我國(guó)環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制的探究與構(gòu)建

【摘 要】環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制作為現(xiàn)今簡(jiǎn)便快捷解決環(huán)境糾紛問(wèn)題的一個(gè)重要途徑，無(wú)論在理論研究還是社會(huì)實(shí)際運(yùn)作方面，都發(fā)揮著舉足輕重的作用?，F(xiàn)今我國(guó)的環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制尚不完善，存在立法滯后、機(jī)構(gòu)設(shè)置職能不明以及人員素質(zhì)偏低等諸多問(wèn)題，阻礙了環(huán)境糾紛得到良好的解決。因此，通過(guò)對(duì)環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的分析并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)存的困境進(jìn)行具體的構(gòu)建，具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境糾紛；行政調(diào)解機(jī)制；優(yōu)越性；構(gòu)建

環(huán)境糾紛是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相生相伴的一個(gè)問(wèn)題。隨著社會(huì)發(fā)展速度的加快，物質(zhì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，人們?cè)谧分鹄娴耐瑫r(shí)，對(duì)環(huán)境的污染和破壞日益加劇，因此產(chǎn)生了諸多環(huán)境糾紛。所謂環(huán)境糾紛是指在整個(gè)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的過(guò)程中，由于一方當(dāng)事人所為行為損害他人的環(huán)境利益而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)議所指向的焦點(diǎn)多在于環(huán)境權(quán)益，因?yàn)榄h(huán)境糾紛是因一方的污染等行為導(dǎo)致，而這種損害過(guò)程可能是日積月累長(zhǎng)期所致，其與其他的侵害方式不同，并不直接作用于某種人身或財(cái)產(chǎn)，而是通過(guò)環(huán)境這種媒介而致害。環(huán)境糾紛若能得到良好的解決，不僅僅有益于保護(hù)環(huán)境，同時(shí)也對(duì)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定繁榮與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。

1.國(guó)外環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)制概況

環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制作為解決環(huán)境糾紛的有效手段，已在國(guó)外逐漸發(fā)展完備?，F(xiàn)以美國(guó)和日本為例，簡(jiǎn)要介紹其各自環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)制的具體情況。

1.1美國(guó)環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)制概況

由于美國(guó)的糾紛解決替代模式（MADR，Model of alternative dispute resolution）發(fā)展較為完善，因而其在非訴訟模式下的調(diào)節(jié)方式也呈多種類型出現(xiàn)，即獨(dú)立機(jī)構(gòu)調(diào)解、法院調(diào)解和環(huán)保署調(diào)解。其中，只有環(huán)保署調(diào)解才屬于行政調(diào)解的范圍。其調(diào)解人員由環(huán)保署提供，多來(lái)自于環(huán)保部門內(nèi)部，屬于專業(yè)從事非訴訟調(diào)解環(huán)境糾紛的人員，通常具備專業(yè)的環(huán)境知識(shí)和嫻熟調(diào)解經(jīng)驗(yàn)。值得一提的是，美國(guó)環(huán)保署提供的調(diào)解服務(wù)是免費(fèi)服務(wù)，又因其程序靈活，效率高而受到社會(huì)廣泛歡迎。由于美國(guó)的非訴訟機(jī)構(gòu)種類繁多，因此其并未轉(zhuǎn)為設(shè)置行政調(diào)解機(jī)構(gòu)來(lái)專門處理環(huán)境糾紛。當(dāng)事人在調(diào)解事項(xiàng)如何安排以及是否接受調(diào)解結(jié)果等事項(xiàng)上享有極大的意思自治自由，最終形成的調(diào)解協(xié)議可獲得法律約束力。

1.2日本環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)制概況

日本對(duì)于環(huán)境問(wèn)題一般表述為“公害”。早在1967年，日本頒布了《公害對(duì)策基本法》。根據(jù)其規(guī)定可知，政府有權(quán)采取措施用以確立公害糾紛調(diào)解制度。而后，日本在1970年的《公害糾紛處理法》中，正式規(guī)定了有關(guān)公害糾紛的行政處理制度，從而將行政權(quán)力歸為解決公害的眾多方式的一種。在1972年，日本頒布了《公害等調(diào)整委員會(huì)設(shè)置法》，建立健全了用以處理公害糾紛的專業(yè)機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)分為兩種類型，一種是設(shè)置在中央的公害調(diào)整委員會(huì)，其主要用來(lái)解決重大公害糾紛或者涉及到兩個(gè)以上都道府的公害糾紛。公害調(diào)整委員會(huì)相當(dāng)于日本總務(wù)省的外設(shè)機(jī)構(gòu)，調(diào)解人員多由法官、教授、律師和醫(yī)生等擔(dān)任。另一種是設(shè)置在地方都道府的公務(wù)審查委員會(huì)，其主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的公害糾紛，與公害調(diào)整委員會(huì)彼此中立，各負(fù)其責(zé)。

2.我國(guó)環(huán)境糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

我國(guó)正值經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，隨著GDP的快速增長(zhǎng)，環(huán)境成本也成倍付出。與此相伴產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題紛紛涌現(xiàn)出來(lái)，導(dǎo)致環(huán)境信訪數(shù)量隨之增長(zhǎng)，也成為我國(guó)的社會(huì)問(wèn)題之一。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和環(huán)境危機(jī)爆發(fā)的時(shí)期，迅速、公正地解決環(huán)境糾紛、給受害人進(jìn)行法律救濟(jì)，是我國(guó)亟待解決的時(shí)代課題。[1]

我國(guó)缺乏專業(yè)的環(huán)境糾紛調(diào)解程序，并且現(xiàn)有的調(diào)解方式過(guò)于單一化、模式化，使得當(dāng)事人難以在調(diào)解中自由充分的表達(dá)自己的意愿，對(duì)于自己行為所帶來(lái)的后果預(yù)期困難。而調(diào)解機(jī)關(guān)大多也僅是流于形式的例行公事，諸如在調(diào)解難以執(zhí)行這種情況缺乏預(yù)防方法。不僅易造成職權(quán)被濫用的后果，也容易降低公眾對(duì)于調(diào)節(jié)的認(rèn)可度。除此之外，隸屬于行政系統(tǒng)的環(huán)保機(jī)關(guān)，缺乏與司法機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系。導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議在法律強(qiáng)制保障執(zhí)行方面存在問(wèn)題，欠缺法律強(qiáng)制力。浪費(fèi)了當(dāng)事人大量的時(shí)間成本和精力成本，也阻礙了環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制的良好運(yùn)行。

3.我國(guó)環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建

3.1創(chuàng)建針對(duì)環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制的法律

在非訴訟模式下存在多種解決糾紛的方式，包括調(diào)解、裁決和仲裁等，但調(diào)解在目前情況下是最有利于解決環(huán)境糾紛的方法。鑒于我國(guó)在法律法規(guī)方面，針對(duì)環(huán)境糾紛行政調(diào)解的規(guī)范較少，因此應(yīng)首先制定有關(guān)環(huán)境糾紛行政調(diào)解的專門性法規(guī)。在此內(nèi)容中，可借鑒國(guó)外先進(jìn)立法例對(duì)于機(jī)構(gòu)、適用對(duì)象、調(diào)解程序以及調(diào)解協(xié)議的效力等諸多內(nèi)容作出規(guī)定。在立法體系上可將其歸納到《環(huán)境保護(hù)法》之中，因?yàn)樵诨痉ɡ锩鎸?duì)環(huán)境糾紛行政調(diào)解作出一個(gè)可操作的規(guī)定，比其他單行法律法規(guī)作出規(guī)定的效力層次更高，適用范圍更廣，其他單行環(huán)境法律法規(guī)也可以依據(jù)基本法的規(guī)定，作出一定的調(diào)整，已更好的發(fā)揮行政調(diào)解的作用。[2]

3.2建立健全環(huán)境糾紛行政調(diào)解的程序

科學(xué)合理的調(diào)解程序有助于公平高效的解決環(huán)境糾紛問(wèn)題。在環(huán)境糾紛行政調(diào)解程序中應(yīng)著重注意一下幾點(diǎn)：首先，在行政調(diào)解啟動(dòng)之初，應(yīng)把明確管轄歸為第一步?？梢越Y(jié)合日本與韓國(guó)對(duì)于環(huán)境糾紛行政調(diào)解管轄的經(jīng)驗(yàn)，分為國(guó)家與地方兩級(jí)調(diào)解系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行管轄。國(guó)家級(jí)行政調(diào)解機(jī)構(gòu)主要管轄在全國(guó)范圍內(nèi)有重大影響的環(huán)境糾紛，把涉外環(huán)境糾紛也歸入國(guó)家級(jí)行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的管轄范圍之內(nèi)。地方級(jí)行政調(diào)解主要管轄各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)于本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境糾紛。其次，關(guān)于調(diào)解人員的指定應(yīng)由機(jī)構(gòu)內(nèi)熟知環(huán)境法律法規(guī)、具備環(huán)境專業(yè)知識(shí)的人員擔(dān)任，并且結(jié)合民事訴訟法中的規(guī)定，同樣對(duì)其適用回避制度。最后，在有關(guān)調(diào)解的終結(jié)程序中應(yīng)重視對(duì)于調(diào)解不成的事后處理措施。在調(diào)解建議得不到接受時(shí)，可以酌情制定進(jìn)一步調(diào)解方案，或者告知雙方當(dāng)事人有權(quán)向法院提起民事訴訟。

3.3加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)

在環(huán)境糾紛行政調(diào)解中，如果與司法機(jī)關(guān)保持良好的協(xié)調(diào)合作，將對(duì)環(huán)境糾紛的有效解決產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。通過(guò)讓法官介入到具體糾紛中給予法律專業(yè)知識(shí)的指導(dǎo)，增加具體調(diào)解的公信力，更起到一定的監(jiān)督調(diào)解制度的作用。與此同時(shí)，可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)務(wù)辦法，將調(diào)解所形成的調(diào)解協(xié)議交給法院，由此作出司法審查，賦予其一定的法律強(qiáng)制力。這就使得當(dāng)事人在另一方當(dāng)事人拒不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的情況下，可以要求強(qiáng)制執(zhí)行。既節(jié)省了當(dāng)事人的時(shí)間成本，也增加了對(duì)調(diào)解結(jié)構(gòu)的信任程度。

環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制作為現(xiàn)今世界各國(guó)最簡(jiǎn)便也是最快捷的環(huán)境糾紛解決方式之一，是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，隨著大量環(huán)境爭(zhēng)議的涌現(xiàn)而產(chǎn)生發(fā)展起來(lái)的。其與傳統(tǒng)的訴訟模式相比有著明顯的優(yōu)勢(shì)，并且隨著不斷深化的理論研究和實(shí)務(wù)操作的沉淀而不斷完善，逐漸形成成熟穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。這些問(wèn)題導(dǎo)致環(huán)境糾紛難以得到及時(shí)解決，久而久之形成惡性循環(huán)。從國(guó)外先進(jìn)的立法例和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制具有節(jié)約成本、及時(shí)保障權(quán)益以及維護(hù)生態(tài)環(huán)境等諸多重要作用。因此我國(guó)應(yīng)引進(jìn)環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制，以此來(lái)更好的推動(dòng)整個(gè)生態(tài)文明的建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)向更繁榮富強(qiáng)的方向發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]吳衛(wèi)星.中國(guó)環(huán)境糾紛行政處理的立法問(wèn)題與建議[J].法制經(jīng)緯，2008，（10B）：34.

[2]張超.論我國(guó)環(huán)境糾紛行政調(diào)解專門機(jī)構(gòu)的依法構(gòu)建[D].山東：山東師范大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，2012.