信賴的一種辦學體制。

廖哲勛提出，要從思想、制度和法律上把辦學自主權落到實處。1. 堅持政府及其部門的服務和保障職能自覺停止對中小學校內管理工作的不當干預；2. 發(fā)揮學校領導集體自主辦學的能動作用，以實事求是的精神提升辦學的自主性；3. 強化師生員工和家長、社區(qū)代表對學校管理的參與和監(jiān)督作用，逐步完善和推廣具有中國特色的校務委員會制度。

有學者從辦學自主權的概念出發(fā)，提出落實辦學自主權的措施：1. 對學校辦學自主權的定義進行重新界定，對學校辦學自主權的界定應從“自主”和“權利”兩方面著手，學校的自律性和發(fā)揮主體地位的主觀能動性也放在同樣重要的位置上；2. 對學校的法律主體性質和法律地位作出明確規(guī)定，將學校定位為公務法人，采用行政訴訟、行政復議方式解決公務法人與其成員或利用者之間的爭議，有利于界定學校權利受到侵犯時的救濟途徑等，以保證學校辦學自主權能以法定的形式和內容得以真正落實。3. 重構政府與學校的關系。政府根據(jù)市場供求信息制定宏觀政策，用于指導學校辦學，學校則根據(jù)市場信息及時調整辦學策略，更好地適應市場需求和實施政府的辦學意志，政府與學校只有在這樣一種關系上，才能獲得各自的權利，并履行好各自的職責；4. 將政府“放權”與學?！坝脵唷苯Y合。5. 形成一套能促進學校辦學自主權有效運行的機制。6. 改革學校內部管理體制。

有學者從研究政府與學校的關系入手提出：一是明確政府與學校的法律關系。二是政府和學校要調整各自的職能，前提是在追求效率和質量的同時，必須保障教育的公益性質。三是建立和完善校長選任制度。四是建立學校管理權力行使的制衡監(jiān)督體制和制約機制。

從改革探索來看，到目前為止，大致在三個層次進行。擴大辦學自主權的第一層次：教育、教學管理與學校設施使用與管理的自主權，財政自主權，一定的人事權，確定教師與工作人員獎金的自主權，對學生處理與學籍管理的自主權。第二層次（屬于嚴格控制、明確限制要素的自主權）：有限制的招生與收費的自主權，厘定校內職務與教師工資的自主權，教職工調動的自主權。第三個層次（只在很少的一部分學校試點）：放寬招收自費生的自主權，基建自主權，招聘教師的完全自主權，進行教改實驗的自主權。

三、研究述評

在所查到的相關文獻中，高校辦學自主權的研究占了絕大多數(shù)，這是由于高校具有更大的自主空間，并且自主辦學最早也是在高校展開的，尤其是民辦高校。后來，隨著改革的深入和推進，公立中學也提出了辦學自主權下移的要求，重新確定政府與學校的責、權、利關系，拓展了學校辦學的自主空間，提高了辦學效益，使公立學校逐漸由“計劃”走向了“市場”，形成了自己的辦學特色。

從20世紀80年代中期以來的理論研究來看，主要集中在對學校辦學自主權的概念、范圍、運行機制等問題的研究。例如，從經(jīng)濟、管理、法律等不同角度對學校辦學自主權的概念進行了界定，探討了辦學自主權的內容和運行機制。從研究結果看，人們對辦學自主權的界定、內容仍然仁者見智。比較得到認同的是，學校辦學自主權應該包括人事權、經(jīng)費權和內部事務處置權。

總的來說，關于中學辦學自主權問題的研究已經(jīng)取得了一定的成果，但是，筆者認為目前的研究還存在一定問題：第一，現(xiàn)有研究強調政府放權已使學校擁有自主權，對學校自身內在的自主能力、自主意識的提高與自主發(fā)展機制形成重視不夠。目前的研究主要還是依賴外部力量，即政府的簡政放權。第二，現(xiàn)有研究中存在單純強調學校自主性，而忽視了政府的監(jiān)督作用。第三，辦學自主權是體現(xiàn)在《教育法》等多項法律法規(guī)中的舉措，所以從法律、法理的角度分析是必不可少的，但相對文獻較少，且缺少深度、第四，涉及辦學自主權的落實情況及相應對策的文獻較多，但只限于說理的層面，且較為空泛，缺乏說服力與可操作性、第五，文獻資料數(shù)量上欠缺，關于辦學自主權的現(xiàn)狀涉及較少。其次從理論視角上分析，目前研究主要運用了教育學、教育管理學、法學、組織學等相關理論，在研究方法上，也主要局限于文獻法與質性研究，較為單一，即理論論證為主，缺乏實證研究。

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