我國當(dāng)代社區(qū)建設(shè)的理論與實(shí)踐

[摘 要]我國當(dāng)代正處在社會轉(zhuǎn)型期，在這個過程中社區(qū)自治管理作用既是社會管理提升的需要，更是社會發(fā)展的需要，也是保證實(shí)現(xiàn)全面小康社會的重要基礎(chǔ)條件。國外社區(qū)建設(shè)在理論上已經(jīng)形成了比較完整的體系，在實(shí)踐中也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國經(jīng)過20年的實(shí)踐探索，也已經(jīng)形成了自己的一些比較成熟的做法。

[關(guān)鍵詞]當(dāng)代；社區(qū)建設(shè)；理論；實(shí)踐

[中圖分類號]C23 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）02 — 0040 — 02

社區(qū)的概念最早是由德國社會學(xué)家菲迪·滕尼斯1887年在他的著作《社區(qū)與社會》中提出來的，他從社會變遷的總體趨勢，以及社區(qū)與社會的區(qū)分上分析，認(rèn)為：社區(qū)是指具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的，關(guān)系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社會團(tuán)體。而1937年，美國芝加哥大學(xué)社會學(xué)家帕克概括了社區(qū)的基本特征，認(rèn)為：社區(qū)的人是按地域組織起來的；社區(qū)人口程度不同地深深扎根在他們所生息的那塊土地上；社區(qū)中每一個人都生活在一種相互依賴的關(guān)系中。世界衛(wèi)生組織于1974年界定適用于社區(qū)衛(wèi)生作用的社區(qū)定義：“固定的地理區(qū)域范圍內(nèi)的社會團(tuán)體，其成員有著共同的興趣，彼此認(rèn)識且互相來往，行使社會功能，創(chuàng)造社會規(guī)范，形成特有的價值體系和社會福利事業(yè)。每個成員均經(jīng)由家庭、近鄰、社區(qū)而融入更大的社區(qū)?！蔽覈鐣W(xué)家費(fèi)孝通在1984年出版的《社會學(xué)概論》一書中認(rèn)為：社區(qū)是若干社會群體（家庭、民族）或社會組織（機(jī)關(guān)、團(tuán)體）聚集在一個地域里，形成一個在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體。在現(xiàn)實(shí)研究中，人們又對社區(qū)的概念分別從不同的角度給予了不同的解釋，如吳鐸、黎熙元、何肇發(fā)、袁秉達(dá)、孟臨、陶鐵勝等。但是，無論人們從哪個角度切入研究，也無論各自的解釋有何不同，總的來看，社區(qū)所具有的基本特征和構(gòu)成要素都大體相同?？傮w包括為：地理要素、人口要素、結(jié)構(gòu)要素、社會心理要素這些基本要素。

從社區(qū)概念的不同界定，我們可以看到構(gòu)成社區(qū)的基本要素應(yīng)該有四個。

1. 人口：這是構(gòu)成社區(qū)的基本要素，不論何種類型之社區(qū)，都是因人聚集與互動，方能滿足彼此的需求。但人數(shù)多少才能形成一個社區(qū)，目前并無定論。社區(qū)太大、人數(shù)過多，將使彼此互動困難；但人數(shù)太少就一定不可能形成利益互惠與生活維持的團(tuán)體。

2.地理疆界：以地理的范圍來界定社區(qū)的大小，如果界定的區(qū)域不合適，將會對社區(qū)資料的收集造成一定的困難。

3.社會互動：社區(qū)內(nèi)居民由于生活所需彼此產(chǎn)生互動，特別是互助與競爭關(guān)系，如社區(qū)居民的食、衣、住、行、育、樂皆需與他人共同完成，則相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、交通、娛樂等系統(tǒng)就形成了。社區(qū)經(jīng)由不同的社會系統(tǒng)發(fā)揮功能，滿足居民生活必需，建立社區(qū)規(guī)范。

4.社區(qū)認(rèn)同：社區(qū)居民習(xí)慣以社區(qū)的名義與其他社區(qū)的居民溝通，并在自己的社區(qū)內(nèi)互動。同時社區(qū)居民形成一種社區(qū)防衛(wèi)系統(tǒng)，居民產(chǎn)生明確“歸屬感”及“社區(qū)情結(jié)”。這些要素的有機(jī)結(jié)合和互動，形成了現(xiàn)行社區(qū)的基本形態(tài)和運(yùn)行結(jié)構(gòu)，成為我國社區(qū)建設(shè)的基本理論要件，也成為推動社區(qū)自治建設(shè)的基本體系和框架。

我國當(dāng)代社區(qū)建設(shè)運(yùn)動最早要追溯到20世紀(jì)初期，主要表現(xiàn)為農(nóng)村的平民教育運(yùn)動，這一運(yùn)動以晏陽初、陶行知、梁簌銘等為代表。其后由于戰(zhàn)爭的原因被迫停止。1949年解放后，我國在農(nóng)村廣泛推行土地改革、農(nóng)村合作社、人民公社制度，在城市則建立以國家為權(quán)威來源、單位為統(tǒng)治形式的高度組織化的社會管理。在這種城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式下沒有自治的社區(qū)建設(shè)的存在。1986年后，為了配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革和社會保障制度建設(shè)，國家民政部就倡導(dǎo)在城市基層開展以民政對象為服務(wù)主體的“社區(qū)服務(wù)”，首次將“社區(qū)”這一概念引入了城市管理。1989年12月26日全國人大通過的《中華人民共和國居民委員會組織法》中明確規(guī)定：居民委員會應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動，第一次將“社區(qū)服務(wù)”引入法律條文。1991年，國家民政部又提出了“社區(qū)建設(shè)”這一概念，并在全國各個城市中廣泛地開展了社區(qū)建設(shè)活動。1998年，國務(wù)院又將“推進(jìn)社區(qū)建設(shè)”的職能賦予了民政部。1999年，國家民政部正式啟動了“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”工程。2000年11月3日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，將社區(qū)建設(shè)推向深入。在黨的十六屆五中全會上，專題研究了關(guān)于我國的社會建設(shè)問題，明確指出社會建設(shè)要遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的基本指導(dǎo)原則。其后，各地方黨委、政府在加強(qiáng)社會建設(shè)過程中，不斷提高對社區(qū)建設(shè)在我國整體社會建設(shè)中的認(rèn)識，紛紛研究制定了各自的推進(jìn)時間表，落實(shí)措施，使得各地社區(qū)建設(shè)迅速展開，并與推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革同步運(yùn)行，使得政府機(jī)構(gòu)改革所下放的各項(xiàng)管理職能和服務(wù)職能向社區(qū)下擺，形成了今天的政府服務(wù)進(jìn)社區(qū)、社區(qū)服務(wù)進(jìn)家庭、百姓辦事小事不出社區(qū)、基本社會服務(wù)在社區(qū)的新格局，同時社區(qū)內(nèi)的自治管理與物業(yè)管理、養(yǎng)老服務(wù)等項(xiàng)社會化服務(wù)相結(jié)合并不斷完善，使得服務(wù)周到、管理有序、環(huán)境良好、文明健康、鄰里和諧的新型社區(qū)正在日趨成熟和完善。

我國社區(qū)建設(shè)自90年代在我國部分大中城市展開，至1999年末，民政部設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，各實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)過幾年的發(fā)展，逐漸形成了一些具有代表性的模式或經(jīng)驗(yàn)。沈陽模式最鮮明的特征是組織構(gòu)建，即模仿國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相互關(guān)系，創(chuàng)造性地在社區(qū)內(nèi)設(shè)立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)居民委員會作為社區(qū)自治的主體組織，并通過建章建制，明確了三者之間的關(guān)系。上海經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)，是將社區(qū)建設(shè)與1995年上海市“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市改革密切管理體制合在一起，將社區(qū)定位于街道，形成街道社區(qū)，并強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，在街居聯(lián)動的過程中發(fā)展社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)。青島經(jīng)驗(yàn)的重要特點(diǎn)是以社區(qū)服務(wù)為龍頭，提升社區(qū)功能來發(fā)展社區(qū)，強(qiáng)調(diào)將社區(qū)服務(wù)作為民心工程來抓好。江漢模式是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，它以主動轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征。此外，哈爾濱市的南崗區(qū)社區(qū)、深圳市的桃源居社區(qū)等也各有特色，都為社區(qū)建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

通過各級黨委和政府20年的努力，特別是《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》、中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》等相繼頒布和實(shí)施，使得我國當(dāng)代社區(qū)建設(shè)初見成效：一是社區(qū)建設(shè)得到黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。社區(qū)建設(shè)工作得到所在省、市黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，把這項(xiàng)工作列入黨委、政府的重要議事日程。二是社區(qū)建設(shè)得到人民群眾的歡迎和支持。在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)過程中，使社區(qū)功能得到了強(qiáng)化。黨政各部門、各駐區(qū)單位在社區(qū)中找準(zhǔn)了各自的位置，從各自職能出發(fā)，向社區(qū)提供了大量的人力、財(cái)力、物力支持。三是通過社區(qū)建設(shè)，找到了加強(qiáng)城市基層社會管理的新路子，使城市基層管理由過去傳統(tǒng)的行政管理為主的方式向社區(qū)自我管理為主的自治方式轉(zhuǎn)變，使城市社區(qū)成為全部城市工作的基礎(chǔ)和載體，使城市大量實(shí)際問題解決在基層，促進(jìn)了城市社會的穩(wěn)定與和諧。四是通過社區(qū)建設(shè)，城市基層政權(quán)和群眾自治組織建設(shè)得到加強(qiáng)。社區(qū)居委會干部素質(zhì)有所提高，工作條件有所改善。社區(qū)居民通過民主選舉、評議社區(qū)工作和參與社區(qū)事務(wù)，既促進(jìn)了社區(qū)工作作風(fēng)，提高工作質(zhì)量和工作效率，也進(jìn)一步擴(kuò)大了基層民主，密切了干群關(guān)系。五是作為承接社區(qū)建設(shè)主體的社區(qū)居委會機(jī)構(gòu)設(shè)置，權(quán)利、義務(wù)得到明確。

然而，真正意義上的社區(qū)建設(shè)，絕不應(yīng)該是街道、居委會工作的簡單調(diào)整，而是引入新的機(jī)制建立多元主體的民主管理體制，是基層民主建設(shè)的重要形式，是管理模式由政府統(tǒng)制向社會自治的根本性轉(zhuǎn)變，是社會管理方式的重大變革，也是形成“小政府、大社會”格局的內(nèi)在要求。要實(shí)現(xiàn)這一要求，需要我們在以下五方面繼續(xù)努力，以實(shí)現(xiàn)全面小康社會總體目標(biāo)的要求。

首先是在相關(guān)的立法層面，要盡快以法律的形式來保證現(xiàn)有進(jìn)展和成果的鞏固。我國社區(qū)建設(shè)到目前為止，除了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》之外，還沒有其他相關(guān)法律的跟進(jìn)來保證現(xiàn)有成果鞏固，更多的還是靠地方黨政文件、意見、規(guī)定等行政手段來推進(jìn)和保護(hù)現(xiàn)有的進(jìn)程。長此下去勢必會導(dǎo)致在改革的過程中由于受到政府職能管理部門的調(diào)整而帶來的對社區(qū)工作的沖擊，甚至?xí)绊懙缴鐓^(qū)工作的有效開展。因此，必須要有及時的立法跟進(jìn)，才能保證這一群眾性自治組織在社會管理中作用的真正發(fā)揮。這其中包括對社區(qū)主要工作人員的待遇問題、社區(qū)和相關(guān)職能部門的工作流程和職責(zé)、社區(qū)中各個不同的職能部門之間的關(guān)系等。

其次是在政府投入方面，要加大并給予保證。盡管我們已經(jīng)明確把社區(qū)定位為群眾性自治組織，但是這是一個不同于其他社會組織的特殊自治組織，他不僅承擔(dān)著群眾性自治的任務(wù)，更承擔(dān)著政府管理社會的相應(yīng)管理職能和公共服務(wù)職能。我們還必須要發(fā)揮政府對社會管理整體工作的“政府負(fù)責(zé)”的責(zé)任，加大對社區(qū)在人力、物力、財(cái)政等方面的投入，如對社區(qū)工作人員素質(zhì)提升的培訓(xùn)、社區(qū)基礎(chǔ)工作條件的保證、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等加大投入，以保證社區(qū)各項(xiàng)職能的正常運(yùn)行。

第三是在社會動員方面，各級黨委和政府要進(jìn)一步加大動員力度。當(dāng)前我國社區(qū)建設(shè)中社會力量參與的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，以致社區(qū)中的部分企事業(yè)單位和社會團(tuán)體對社區(qū)工作漠不關(guān)心，沒有能夠真正發(fā)揮“社會協(xié)同”的作用，甚至在社區(qū)中有些社會組織對社區(qū)工作還有排斥和抵觸傾向。這些都不利于社區(qū)工作全面有效地開展，各級黨委和政府在自身關(guān)注社區(qū)建設(shè)的同時，還要通過各種行業(yè)協(xié)會、政府職能部門等對其管轄范圍內(nèi)的各種社會組織參與社區(qū)建設(shè)活動提出明確的要求，保證社會組織的協(xié)同和輔助作用。

第四是在公眾覺悟方面，要極大地調(diào)動廣大社會成員參與社區(qū)建設(shè)的積極性。目前由于社會宣傳和推動的力度還不夠，導(dǎo)致有相當(dāng)一部分社區(qū)成員，特別是年輕的社區(qū)成員對社區(qū)建設(shè)的關(guān)注度不夠，從而導(dǎo)致社區(qū)管理中出現(xiàn)社區(qū)成員不配合、不理解等現(xiàn)象，造成社區(qū)工作的被動。只有通過有效的辦法，形成廣泛的社會關(guān)注，真正形成“公眾參與”的社區(qū)管理局面，才能保證社區(qū)建設(shè)的有效推進(jìn)。

第五是在管理體制方面，要盡快理順關(guān)系，保證社區(qū)管理的自治性，真正實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕費(fèi)孝通.社會學(xué)概論〔M〕.天津：天津人民出版社，1984.

〔2〕盧漢龍，李駿.社區(qū)建設(shè)的歷史現(xiàn)狀與未來〔J〕.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2005，（11）.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕