把權(quán)力關(guān)進籠子

按照法國學(xué)者米歇爾·克羅其埃的說法：“任何權(quán)力現(xiàn)象，不論它產(chǎn)生于何種根源，不論它具有何等的合法性，也不論它的行施方法如何，都蘊含著某一個人或集團對于另外一個或若干個人或集團施加作用的可能性。” 易言之，作為一項權(quán)力，它應(yīng)當(dāng)具有使他人因權(quán)力的介入不得不去做某一行為或不得不放棄某一行為的影響力。

值得警惕的是，具有強制屬性的權(quán)力天然具有被濫用的傾向。權(quán)力的蠱毒會侵蝕每一個掌握這一權(quán)力的人，歷史和現(xiàn)實中固然不乏掌握權(quán)力并正當(dāng)行使這些權(quán)力的好人（一般民眾謂之“好官”），但掌握并濫用權(quán)力的官員同樣為數(shù)眾多。這就如同蟻潰長堤，對于權(quán)力的濫用不預(yù)先嚴加提防，期望清明政治和廉潔司法的愿望最終會落空，因此，一個簡單的道理是：對于權(quán)力必須加以約束——人們形象稱之為“把權(quán)力關(guān)進籠子”。

許多思想家對于權(quán)力濫用的傾向有過精辟的論述。孟德斯鳩認為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。著名歷史學(xué)家阿諾德·湯因比指出：“‘權(quán)力’有一種本質(zhì)會強化當(dāng)權(quán)者驕傲自大，貪圖名利的思想，使其墮落。而權(quán)力的行使又隱藏著侵犯人格，有時會危險到剝奪人的生存這種性質(zhì)?！边@就是所謂的“權(quán)力的弊病”。英國思想家伯特蘭·羅素也近乎悲觀地認為：“任何政府中的官員，無論挑選時怎樣的慎重，其中總會有一小撮天性傾向獨裁的人?！彼赋觯骸皺?quán)力欲對野心勃勃的人來說是生而有之的，但一般還是因為接觸權(quán)力而逐漸養(yǎng)成的……有這種欲望的人都是那些雄才大略精力過人的人。對這種人如果沒有一個執(zhí)行社會公益的機構(gòu)予以約束，他們就可能建立獨裁制度，至少會興風(fēng)作浪，攪得社會長期不得安寧?！?/p>

權(quán)力之所以具有被濫用的傾向，可以從人性上得到解釋。人性中含有謀求自我利益的成分，人的正常欲求能夠自我引導(dǎo)到發(fā)揮人的能力、創(chuàng)造財富和促進社會進步等積極的方面；反過來，人的欲求的膨脹也會造成政治的污濁和社會的災(zāi)難。由于管理日趨復(fù)雜的現(xiàn)代政治，既需要德行也需要合理的決策，統(tǒng)治者對于人性中包含的客觀實在“自利”的成分，不能不予以正視。特別在權(quán)力領(lǐng)域，更應(yīng)該對人性中“自利”的一面抱有足夠的警惕，因為權(quán)力存在蠱毒，權(quán)力使掌握他的人有加以濫用的天然傾向，阿克頓勛爵的“權(quán)力產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”的名言已被人類經(jīng)過的歷史證明為一條不易的鐵律。

各種制度的作用體現(xiàn)為，一方面保障人在正當(dāng)欲求的引導(dǎo)下謀求正當(dāng)發(fā)展而不加以抑制、阻斷，另一方面對于貪欲可能造成的負面作用加以制度上的預(yù)防，防止人的貪欲造成國家、社會以及他人的損害。人們認清并正視自己的本性，是完善各種制度的前提。歷史的諸多教訓(xùn)表明，不重防弊則整個制度設(shè)計所確定的目標往往化為泡影，進行制度建構(gòu)不能不認真考慮對權(quán)力加以制約（把權(quán)力關(guān)進籠子）的問題。

顯然，“把權(quán)力關(guān)進籠子”的主張體現(xiàn)了從外部對權(quán)力加以制約的思想。制約權(quán)力的思想有自制自律和他制他律之分?？鬃痈嬲]統(tǒng)治者以身作則，指出“政者，正也。子先正之，孰敢不正”？這是將權(quán)力約束的希望寄托在掌權(quán)者的自制自律上。事實證明，在缺乏他制他律的情況下，修身養(yǎng)性也具有一定的抑制貪欲的目的；不過，要求每一個掌權(quán)者都做到自制自律則近乎緣木求魚。實際上，只有存在健全的他制他律機制的情況下，才能夠促進人們自制自律；如果缺乏健全的他制他律機制，自制自律是難以全面實現(xiàn)的。

毫無疑問，如果權(quán)力體制不合理或者缺乏有效的權(quán)力控制，則權(quán)力很可能會呈現(xiàn)不良運作的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為兩種形式，一是權(quán)力腐敗，一是權(quán)力專橫。導(dǎo)向權(quán)力腐敗的一個重要因素是對于利益的尋求，美國學(xué)者加里·沃塞曼說過：“人們一般不是為權(quán)力本身才去謀求權(quán)力的。他們要權(quán)是為了權(quán)能給他們帶來的其他價值——名譽、財富，甚至情感。權(quán)力就像金錢一樣，是達到其他目的的手段。大多數(shù)人要錢是為了錢能購買的東西，如財產(chǎn)、聲望或安全。正如有些人比別人更孜孜不倦地要錢一樣，有些人比別人更想要權(quán)。當(dāng)然，權(quán)力就像金錢一樣，并不是誰想要就能得到的?！比说睦盒詾楦瘮〉拇竺娣e發(fā)作提供了基礎(chǔ)，權(quán)力是能夠換取金錢和其他利益的，更高的職位意味著更多的金錢或者其他利益，所以許多人對于權(quán)力的心態(tài)，就像中了蠱毒一般。對于權(quán)力腐敗，人們極為痛恨，全社會也有著足夠的警惕；但對于權(quán)力專橫，卻缺乏足夠的警惕和遏制，實際上，權(quán)力專橫之害并不亞于權(quán)力腐敗。國家是在某個特定區(qū)域內(nèi)對使用強制性手段具有合法壟斷權(quán)的制度安排。在權(quán)力高度集中、政府對社會嚴密控制而對權(quán)力缺乏有力制約的條件下，權(quán)力的專橫很容易產(chǎn)生。所謂“將權(quán)力關(guān)進籠子”，根本目的在于防止權(quán)力腐敗和專橫，防止人民的自由權(quán)利被恣意損害和剝奪。

那么，怎樣把權(quán)力關(guān)進籠子？所謂“把權(quán)力關(guān)進籠子”首要的是要建立起權(quán)力制約機制，將權(quán)力置于相互制約之中。在現(xiàn)代國家中，一切權(quán)力來自人民。很顯然，國家權(quán)力包含的立法、司法、行政多項權(quán)能，無法盡由全體人民親自執(zhí)掌和具體行使，實際履行立法、司法和行政等職能的是人民選任的國家官吏，這些國家官吏行使上述職能屬于人民委任行使權(quán)力的性質(zhì)，人民可以通過定期選舉或罷免等民主機制取消委任。從終極權(quán)力上看，主權(quán)具有不可分割性，但在將權(quán)力委任給不同的官吏全體構(gòu)成的國家機構(gòu)時，卻可以使這些權(quán)力在具體行使時在不同的國家機構(gòu)甚至人員間保持獨立性，以實現(xiàn)委任者的預(yù)期目的。毋庸置疑，如果權(quán)力過分集中而彼此之間缺乏制約，權(quán)力就放縱在籠子之外，就會出現(xiàn)腐敗與專橫。

任何權(quán)力都應(yīng)該受到制約的原理為立法機關(guān)發(fā)揮對其他權(quán)力的作用提供了前提。立法機關(guān)對其他國家機關(guān)進行制約的通常方式是：制定有關(guān)行政權(quán)和司法權(quán)的范圍、運作方式和程序、行政機關(guān)和司法機關(guān)的構(gòu)成等法律；行政機關(guān)、司法機關(guān)一般不能自己制定法律而應(yīng)當(dāng)執(zhí)行由立法和代議機關(guān)制定的法律；特定范圍的國家官員的任命一般要得到立法和代議機關(guān)的同意；立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)法律對特定范圍的國家官員進行彈劾的權(quán)力。

在各項國家權(quán)力中，司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，是將“權(quán)力關(guān)進籠子”的不可缺少的一環(huán)。司法機關(guān)的辦案獨立性是將“權(quán)力關(guān)進籠子”的重要組成機制。在分權(quán)制衡機制中，人民可以借助司法機關(guān)與政府權(quán)力抗衡從而保障憲法允諾的個人自由與權(quán)利。由于司法機關(guān)發(fā)揮著重要的權(quán)利保障和權(quán)力制約作用，使每個人主宰公共事務(wù)的權(quán)力或潛在權(quán)力比以前要大。主要原因之一是“個人和機關(guān)看來辦不到的事情，司法機關(guān)卻能夠辦到”。當(dāng)然，司法機關(guān)要發(fā)揮這一作用，司法權(quán)同樣需要以包括訴訟機制在內(nèi)的各種制度，如回避制度，復(fù)級審理制度、不告不理原則、審判公開制度、司法人員錯案追究機制等加以制約。只有受合理約束的司法權(quán)才能發(fā)揮正當(dāng)職能，保證人民法律權(quán)利的實現(xiàn)和對其他權(quán)力發(fā)揮制約作用。

將權(quán)力放進籠子，構(gòu)成“籠子”的重要一面的是大眾傳播媒介。大眾傳播媒介被稱為“第四權(quán)力”，它擁有廣大的受眾和強大的影響力。大眾傳播媒介具有的特定功能決定了新聞輿論早已成為民主機制的重要組成部分。新聞媒體具有監(jiān)督作用的機理在于它所主要關(guān)注的對象總是那些對“常規(guī)”的背離現(xiàn)象而不是規(guī)范現(xiàn)象。國家權(quán)力的常規(guī)活動不具有新聞性，權(quán)力運用中對常規(guī)的背離才具有新聞性，新聞的這一特性使權(quán)力腐敗與專橫等偏離現(xiàn)象成為大眾傳播媒介報道的熱點，并基于大眾傳播媒介的及時報道促成社會輿論的形成，從而產(chǎn)生糾正這些偏離的壓力，進而達到使權(quán)力濫用的現(xiàn)象得到遏制的效果。因此，大眾傳播媒介從不同角度監(jiān)督著政府權(quán)力和國家官員的活動，具有使政治和司法保持廉潔的警犬作用，是國家揭露和控制腐敗的重要機制之一。我國要加強對權(quán)力的制約，需要將對權(quán)力運行的監(jiān)督社會化，這種社會化中最卓有成效的步驟當(dāng)屬使新聞媒介能夠?qū)夜賳T進行適時的監(jiān)督。大眾傳播媒介本來是民主機制的組成部分，權(quán)力在陽光下運行離不開大眾傳播媒介在國家政治中的重新定位，依賴于它最大化地發(fā)揮對權(quán)力腐敗和權(quán)力專橫的預(yù)警和曝光作用，如果新聞媒體的作用不能得到發(fā)揮，就失去或者極大地削弱了這一在監(jiān)督國家機關(guān)及其人員方面具有舉足輕重作用的機制。毋庸贅言，要實現(xiàn)“將權(quán)力放進籠子”，就需要保障大眾傳播媒介獲得信息和傳播信息的渠道的暢通。

（作者單位：清華大學(xué)）