價值轉(zhuǎn)向與制度重構：大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的建設進路

[摘 要]我國已經(jīng)初步建立突發(fā)環(huán)境事件應急機制體系，但該機制在應對海洋環(huán)境突發(fā)事件中尚存在不少缺陷。以近年來大連市發(fā)生海洋環(huán)境突發(fā)事件處置為例，我們可以總結(jié)現(xiàn)行海洋環(huán)境應急機制存在著以事后型應急為主、保障公民健康的價值追求缺位、海洋環(huán)境突發(fā)事件地方立法不足等問題。以新公共管理理論為指導，我們可以相應在機制措施方面從事后型向預警型轉(zhuǎn)向，完善配套與支撐系統(tǒng)、設置綜合性協(xié)調(diào)機構和注重建設公眾參與機制等方面進行完善。

[關鍵詞]海洋環(huán)境； 突發(fā)事件； 應急機制

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）02 — 0033 — 02

近年來，大連頻繁發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件是典型的突發(fā)環(huán)境事件，它極大地危害了公民的身體健康，引發(fā)了公眾恐慌，威脅了社會穩(wěn)定。這些海洋污染事件拷問和檢驗了現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應急機制。目前我國《突發(fā)環(huán)境事件應急預案》等一系列法規(guī)為大連突發(fā)事件的應急管理提供了基本依據(jù)。但大連針對海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的建設嚴重缺位。由此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制應以保障公民身體健康為首要價值，以新公共管理理論為指導，建立包括預警型機制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來治理；組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應急管理綜合性協(xié)調(diào)機構；社會公眾廣泛參與；應急機制的配套和支撐系統(tǒng)四個方面的大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法律制度體系。

一、海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的基本理論

海洋環(huán)境突發(fā)事件是指在某一特定海域內(nèi)突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失，對某一特定地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定、政治安定構成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環(huán)境事件?！?〕由于海洋環(huán)境的特殊性，海洋環(huán)境突發(fā)事件的危害程度和影響范圍比其他環(huán)境突發(fā)事件更具有其特點，海水的運動性使海洋污染物質(zhì)隨著海流、河流和氣流等媒介物質(zhì)迅速擴散，造成污染事件發(fā)展態(tài)勢的不確定性。同時海洋區(qū)域難以準確地劃定邊界，海洋污染極易危害到不特定區(qū)域的不特定人群，加劇了海洋環(huán)境突發(fā)事件處理的難度。海洋環(huán)境突發(fā)事件的這些特點對海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制提出了更高的要求。海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制是指在相應的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件應急法律法規(guī)及規(guī)章的指導下，所建立的一整套完整的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件預案、預警、預防和快速反應的制度及運行機制，它平時處于靜止狀態(tài)，只有在面臨突發(fā)海洋環(huán)境污染事件時才得以啟動，并遵循相應的程序。

二、大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法治建設的制度重構

（一） 價值轉(zhuǎn)向

1.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制由整體主義思路向適當?shù)膫€體主義思路轉(zhuǎn)變

2010年7月16日，在著名海濱旅游城市大連發(fā)生了一起重大海洋污染事件。大連中石油國際儲運有限公司原油罐區(qū)輸油管道發(fā)生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火災，其中部分原油流入附近海域，對當?shù)睾．a(chǎn)品養(yǎng)殖和旅游業(yè)造成嚴重影響。隨后，大連市政府立刻作出反映，組織各方力量進行了全面的海上清污行動，共動員社會各界力量數(shù)萬人、各類船只千余艘，以及數(shù)十臺裝運機械投入到清污行動中。由此可見，目前大連市海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制實施的思路和預期表現(xiàn)在：針對不確定性、非常規(guī)性和難以預見性的海洋環(huán)境突發(fā)事件，采取非常規(guī)、超程序和應急式的管理方式和手段，預期有效地控制和處理危機、恢復社會正常秩序，避免社會恐慌和損失擴大化。這正是整體主義思路的表現(xiàn)形式，是從維護國家穩(wěn)定和社會秩序的角度出發(fā)的。

陸續(xù)發(fā)生的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件對這一整體主義的思路提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。一年后，2011年7月16日，大連中石油國際儲運有限公司原油罐區(qū)再次發(fā)生海洋污染事件。同年8月8日，大連福佳PX項目所在海岸堤壩由于強熱帶風暴受到破壞，使劇毒物質(zhì)面臨泄露的危險。這一事件引起了大連市民的恐慌，情緒激動的市民在人民廣場聚集并圍堵市政府。事件發(fā)生后，大連市政府迅速啟動突發(fā)環(huán)境事件應急機制，但機制的思路是從維持社會秩序穩(wěn)定的角度出發(fā)，首要目標不在于實現(xiàn)公民的權利保障與救濟，只采取了亡羊補牢的治污措施和行政手段關停了事件企業(yè)，因此事故處理的法律效果和社會效果一般?？梢姡筮B海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的一個重要缺陷在于對保障公民健康的價值追求缺位。從法學的環(huán)境權角度來看，保障公民的健康是人們在優(yōu)美和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的新型人權之一，在大連的海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制中應當明確保障公民的生命健康權。

因此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法律制度的完善，應以“保障公眾生命健康和財產(chǎn)安全”作為制度目標，并在整個預案體系中規(guī)定具體的措施予以保障。筆者認為，在海洋環(huán)境突發(fā)事件應急管理的框架下，引入突發(fā)健康損害事件，即直接以公民的生命健康受到損害為由啟動突發(fā)環(huán)境事件應急預案，并以公民生命健康權受到保障與救濟的狀況作為評估機制實施的標準。

2.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制以新公共管理理論為指導

新公共管理理論發(fā)源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞， 是現(xiàn)代公共行政歷史上一次具有里程碑意義的變革運動?！捌髽I(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場化政府”是這一理論的不同稱謂。它是理念和制度上對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種革新，具體指：重新認識與界定政府與社會之間的關系，主張引入市場手段改進服務，主張政府采取廣泛的授權或分權的方式進行管理，推崇管理上的自由化，通過重視戰(zhàn)略管理的途徑將結(jié)果與資源分配尤其是與項目預算的結(jié)合，促進資源的更好利用。〔2〕新公共管理理論倡導改造政府管理的方式和方法，即將企業(yè)經(jīng)營重視成本、品質(zhì)、顧客滿意度的理念引入政府運作之中， 將政府與公眾的關系定位于市場中企業(yè)與顧客的關系，并用市場機制和企業(yè)家精神改造政府。這一理論摒棄了傳統(tǒng)行政的官僚體系，構建企業(yè)型政府。將新公共管理理論引入大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的建立，就是要強調(diào)政府在處置環(huán)境突發(fā)事件時，應將自己的角色定位于服務者，從人民群眾的根本利益出發(fā)，政府不再是凌駕于社會之上封閉的官僚機構，并以是否妥善處理海洋環(huán)境突發(fā)事件作為考核政府績效的標準之一。

3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法律制度的疏漏與補足

雖然，政府在應對突發(fā)性環(huán)境事件時具有許多即時性和便利性的權力，但是現(xiàn)代民主法治國家的一個突出特點是，國家以法律的形式來規(guī)范整個環(huán)境應急機制，特別是當政府在行使涉及到應急資源的配置和征用、對有關組織或個人的獎懲等強制性權力時，更應當有行為法上的依據(jù)。目前國務院已經(jīng)發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《關于全面加強應急管理工作的意見》，通過了《突發(fā)事件應對法》。〔3〕

在大連發(fā)生的多起海洋環(huán)境污染事件中，政府迅速啟動突發(fā)環(huán)境事件應急管理機制，在處理事故方面發(fā)揮了重要作用。但具體的危機處置過程適用的制度仍是常規(guī)化的環(huán)境行政管理制度，并以維護社會秩序、解決群體性糾紛、治理污染為主要目標。要真正杜絕海洋環(huán)境突發(fā)事件并且建立預防此類事件發(fā)生的長效機制，就必須在現(xiàn)行的法律制度體系中補足既有制度的疏漏，實現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件應急管理中法律依據(jù)的體系化、立體化。

筆者認為，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法治建設的可行性措施是完善現(xiàn)行環(huán)境標準體系，以此確立保障人體健康的法律依據(jù)。具體而言：第一，大連市政府應組織相關部門調(diào)查各種污染物對人體健康損害的判定標準，確立科學完善的控制污染物排放和環(huán)境質(zhì)量破壞標準來保障人體健康。第二，制定符合大連地區(qū)情況的環(huán)境健康標準體系，特別是在兒童、老人等敏感人群方面確立專門的健康標準。第三，加強相互關系的環(huán)境媒介，如大氣、水、土壤之間的環(huán)境質(zhì)量標準協(xié)調(diào)。第四，改進排污許可證制度，強化環(huán)境監(jiān)測制度。

（二）制度重構

1.建立預警型機制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來治理。目前大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制是事后型的處置模式。這種模式割裂海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)展周期，忽視海洋污染事件的長期性、潛伏性和致害不可逆轉(zhuǎn)性的特征，強調(diào)行政機關在突發(fā)事件發(fā)生后的應急權力的配置，忽視了海洋環(huán)境突發(fā)事件的預防、監(jiān)測和預警階段的應急權力的配置。從某種意義上而言，預防比救援更重要，重視預防階段的工作，就能夠有效地預防和避免突發(fā)環(huán)境污染事件的發(fā)生，這也是對于海洋環(huán)境污染事件的應對和處理必須堅持源頭治理原則的需要。預警型應急機制的最大特征在于能夠有效地預防和避免海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生。從源頭上預防和控制海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生，是實施主動性應急管理最好的途徑。

2.組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應急管理綜合性協(xié)調(diào)機構。目前，沒有專門機構來統(tǒng)一指揮海洋環(huán)境突發(fā)事件的管理工作，現(xiàn)行的突發(fā)事件應急管理均由既有的常規(guī)的政府職能部門進行。而海洋環(huán)境突發(fā)事件的應急由多個部門共同進行，往往是突發(fā)事件發(fā)生后各個部門參與處置事件。這種機制容易延誤了處置事件的最佳時機，且多個部門參與導致決策效率低下。因此，建議大連市政府整合現(xiàn)有的職能部門，建立一個綜合性常設機構，專司協(xié)調(diào)海洋環(huán)境突發(fā)事件的應急。

3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制中社會公眾廣泛參與。新公共管理理論倡導為人民服務，它是以公民為導向，重視公民的參與，并且便利于公民參與。而海洋環(huán)境突發(fā)事件極易造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失，因此，海洋環(huán)境突發(fā)事件的應急管理是一個系統(tǒng)的社會工程，僅靠政府單方力量難以有效處置。廣大公民積極參與到事件的應急處置中，可以克服和矯正政府決策主體存在的一些信息偏差與認識缺陷。只有社會公眾的參與，才能更好動員全社會力量及時有效地控制和化解公共危機。

4.完善海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的配套和支撐系統(tǒng)。海洋環(huán)境突發(fā)事件應急的配套和支撐系統(tǒng)包括：（1）環(huán)境信息公開系統(tǒng)。政府及時向社會公布海洋環(huán)境突發(fā)事件的相關情況，充分尊重公民的知情權，能夠及時化解群眾的抵觸情緒，有助于政府相關職能部門處置突發(fā)環(huán)境事件。（2）強大的財政保障系統(tǒng)。建議將減災經(jīng)費納入地方財政預算體系，探索設立海洋環(huán)境突發(fā)事件防災減災基金，來解決目前大連市減災資金不足的嚴重問題。（3）完善的應急法律法規(guī)體系。目前我國已經(jīng)制定了突發(fā)環(huán)境應急相關的法律法規(guī)，建議大連市政府法治部門探討環(huán)境管理方面的地方規(guī)范性文件，明確環(huán)境權益，追究違法者環(huán)境責任，將海洋環(huán)境突發(fā)事件的應急處置納入環(huán)境法制框架之內(nèi)。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕徐毅潔.環(huán)境污染突發(fā)事件應急機制研究〔D〕.上海：上海交通大學，2010.

〔2〕劉超.突發(fā)環(huán)境事件應急機制的路徑更新——從泉州市突發(fā)環(huán)境污染事件應急處置切入〔J〕.孝感學院學報，2011，（05）.

〔3〕李培培.環(huán)境保護法修改的建議——環(huán)境制度的完善〔C〕.中國法學會環(huán)境資源法學研究會論文，2007.

〔責任編輯：陳玉榮〕