英國(guó)報(bào)刊監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與走勢(shì)

摘要：

為保障媒介的權(quán)力，對(duì)報(bào)紙、雜志等傳統(tǒng)媒體采取了業(yè)界自律的形式，沒(méi)有將其納入法規(guī)的管制模式之下，行使監(jiān)督職能的組織是報(bào)刊投訴委員會(huì)（PCC：Press Complaints Commission）；在廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)媒體等電子媒體的管理上則設(shè)立了相關(guān)的部門(mén)，制定了相應(yīng)的法規(guī)。這種媒體監(jiān)管方式盡管被其他國(guó)家爭(zhēng)相效仿，但對(duì)上述體制質(zhì)疑的聲音仍不斷高漲。英國(guó)報(bào)刊監(jiān)管體制的走向值得關(guān)注。

關(guān)鍵詞：

媒體 報(bào)刊 監(jiān)管 體制 英國(guó)

英國(guó)對(duì)媒體的監(jiān)管采取雙規(guī)制模式。英國(guó)的報(bào)刊等平面媒體雖然受到兼并法和競(jìng)爭(zhēng)法的約束，但根據(jù)出版自由原則，平面媒體享有出版的自由，可以在政治和公眾事務(wù)中表達(dá)自己的立場(chǎng)。在職業(yè)道德方面，英國(guó)平面媒體行業(yè)依靠自律，在自律規(guī)范的約束下，即使有違反道德準(zhǔn)則的情況也不會(huì)對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的處罰。

英國(guó)一向重視對(duì)廣電行業(yè)的組織性監(jiān)管，廣電行業(yè)受到的限制遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于平面媒體。英國(guó)的商業(yè)廣播和電視行業(yè)有一套法律法規(guī)，對(duì)媒體的所有權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)、頻道的獲取、節(jié)目?jī)?nèi)容、新聞準(zhǔn)確性、公正性和道德性都做了明確規(guī)定。相關(guān)法律中，對(duì)公共利益也做了明確的界定。自1954年英國(guó)出現(xiàn)私營(yíng)廣播電臺(tái)以來(lái)，英國(guó)開(kāi)始設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)廣電行業(yè)進(jìn)行規(guī)制和管理，根據(jù)1954年的《電視法案》，獨(dú)立電視管理局（ITA）負(fù)責(zé)向商業(yè)電視臺(tái)頒發(fā)執(zhí)照并監(jiān)督其運(yùn)行。其職責(zé)包括監(jiān)督節(jié)目中保留適當(dāng)數(shù)量的政治報(bào)道，確保電視節(jié)目不降低審美標(biāo)準(zhǔn)。1972年，ITA更名為獨(dú)立廣播管理局（IBA），其規(guī)范媒體的權(quán)利延伸到獨(dú)立的商業(yè)廣播領(lǐng)域，主要職責(zé)之一是確保商業(yè)廣播和電視新聞節(jié)目的準(zhǔn)確性、公正性和不違背倫理道德。

這種監(jiān)管體制形成的原因在于，電視和廣播對(duì)公眾的影響力較報(bào)刊等平面媒體更大，如果電視和廣播傳播攻擊性的內(nèi)容，那么將難以對(duì)其進(jìn)行控制。此外，制訂這一規(guī)定的另一個(gè)重要理由在于，無(wú)線傳輸頻率在當(dāng)時(shí)是有限的稀缺資源，并非每個(gè)人都能分配到一個(gè)波段，因此獲得執(zhí)照的廣播媒體應(yīng)提供多樣化的、平衡的節(jié)目與公眾分享。[1]

一、報(bào)刊投訴委員會(huì)

二戰(zhàn)結(jié)束后，為解決政府內(nèi)部、各政治黨派之間，以及社會(huì)其他團(tuán)體之間普遍擔(dān)憂(yōu)的20世紀(jì)平面媒體的責(zé)任感和信任感衰退問(wèn)題，英國(guó)于1945年成立皇家報(bào)刊委員會(huì)（Royal Commissions on the Press），專(zhuān)門(mén)從事報(bào)刊業(yè)監(jiān)督工作。然而，剛剛成立的皇家報(bào)刊委員會(huì)并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有作用，新聞從業(yè)者違反職業(yè)道德的現(xiàn)象并沒(méi)有得到改觀。由于人們擔(dān)心“官方信息機(jī)構(gòu)過(guò)度發(fā)展”，建議由志愿者組成一個(gè)報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)對(duì)報(bào)刊進(jìn)行監(jiān)督這個(gè)意向成為社會(huì)共識(shí)。由此，1953年成立了報(bào)業(yè)總評(píng)議會(huì)（Press Council）。成立評(píng)議會(huì)的初衷是旨在加強(qiáng)維護(hù)媒體職業(yè)道德規(guī)范和報(bào)刊媒體的自律（self-regulation），希望政府能最大限度地減少對(duì)報(bào)刊所有權(quán)和管理方式的干預(yù)。

20世紀(jì)80年代后期，全國(guó)性小報(bào)之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，各種聳人聽(tīng)聞的故事層出不窮，這引起了英國(guó)議員們對(duì)報(bào)紙行為的重視，其中就包括那些對(duì)個(gè)人隱私的侵犯行為。

1989年，保守黨政府成立了一個(gè)咨詢(xún)小組，即隱私及相關(guān)問(wèn)題委員會(huì)，調(diào)查是否需要在制度上或其他方面推行改革，以進(jìn)一步保護(hù)隱私和改善普通公民針對(duì)報(bào)紙的求助權(quán)利。該委員會(huì)由著名的律師、王室法律顧問(wèn)大衛(wèi)·考爾卡特（David Calcutt QC）擔(dān)任主席，因此該委員會(huì)也被稱(chēng)為“考爾卡特委員會(huì)”。

1990年6月，該委員會(huì)建議廢除報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)，成立新的組織機(jī)構(gòu)——報(bào)業(yè)投訴委員會(huì)。同樣建議，如果這些改革不能在一定觀察期內(nèi)（后來(lái)被定為18個(gè)月）有效遏制報(bào)刊業(yè)的侵權(quán)趨勢(shì)，那么報(bào)業(yè)將要被置于法定監(jiān)管之下。為緩解新的立法威脅，報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)隨即解散，1991年1月1日，報(bào)刊投訴委員會(huì)成立。

報(bào)刊投訴委員會(huì)由英國(guó)的報(bào)紙和雜志雇主組成，作為行業(yè)自治機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理公眾對(duì)報(bào)紙和雜志報(bào)道內(nèi)容的投訴，按照《業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》對(duì)公眾的投訴進(jìn)行裁決，對(duì)媒介和公眾之間的爭(zhēng)端進(jìn)行調(diào)解，以自律爭(zhēng)取新聞自由。[2]

二、組織與救濟(jì)方法

為保持新聞的公正性，除主席由報(bào)界委任外，報(bào)刊投訴委員會(huì)的成員多來(lái)自其他行業(yè)，該委員會(huì)的主要組織結(jié)構(gòu)如下。

任命委員會(huì)（Appointments Commission）的成員多為非報(bào)業(yè)人士，只有一名委員來(lái)自報(bào)刊業(yè)界。準(zhǔn)則委員會(huì)（Code Committee）則是由報(bào)刊業(yè)界資深編輯人員組成。該委員會(huì)的主要職責(zé)是制訂《業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》（Code of Practice）。準(zhǔn)則委員會(huì)制訂的準(zhǔn)則將被寫(xiě)進(jìn)報(bào)刊社與編輯記者簽訂的合同條款中，如有違約情況發(fā)生，報(bào)刊社可解除與違反規(guī)定的雇員簽訂的合同。報(bào)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)委員會(huì)（The Press Standards Board of Finance）的成員主要來(lái)自報(bào)刊業(yè)。該委員會(huì)的職能是向報(bào)刊業(yè)征收費(fèi)用，這也是報(bào)刊投訴委員會(huì)的資金來(lái)源，其征收費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)發(fā)行量。約章遵守小組（Charter Compliance Panel）具有監(jiān)督報(bào)刊投訴委員會(huì)的職能，主要通過(guò)對(duì)投訴進(jìn)行隨機(jī)抽查的方式來(lái)評(píng)估委員會(huì)工作的成效，每年年底提交報(bào)告，組成獨(dú)立評(píng)估小組對(duì)PCC的運(yùn)作和管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

報(bào)刊投訴委員會(huì)的《業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》包括以下16個(gè)方面的內(nèi)容：1.準(zhǔn)確性；2.答辯機(jī)會(huì)；3.隱私；4.騷擾；5.侵?jǐn)_處于悲痛或受到突如其來(lái)打擊的人群；6.兒童；7.性犯罪中的兒童；8.醫(yī)院；9.犯罪報(bào)道；10.秘密裝置和詭計(jì)；11.性犯罪受害人；12.歧視；13.財(cái)經(jīng)新聞；14.保護(hù)信息源；15.刑事審判證人的酬金；16.向罪犯支付酬金。

其中，關(guān)于“準(zhǔn)確性”條款規(guī)定，報(bào)刊不得刊登不準(zhǔn)確、誤導(dǎo)或不真實(shí)的信息，包括圖片。如有嚴(yán)重的偏離事實(shí)、誤導(dǎo)陳述或歪曲事實(shí)的報(bào)道，必須立即以顯著方式在適當(dāng)位置予以糾正，公開(kāi)刊登道歉聲明。

“隱私”條款則申明：任何人的隱私和家庭生活、居所、健康與通信（包括數(shù)字化通信）都有權(quán)得到尊重，報(bào)刊編輯對(duì)未經(jīng)允許而侵犯任何人的隱私必須有正當(dāng)?shù)睦碛?，在未?jīng)允許情況下不得拍攝他人在私人場(chǎng)所的照片。

關(guān)于“騷擾”的條款指明：記者不得威脅、騷擾或持續(xù)追蹤，記者在受訪者要求停止后不得持續(xù)問(wèn)詢(xún)、打電話、尋找或拍照，在被要求離開(kāi)受訪者的財(cái)產(chǎn)所在地后應(yīng)迅速離開(kāi)，必要時(shí)應(yīng)證明自己的身份和所屬機(jī)構(gòu)。

關(guān)于“保護(hù)信息源”的條款規(guī)定保護(hù)信息源是記者的道德義務(wù)。

為了讓公眾了解投訴的具體程序，PCC還制訂了《投訴人約章》（Complainant's Charter），提供全天候的熱線電話服務(wù)。當(dāng)人們認(rèn)為自己的權(quán)益受到報(bào)紙或雜志的侵犯、但又無(wú)意通過(guò)法律程序來(lái)進(jìn)行維權(quán)時(shí)，可以向PCC投訴，從而獲得公正的裁決，并要求相關(guān)媒體以適當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行公開(kāi)更正。

在投訴時(shí)，投訴者需要提供有關(guān)侵權(quán)的詳細(xì)信息，出示相關(guān)材料和證據(jù)，如具體的報(bào)道內(nèi)容、出處和發(fā)表日期等。還需對(duì)侵權(quán)的內(nèi)容作出必要的說(shuō)明。進(jìn)行投訴時(shí)，當(dāng)事人不必出面，可以通過(guò)PCC提供的投訴程序做免費(fèi)的提訴，這在很大程度上避免了司法程序的煩瑣和由此帶來(lái)的對(duì)個(gè)人隱私的暴露。

為擴(kuò)大社會(huì)影響，PCC在其網(wǎng)頁(yè)上對(duì)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、裁決案例、年度和季度報(bào)告等都進(jìn)行了詳細(xì)介紹，任何人都可以在網(wǎng)站上進(jìn)行查閱。PCC還舉辦講座和研討會(huì)，探討新聞從業(yè)人員的職業(yè)倫理意識(shí)和媒介素養(yǎng)的提升等問(wèn)題。此外，PCC還向社會(huì)散發(fā)宣傳材料，并在會(huì)員媒體的報(bào)紙上刊登公益廣告以擴(kuò)大社會(huì)的認(rèn)知度。

在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，PCC成功地通過(guò)調(diào)解等方式緩解了媒體與公眾的矛盾，加強(qiáng)了記者的職業(yè)道德意識(shí)，在一定程度上得到了社會(huì)的認(rèn)可。尤其是當(dāng)媒體從業(yè)人員意識(shí)到他們的工作應(yīng)受到倫理道德約束時(shí)，他們會(huì)采取自律行為，在新聞實(shí)踐中遵守職業(yè)道德和倫理指南。

三、問(wèn)題與展望

英國(guó)學(xué)界認(rèn)為媒體自律已成為一種傳統(tǒng)，報(bào)刊投訴委員會(huì)針對(duì)其新聞活動(dòng)的投訴進(jìn)行裁決，從而減少了來(lái)自社會(huì)的法律訴訟，有效地預(yù)防了行政管理機(jī)構(gòu)對(duì)媒體的干預(yù)。另外，在這種體制下，媒介組織可以適度地調(diào)整行業(yè)道德原則，由于行業(yè)道德原則的制訂者是新聞行業(yè)的“內(nèi)部人士”，與執(zhí)法者以國(guó)家的力量推行的強(qiáng)制性規(guī)范相比，這些業(yè)務(wù)準(zhǔn)則更易于為新聞工作者接受和遵守。這種制度被認(rèn)為是保護(hù)英國(guó)言論自由的關(guān)鍵。從1953年開(kāi)始，裁決媒體投訴的機(jī)構(gòu)是報(bào)業(yè)總評(píng)議會(huì)。到了1991年，由報(bào)刊投訴委員會(huì)來(lái)裁決。[3]

但這種自律體制也存在一些弊端，人們對(duì)這一體制一直存有爭(zhēng)議。如報(bào)刊投訴委員會(huì)無(wú)權(quán)勒令賠償、勒令刪除冒犯性報(bào)道或處罰，只能停留在公布對(duì)報(bào)刊的裁決和建議刊登道歉信的層面，這也就使得報(bào)刊投訴委員會(huì)的監(jiān)督力度有了一定的局限性。

再者，管理裁決機(jī)構(gòu)的工作人員同時(shí)也對(duì)新聞行業(yè)負(fù)責(zé)，他們之間的相互合作是行業(yè)運(yùn)行的保證，因此他們對(duì)行業(yè)的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)公眾的責(zé)任。盡管報(bào)紙投訴委員會(huì)具有一定的獨(dú)立性，但是其自律活動(dòng)需要看媒體公司的臉色行事，因?yàn)楹笳邽槠涮峁┵Y金，設(shè)定其管轄范圍，報(bào)刊投訴委員會(huì)無(wú)權(quán)對(duì)某一出版物提起經(jīng)濟(jì)制裁，從而相對(duì)削弱了其力量。[4]

英國(guó)文化、傳媒和體育委員會(huì)（Culture， Media and Sports Committee）近年發(fā)布的報(bào)告顯示，英國(guó)報(bào)刊業(yè)界職業(yè)倫理水準(zhǔn)處于下降的趨勢(shì)。英國(guó)報(bào)業(yè)自律制度的有效性也一再被質(zhì)疑。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，媒體監(jiān)管機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立，擁有充分的資源和懲罰的實(shí)權(quán)是媒體自律的關(guān)鍵。報(bào)刊投訴委員會(huì)的改革是大勢(shì)所趨。報(bào)刊投訴委員會(huì)面臨三種選擇：1. 成為新的法定機(jī)構(gòu)，結(jié)束報(bào)刊的自律，即組成一個(gè)相當(dāng)于電視與通信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定機(jī)構(gòu)取代報(bào)刊投訴委員會(huì)，或?qū)⒃撐瘑T會(huì)納入電視與通信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。依法設(shè)立一個(gè)獨(dú)立監(jiān)管方并享有以下權(quán)力：罰款、提供賠償、頒發(fā)或撤銷(xiāo)媒體執(zhí)照的權(quán)力。2. 建立媒體標(biāo)準(zhǔn)權(quán)威（對(duì)自律的補(bǔ)充）。其權(quán)限和具體措施是有權(quán)審查媒體機(jī)構(gòu)、與媒體簽署會(huì)員合同、提高多次違規(guī)者的會(huì)費(fèi)、進(jìn)行調(diào)解與裁決。3. 新的委員會(huì)主要提供調(diào)解或仲裁服務(wù)以作為訴訟的替代方法。該委員會(huì)能決定重大事件的事實(shí)糾紛、能決定罰款并勒令刪除冒犯性?xún)?nèi)容、違規(guī)的媒體會(huì)受到嚴(yán)厲懲罰等。

也有觀點(diǎn)主張把報(bào)刊投訴委員會(huì)納入通信辦公室。通信辦公室（Ofcom）成立于2003年，其成立的法律依據(jù)是2002年3月制定的《Ofcom設(shè)立法》。2003年出臺(tái)的《通信法》則為通信辦公室制定了更為明確的行動(dòng)方針。以互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)為代表的新媒體出現(xiàn)，使得通信和廣播電視領(lǐng)域的界限日益模糊，通信和廣播電視正在呈現(xiàn)出前所未有的融合趨勢(shì)?，F(xiàn)有的法規(guī)已難以適用于這種融合的趨勢(shì)，制訂一個(gè)能有利于整合更多資源、適應(yīng)數(shù)字化、IP技術(shù)的信息通信法制體系已成當(dāng)務(wù)之急，這也是促成通信辦公室成立的主要背景。

通信辦公室替代了以往的廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、獨(dú)立電視委員會(huì)、廣播管理局、電信管理辦公室，以及無(wú)線通信局。這些機(jī)構(gòu)過(guò)去擁有獨(dú)自的管理范圍：廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)的監(jiān)管對(duì)象是電視臺(tái)節(jié)目中的色情和其他方面的敏感內(nèi)容等問(wèn)題，獨(dú)立電視委員會(huì)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和監(jiān)管商業(yè)電視臺(tái)服務(wù)，電信管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管電話、互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)等方面的服務(wù)，廣播管理局負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和管理所有獨(dú)立電臺(tái)的服務(wù)并監(jiān)督節(jié)目和廣告質(zhì)量，無(wú)線通信局負(fù)責(zé)分配和管理民用的無(wú)線電通信頻譜。

2003年以后，通信辦公室獨(dú)立在通信和廣電領(lǐng)域從事對(duì)于內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及電信和頻譜等方面的管理。當(dāng)媒體違反了Ofcom的要求或準(zhǔn)則時(shí)，Ofcom有權(quán)對(duì)其進(jìn)行罰款，甚至吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

對(duì)于將報(bào)刊投訴委員會(huì)納入通信辦公室有不少人持反對(duì)意見(jiàn)，原因是為了保障媒體對(duì)社會(huì)監(jiān)督的有效性，對(duì)以報(bào)刊為代表的傳統(tǒng)媒體和廣播電視行業(yè)應(yīng)采取不同的監(jiān)管方式，且通信辦公室在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上也存在很多問(wèn)題。雖然該機(jī)構(gòu)擁有英國(guó)的通信和廣電產(chǎn)業(yè)的管理職能，但機(jī)構(gòu)內(nèi)部在職能上各自為政，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的整合。通信辦公室的成立與其說(shuō)是來(lái)自技術(shù)融合的驅(qū)動(dòng)和需求，不如說(shuō)是新自由主義的產(chǎn)物，是“政治上的妥協(xié)”。[5]通信辦公室所存在的癥結(jié)對(duì)于急于整合通信和廣電產(chǎn)業(yè)的國(guó)家和部門(mén)來(lái)說(shuō)也是不得不思考的問(wèn)題。報(bào)刊投訴委員會(huì)的改革面臨多種選擇，其改革走向也具有一定的借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

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[5] Paul Smith.The Politics of UK Television： The Making of Ofcom[J].Media Culture & Society，2006（6）：28.

（作者單位：中國(guó)科學(xué)院大學(xué)新聞與傳播系）