長汀縣水土流失治理與區(qū)域綜合開發(fā)研究

摘 要：水土流失治理是一個綜合性的問題，把水土流失治理與區(qū)域綜合開發(fā)結合起來，是實現(xiàn)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。以南方水土流失治理的典范——長汀縣為例，基于區(qū)域綜合開發(fā)的視角，總結了長汀縣水土流失治理的做法及特色，從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)5個層面分析了水土流失治理的效益，并針對目前存在的問題，提出了推進水土流失治理與區(qū)域綜合開發(fā)的對策，其具體包括發(fā)揮規(guī)劃的引導作用、形成分類推進的格局、打造生態(tài)建設的經(jīng)濟支撐、推進民生的建設與改善、創(chuàng)新多元參與的投入機制、加強治理與發(fā)展的保障建設6個方面。

關鍵詞：水土流失治理；區(qū)域綜合開發(fā)；長汀縣

中圖分類號 S157.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）04-99-04

《中國水土流失與生態(tài)安全科學考察評估報告》指出，每年水土流失給中國帶來的經(jīng)濟損失相當于GDP的2.25%左右，全國76%的貧困縣和74%的貧困人口生活在水土流失嚴重地區(qū)[1]。水土流失是造成生態(tài)環(huán)境惡化、貧困加劇的原因之一，是我國重大的環(huán)境問題，是一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務。目前，國內關于水土流失治理的研究以水利科技、生態(tài)環(huán)境等技術性應用性層面的居多，而從生態(tài)、經(jīng)濟、社會協(xié)調發(fā)展的視角對水土流失治理進行研究的較少。黨的“十八大”報告指出，把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。區(qū)域綜合開發(fā)體現(xiàn)了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)在區(qū)域發(fā)展中的全面融合，把水土流失治理方法與區(qū)域綜合開發(fā)結合起來，是實現(xiàn)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

長汀縣曾是我國南方紅壤區(qū)水土流失最嚴重的縣份之一，自1983年被列為全省治理水土流失的試點以來，在水土流失治理和區(qū)域綜合開發(fā)相結合方面的探索取得了初步成效。2012年初，時任國家副主席習近平在不到2個月時間里2次對長汀縣水土流失治理工作作出重要批示，指出長汀縣水土流失治理正處在一個十分重要的節(jié)點，進則全勝，不進則退，應進一步加大支持力度；要總結長汀經(jīng)驗，推動全國水土流失治理工作。本研究以長汀縣為例，基于區(qū)域綜合開發(fā)的視角，分析水土流失治理的現(xiàn)狀、成效及問題，探索符合經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設“五位一體”總體布局的水土流失治理與綜合開發(fā)之路。

1 長汀縣水土流失治理的做法與特色

長汀縣有31.47%的國土屬于水土流失區(qū)，其水土流失歷史之長、面積之廣、程度之重、危害之大，居全省之首。由于百年來不合理的土地利用，大面積的植被遭到毀滅性的破壞，森林生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化，生態(tài)系統(tǒng)的功能嚴重削弱，自然和社會的雙重影響是導致長汀縣水土流失的主要原因。因而，近年來長汀縣將整治和防治相結合，從自然和社會雙重層面進行了水土流失治理，其具體做法和特色如下：

1.1 將封山禁樵措施與農村能源結構改變相結合 對流失區(qū)所有山地全面實行封禁，并推行多種替代能源，形成“封代并重，加強監(jiān)督，恢復植被”的防治模式[2]。一方面，通過禁伐、禁牧、禁墾、禁火、禁采、禁捕來禁止一切有礙植被恢復的林業(yè)活動；另一方面，以煤代柴、以電代柴、以沼氣代柴，從根本上解決農民的鍋灶燃料問題，政府出資補助，對替代能源進行試驗、示范、推廣。以此同時，通過建立封山育林規(guī)章制度、群眾燃料補助制度、領導掛鉤責任制，組建專業(yè)護林隊和水保監(jiān)督隊伍的方式來加強監(jiān)督管理。

1.2 將生態(tài)自我修復與人工積極干預相結合 通過“大封禁、小治理”方式，因地制宜展開生態(tài)恢復和水土流失治理。一方面，在全縣80%的水土流失區(qū)域，通過實施封禁伐的措施，以加強封育保護治理、依靠大自然自我修復能力，恢復植被和生態(tài)。另一方面，在水土流失劇烈區(qū)輔以人工治理，通過撒種、補植、修建水平溝、治理崩崗等生物或工程措施為生態(tài)自我修復創(chuàng)造條件，加快自然修復的速度。運用“反彈琵琶”的理念指導水土流失治理，把生物措施、工程措施、農業(yè)技術措施、封禁措施有機結合，人工治理與自然恢復有機結合，變生態(tài)系統(tǒng)的逆向演替為順向進展演替[3]。

1.3 將水土流失治理與經(jīng)濟發(fā)展相結合 突破單純的水土流失治理，同時考慮到群眾基本生產(chǎn)條件的改善和經(jīng)濟效益的增加。如在村戶周圍的荒山荒溝，采用“草牧沼果”生態(tài)開發(fā)治理模式，生態(tài)優(yōu)先，種植果樹，把治山與治窮結合起來，防止農民因貧困亂砍濫挖，造成水土流失反彈。生態(tài)效益與經(jīng)濟效益有機結合，鞏固了水土保持的成果，實現(xiàn)了水土流失治理的持續(xù)推進，增強了農民治理水土流失和自覺保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

1.4 將水土流失治理與發(fā)展方式轉變相結合 營造有利于發(fā)展方式轉變的良好環(huán)境，從根本上破除人為因素對水土流失造成的影響。以集體林權制度改革激發(fā)活力，做到還山于民、還利于民、還權于民，實現(xiàn)生態(tài)受保護、林農得實惠。采取減免稅收、廠房貼租、成本供地、優(yōu)化環(huán)境、服務靠前等一系列的措施，讓利吸引企業(yè)到長汀投資辦企，組織水土流失區(qū)過剩勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)，減輕水土流失區(qū)農業(yè)人口對生態(tài)造成的承載壓力。創(chuàng)新發(fā)展理念，建立“博士生工作站”，與高校、科研單位聯(lián)合開展科研、治理工作，增強水土流失治理合力。

2 長汀縣水土流失治理的效益分析

改革開放以來，長汀縣水土流失治理和綜合開發(fā)結合方面的探索取得了初步成效。特別是進入新世紀以來的近十年，長汀縣水土流失治理取得巨大突破，其治理模式和成效被譽為是中國水土流失治理的品牌、南方水土流失治理的一面旗幟和典范。從生態(tài)、經(jīng)濟、政治、文化、社會效益的角度分析如下：

2.1 生態(tài)效益 2000年長汀縣水土流失治理被列入全省為民辦實事項目以來，累計治理面積達78 533.3hm2，有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)118個村21萬人得到實惠。全縣水土流失面積由1985年的97 466.6hm2減少到2011年的32 246.66hm2，森林覆蓋率由59.8%提高到79.4%，植被覆蓋率由10%～30%提高到75%～91%。通過治理，年增加保水65 264km3、保土1 284.7kt，群落向多樣性、穩(wěn)定性演替，生態(tài)環(huán)境大為改善[4]。水土流失治理與生態(tài)環(huán)境改善有效結合，“山清水秀”已成為長汀生態(tài)文明的綠色品牌。

2.2 經(jīng)濟效益 結合水土流失治理工作，因地制宜發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，發(fā)展“草木沼果”循環(huán)種養(yǎng)生態(tài)農業(yè)，在使得大片荒山快速恢復植被同時，有力推進了水土流失區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。例如，策武鎮(zhèn)南坑村引進廈門樹王銀杏制品公司，租賃山地153.33hm2，種植銀杏4萬多株，年產(chǎn)值可達1 000萬元，年出欄生豬50 000多頭，占全縣總量的7.64%。三洲鎮(zhèn)大力發(fā)展楊梅產(chǎn)業(yè)，全鎮(zhèn)共種植楊梅800hm2，年出產(chǎn)楊梅3 000t，產(chǎn)值達5 000多萬元，有效帶動周邊河田、濯田等鄉(xiāng)鎮(zhèn)楊梅種植業(yè)發(fā)展，被譽為“海西楊梅之鄉(xiāng)” [5]。

2.3 政治效益 長汀縣水土流失治理，實現(xiàn)了生態(tài)效益與社會、經(jīng)濟效益有機結合，探索出了一條可持續(xù)發(fā)展的水土流失治理道路，是南方水土流失治理的典范，對我國南方強度水土流失區(qū)的生態(tài)恢復具有重要指導意義；同時也是探索促進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)科學發(fā)展跨越發(fā)展的典范。習近平副主席先后2次就長汀縣的水土流失治理工作進行批示，充分體現(xiàn)了國家對長汀發(fā)展的高度重視，是長汀縣發(fā)展千載難逢的機遇。長汀縣被國家林業(yè)局確定為全國生態(tài)文明建設和現(xiàn)代林業(yè)建設示范縣也為長汀縣發(fā)展贏得了契機。長汀水土流失治理形成了品牌效益，增強了持續(xù)發(fā)展的動力與活力。

2.4 文化效益 把水土流失治理與生態(tài)文明建設結合起來，融入到文化建設中來，有助于營造良好的發(fā)展氛圍。如在河田鎮(zhèn)建立的長汀縣水土保持科教園通過陳列、多媒體展示等形式，使參觀者能夠立體全面地了解水土流失形成機理、水土保持措施及治理歷程；通過系統(tǒng)培訓為水土流失治理輸送了人才；設立捐種植樹的公仆園區(qū)成為改善生態(tài)環(huán)境奉獻愛心的重要載體。在水土保持科研方面，創(chuàng)新生物治理模式，以“反彈琵琶”方式按不同坡地水土流失的程度進行逆向綜合治理，在生態(tài)學理念上是一個突破，對于水土流失治理的科學研究有較大借鑒意義。

2.5 社會效益 水土流失的治理不僅改善了生態(tài)，還帶來了巨大的社會效益。如在解決剩余勞動力出路方面，策武果場、三洲楊梅基地、南坑銀杏基地3個水土流失治理項目的實施，共用勞力151.87萬工日，計創(chuàng)勞動力價值2 777.5萬元，僅經(jīng)濟林果一項就消化富余勞動力18萬工日，創(chuàng)勞動力價值246.5萬元[6]。在民生改善方面，僅在河田水土流失區(qū)，農戶就建沼氣池2 463個，1.3萬戶居民告別做飯燒柴草，既防止了對生態(tài)的破壞，又從根本上解決農民的鍋灶燃料問題，改善了生活條件，改善了民生。此外，在水土流失治理中，尊重農民的主體地位和農民的意愿，保障農民的利益，促進了農村基層的社會穩(wěn)定。

3 長汀縣水土流失治理存在的問題及原因分析

3.1 水土流失治理以及鞏固的難度增大 一是治理的難度增大。全縣目前尚有近32 246.66hm2水土流失地未開展治理，而且這些水土流失地大都處于交通不便的邊遠山區(qū)，種植、管護成本高；多為陡坡、深溝，不利于植物生長；尤其是經(jīng)過常年的雨水沖刷，土壤肥力差，種植的林木成活率低。二是鞏固難度大。受地利條件較差、土壤養(yǎng)分不夠平衡等條件限制，目前已治理的水土流失地種植的大部分為針葉林，林分結構單一、水源涵養(yǎng)能力低、易發(fā)生病蟲害和火災，森林資源面臨較大的安全隱患；并且由于近年燃煤、液化氣等價格持續(xù)上漲，群眾打枝割草當燃料的現(xiàn)象有所反彈，給封山育林工作帶來新的壓力。

3.2 水土流失治理存在不平衡現(xiàn)象 由于各地區(qū)水土流失程度不同以及發(fā)展水平的差異，在治理中存在不平衡現(xiàn)象。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人力、資金、技術、惠農措施等方面投入的不平衡而導致治理進展的差異，如河田、三洲、策武、濯田幾個距城區(qū)近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因得到各方面的大力支持與資金的大量投入而成效顯著，而其他如童坊、涂坊、庵杰、鐵長、古城、宣城等邊遠地區(qū)因支持和投入水平較低，再加之自身經(jīng)濟發(fā)展能力較差，治理的持續(xù)性和積極性較弱，治理成效也不夠明顯，因而導致了各鎮(zhèn)區(qū)水土流失治理效果存在不平衡現(xiàn)象。

3.3 水土流失治理科學化水平需要提升 一是水土流失治理與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性仍然不足。如部分區(qū)域因為開采稀土礦、過度開發(fā)種植果茶、交通基礎設施建設等原因對環(huán)境的破壞，增大了治理難度，生態(tài)建設與區(qū)域發(fā)展仍不能很好地協(xié)調。二是水土流失治理方法和技術亟待創(chuàng)新。水土流失治理和生態(tài)修復建設是一項系統(tǒng)工程，尤其是在監(jiān)測、科研、規(guī)劃方面的要求較高，而長汀縣作為縣級單位，缺乏設備、技術、人才條件，不利于水土流失治理科學化水平的提升。三是水土流失治理的多元主體的協(xié)作水平需要加強。目前水土流失治理存在多元主體，如何協(xié)調好政府部門、科研機構、治理區(qū)域之間的關系尤為重要，整合資源，構建共同協(xié)作的機制，形成水土流失治理的合力。

3.4 水土流失治理的投入機制亟待完善 從長遠看來現(xiàn)有投入機制和水平不利于水土保持工作的持續(xù)推進。一是縣財政水平低使得水土流失治理缺乏支撐能力。作為福建省經(jīng)濟欠發(fā)達縣和需要轉移支付補助的困難縣，縣財政很難調出更多的資金用于水土流失治理工作。二是過度依賴外部的資金投入方式也難以持續(xù)。10年來，國家有關部委累計投入專項資金5億多元，扶持長汀縣開展水土流失治理工作，但未來隨著全國各地生態(tài)文明建設步伐的加快推進，與其他地區(qū)在資金支持方面將面臨更大的競爭。三是以群眾投工投勞為主的投入方式難以持續(xù)。在以往的治理中，群眾投工投勞占到治理總投入的70%以上，近年來由于農村青壯年勞動力多數(shù)轉移就業(yè)，導致治理勞動力缺乏、工資成倍增長；再由于物資價格的上漲，治理成本的提高，給治理工作帶來新的壓力。

4 基于區(qū)域綜合開發(fā)視角的長汀縣水土流失治理改進策略

長汀縣水土流失治理以及鞏固的任務艱巨，處于“進則全勝，不進則退”的重要節(jié)點上，在深入分析水土流失治理中存在問題的基礎上，按照科學發(fā)展觀的要求，將水土流失治理、整體生態(tài)保護、改善人民群眾生活三者緊密結合起來，堅持治理與經(jīng)濟發(fā)展并重、治理與惠農強農并舉、治理與民生改善并行，走水土保持促進經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展支撐生態(tài)保護的可持續(xù)發(fā)展道路，探索符合經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設“五位一體”總體布局的水土流失治理與綜合開發(fā)之路。

4.1 發(fā)揮規(guī)劃的引導作用 規(guī)劃是水土流失治理和綜合開發(fā)導向，注重規(guī)劃引導與實施，提高規(guī)劃的科學性、系統(tǒng)性與可行性，優(yōu)化治理與開發(fā)布局。一是強化規(guī)劃引導作用，按照建設“水土保持與綜合開發(fā)示范區(qū)”的定位，以改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生活質量、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標，以科技為先導，以重點地區(qū)治理為突破口，把水土保持生態(tài)環(huán)境建設與區(qū)域發(fā)展緊密結合起來，制定和完善水土流失治理和綜合開發(fā)的總體規(guī)劃。二是以水土流失治理和綜合開發(fā)為核心，完善各層次的規(guī)劃和政策體系，為各項工作開展提供依據(jù)；特別要針對各區(qū)域水土流失治理現(xiàn)狀及區(qū)域發(fā)展的實際，制定各治理區(qū)具有自身特色且可行的實體性規(guī)劃、專項規(guī)劃。如河田鎮(zhèn)可以水土保持科教觀光園為核心，制定旅游產(chǎn)業(yè)與水土流失治理區(qū)融合發(fā)展的專項規(guī)劃。

4.2 形成分類推進的格局 根據(jù)不同的生態(tài)資源狀況將縣域生態(tài)劃分為“治理核心區(qū)、重點保護區(qū)、優(yōu)先開發(fā)區(qū)”等區(qū)域，對不同區(qū)域采取不同的治理保護開發(fā)措施，最終實現(xiàn)治理、保護、開發(fā)同步推進[7]。一是把尚未完成治理的區(qū)域，以及因自然等因素造成植被、生態(tài)破壞的區(qū)域，作為“治理核心區(qū)”，實施“生態(tài)修復”工程，集中力量進行綜合治理和開發(fā)。二是把已經(jīng)治理、取得初步成效的區(qū)域，以及林分結構比較單一、承載力比較脆弱、容易造成生態(tài)破壞的區(qū)域，作為“重點保護區(qū)”，在采取傳統(tǒng)封禁保護等有效辦法的同時，通過樹種替換、加強監(jiān)管、限制開發(fā)等辦法，以及采取建立自然保護區(qū)、生態(tài)觀賞園、農業(yè)觀光園等措施，進行更為嚴格的保護。三是把治理成效顯著、產(chǎn)業(yè)基礎較好、生態(tài)環(huán)境較優(yōu)越、交通較為便利的區(qū)域作為“優(yōu)先開發(fā)區(qū)”，規(guī)劃建設生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)科教園等專類園區(qū)，大力發(fā)展具有特色和競爭力的現(xiàn)代工業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)，為新一輪水土流失治理提供強有力的配套和支撐。

4.3 打造生態(tài)建設的經(jīng)濟支撐 促進工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化協(xié)同推進，實現(xiàn)“二產(chǎn)促一產(chǎn)帶三產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)結構調整，減輕水土流失區(qū)農業(yè)人口對生態(tài)的承載壓力，促進農業(yè)增效、農民增收、農村和諧。一是以生態(tài)技術路線支撐傳統(tǒng)農業(yè)改造，開發(fā)與改造生態(tài)果茶園，發(fā)展生態(tài)型畜牧業(yè)，打造形成一批符合生態(tài)和經(jīng)濟效益的，具有顯示度的品牌產(chǎn)品。二是大力推進紡織、機械電子、農副產(chǎn)品加工和旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改變農民的增收渠道，讓更多的農民從土地和傳統(tǒng)的農業(yè)生產(chǎn)中解放出來，減輕人口對生態(tài)環(huán)境造成的壓力。三是推進以紅色旅游和綠色旅游為主導的服務業(yè)，科學優(yōu)化服務業(yè)發(fā)展空間布局，走出一條環(huán)境友好、資源節(jié)約的生態(tài)發(fā)展道路。

4.4 推進民生的建設與改善 結合水土流失治理工作，按照宜留則留、宜遷則遷的原則，充分考慮生態(tài)承載壓力，保障和改善民生，促進治理與發(fā)展齊頭并進，發(fā)展與惠民同步并行。一是整合山、水、林、田、路的綜合治理模式，改變水土流失區(qū)的農業(yè)基礎條件，使農民生產(chǎn)、生活條件得到改善。二是圍繞生態(tài)建設，實施農村飲水安全項目和農村家園清潔項目，避免人為因素對環(huán)境造成的更大破壞，促進生態(tài)修復，打造生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美、人與自然和諧的美麗鄉(xiāng)村。三是繼續(xù)實施“造福工程”，對在生態(tài)不適合居住如邊遠、重度水土流失區(qū)，地質災害點或重要水源地保護地區(qū)，有計劃有步驟地逐步實施生態(tài)搬遷。四是積極開展農村勞動力免費技能培訓工作、加快推進保障性住房建設、大力推廣使用沼氣等生態(tài)新型能源，使更多的生態(tài)人口愿轉出、轉得出。

4.5 創(chuàng)新多元參與的投入機制 以政府為主體引導社會力量，廣泛吸納省內外資金投向生態(tài)治理，形成治理主體多元化、投入來源多樣化、資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)化，多渠道、多層次投資治理水土流失和綜合開發(fā)的新格局。一是探索創(chuàng)新小流域治理與生態(tài)經(jīng)濟相結合的模式，政府搞好基礎設施建設，企業(yè)引入優(yōu)良品種建設高效農業(yè)生態(tài)園，農戶租種土地進行生產(chǎn)管理，最終由企業(yè)統(tǒng)一收購產(chǎn)品，形成產(chǎn)加銷一體化，地方、群眾和企業(yè)多方共贏的發(fā)展模式。二是建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)合作社，創(chuàng)新股份合作機制，把國家、地方政府資金的投入作為集體資金入股，集體以集體所有的荒山作價人民幣入股，群眾以荒山周邊的承包地入股，果樹管理等技術人員和當?shù)厝罕娨圆糠謩趧訄蟪耆牍?，提高補助資金使用效率，發(fā)揮群眾的主人翁精神，充分調動多方參與的積極性。

4.6 加強治理與開發(fā)的保障建設 進一步加大治理和開發(fā)機制創(chuàng)新力度，增強治理和開發(fā)的制度保障建設，整合資源，構建共同協(xié)作的機制，形成合力。一是完善有關政策措施，圍繞水土流失治理和綜合開發(fā)，制定、出臺更具操作性的辦法、細則、規(guī)定和規(guī)范性文件，確保有法可依、有規(guī)可循，從根本上防止人為活動特別是經(jīng)濟開發(fā)所造成的水土流失。如創(chuàng)新治理過程中耕地、林地等各種資源的產(chǎn)權或使用權流轉問題的解決辦法，明確治理成果產(chǎn)權歸屬，有助于形成一套治理有權、管護有責、開發(fā)有利、產(chǎn)權清晰的治理機制。二是在水土保持和發(fā)展的決策中要著力培育發(fā)揚民主、廣泛參與的決策環(huán)境，搭建利益相關者共同參與的決策機制，建立專家參與、核心利益相關者參與的決策委員會，促進決策科學化、民主化。三是深化與省內外科研院所技術聯(lián)姻、人才引進的協(xié)作機制，注重利用新技術、新方法，促進信息化建設，注重集成創(chuàng)新與引進吸收相結合，增強治理和發(fā)展中的創(chuàng)新性、科學性和系統(tǒng)性。

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