誰的國庫？

2012年8月7日，《人民日報》一篇題為《國庫集中收付制度改革今年完成》的文章稱，中國國庫體制改革“已經(jīng)取得重大進展和顯著成效”，“各類財政收入通過國庫集中收繳方式直接繳入國庫單一賬戶體系”，同時提出“確保如期完成國庫集中收付制度改革目標”。

這給人的感覺是：中國國庫體制改革很快就要大功告成。

然而事實真的如此嗎？2012年7月6日至8月5日，中國的《預(yù)算法》修正案草案通過網(wǎng)上征集意見，最終收到反饋意見超過31萬條，創(chuàng)造了人大立法網(wǎng)上征求意見的紀錄。從中我們可以看出公眾對《預(yù)算法》修正案草案的質(zhì)疑。其中最廣受關(guān)注的是刪除“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”。

目前，中國國庫由“央行經(jīng)理國庫”，在修正案中，將其改為“央行代理國庫”。一字之差，不僅僅是財政部與央行之間的部門之爭，背后也反映出中國國家政體的重大和基本制度安排之爭。

低效率的國庫現(xiàn)金管理

目前，中國國庫現(xiàn)金位居全球榜首。根據(jù)各國央行發(fā)布的資產(chǎn)負債表最新數(shù)據(jù)，截至2012年6月底中國國庫現(xiàn)金達到2.8萬億元人民幣，而按照當前的匯率測算，同期美國國庫現(xiàn)金僅為8136億元人民幣，日本為1071億元人民幣，印度為15.7億元人民幣，而德國為46.8億元人民幣，法國為2930億元人民幣。在本次金融危機以前美國國庫現(xiàn)金通常在50億至70億美元。

國庫現(xiàn)金高位運行既體現(xiàn)了中國應(yīng)對流動性危機的能力，也反映了2000年國庫單一賬戶體系改革所引發(fā)的財政現(xiàn)金由預(yù)算單位向國庫集聚的積極成效。但同時也應(yīng)注意到國庫現(xiàn)金巨額收益的背后是其每年損失超過千億元。

一方面，在國庫現(xiàn)金如此之高的情況下，中央財政仍然繼續(xù)發(fā)行國債，2011年末中央財政國債余額72044.51億元；另一方面，人民銀行僅對國庫現(xiàn)金支付活期存款利息，去年6月份至今年5月份活期利率為0.5%，而6月份僅為0.4%。

國庫現(xiàn)金管理為何會出現(xiàn)如此低效率的狀況？核心的問題應(yīng)歸咎于《預(yù)算法》。

修訂前的《預(yù)算法》規(guī)定：中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。人民銀行經(jīng)理國庫確立了人民銀行對國庫現(xiàn)金的管理權(quán)，人民銀行實行垂直管理，地方金庫基本遵照中央國庫做法。

在這種體制下，財政部門難以單獨通過開展現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理以尋求在安全性的前提下實現(xiàn)國庫現(xiàn)金收益最大化，同時，人民銀行希望通過國庫現(xiàn)金回收外匯占款，不主張深化國庫現(xiàn)金管理。財政部門與人民銀行面臨著國庫現(xiàn)金管理權(quán)爭奪的問題，如果不修訂《預(yù)算法》，顯然難以根本解決巨額國庫現(xiàn)金管理效率問題。

央行與財政部權(quán)力和利益之爭

一部修正案背后體現(xiàn)了國庫管理背后的央行與財政部之間的利益之爭。

2001年3月，財政部與央行總行聯(lián)合頒布實施《財政國庫管理制度改革試點方案》，拉開了中國國庫體制改革的序幕。這份甚少受到學(xué)界關(guān)注的綱領(lǐng)性文件提出引入“國庫單一賬戶、集中收付”的目標模式，以全面替代計劃經(jīng)濟時代采納的蘇聯(lián)式的國庫體制模式。

采納新型國庫體制模式后，這些高度分散的裁量權(quán)中的兩個核心成分——現(xiàn)金和銀行賬戶管理——主要被集中到財政部門，但相關(guān)職責由財政國庫與央行國庫共同承擔。此局面一直延續(xù)至今。

而國庫現(xiàn)金管理難題凸顯《預(yù)算法》改革的必要性，因此才有了《預(yù)算法》修正案草案。從《預(yù)算法》修正案草案來看，促使財政專戶合法，迎合了財政部門的利益，財政部門可以借專戶之名將國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)入專戶管理實現(xiàn)收益。同時保留了國家金庫的做法也顯示人民銀行仍然擁有直接的金庫相關(guān)管理業(yè)務(wù)，否則人民銀行國庫局或?qū)⑤d入歷史?？梢姟额A(yù)算法》修正案草案是人民銀行與財政部門的妥協(xié)結(jié)果。

但這種方式能否有效解決國庫現(xiàn)金管理問題？哪些資金應(yīng)該進入專戶？哪些資金應(yīng)該進入金庫？做實專戶就是掏空金庫，反之專戶成為擺設(shè)，財政部門與人民銀行的矛盾沒有根本解決。

同時，財政專戶分屬不同財政業(yè)務(wù)部門，未來財政業(yè)務(wù)部門內(nèi)部可能出現(xiàn)資金管理權(quán)之爭，滋生非正式的管理方式，中國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)財政周轉(zhuǎn)金的巨大風險問題，這與國庫單一賬戶體系的目標背道而馳。

更為重要的是，未來財政現(xiàn)金日常運作由誰管理？現(xiàn)在財政部是由一個處級部門承擔，這可能出現(xiàn)力不從心的局面。當前國庫現(xiàn)金2.8萬億元，相當于兩個中投公司，而中投公司是部級單位，如此對比其中問題不言而喻。

愈演愈烈的政府官員腐敗

盡管預(yù)算法案是財政部與央行妥協(xié)的結(jié)果，但是面對修正案中對“財政專戶”的合法化，并以“行政法規(guī)”“國庫庫款的支配權(quán)屬于財政部門”以及“按照財政部門的規(guī)定處置公款”等條款，為濫用財政專戶處置公款的行為預(yù)設(shè)了極低的準入門檻。

在《預(yù)算法》修正案之前，日益泛濫為部門（包括商業(yè)銀行）謀利的各類財政專戶就導(dǎo)致了政府現(xiàn)金余額的高度分散化。近年來，濫用這一巨大制度漏洞謀私的大小案件層出不窮。如2010年江蘇省財政廳副廳長張美芳受賄近億元就是一例。實際上，這種現(xiàn)象并不局限于在江蘇，而是全國各個地方或多或少都存在，不少財政局負責預(yù)算的領(lǐng)導(dǎo)就因此而淪為階下囚。

由于財政專戶金額數(shù)量巨大，因而成為商業(yè)銀行競相爭取的對象。這種未受監(jiān)督的財政專戶制度在不少地方成為財政部門或者部門領(lǐng)導(dǎo)人輸送利益的小金庫。

而新的《預(yù)算法》修正案不僅沒有遏制這一狀況，反而將“財政專戶”合法化?，F(xiàn)在國庫又重新回到了現(xiàn)金余額分散化這一“改革前狀態(tài)”；所不同的是“賬戶主人”變了：改革前，在商業(yè)銀行開戶處置和存放公款的是數(shù)目龐大的預(yù)算單位，現(xiàn)在搖身一變?yōu)樨斦块T一家了。

《預(yù)算法》修正案最終通過結(jié)果將會怎樣？很簡單：國庫體制改革出現(xiàn)全面倒退。

在過去央行經(jīng)理國庫之時，據(jù)央行不完全統(tǒng)計，2006年至2010年，各級國庫堵住違規(guī)業(yè)務(wù)114萬筆，涉及金額4441億元。而如果預(yù)算法案一旦通過，財政部和各級財政部門很可能會毫無顧忌的把巨額財政存款通過利息競價存放在各商業(yè)銀行中。這不僅使納稅人的錢存放和使用無法監(jiān)督，難以審計和制衡困難，為各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預(yù)留巨大的空間，而且會促使各級財政部門用納稅人的錢去賺錢，從商業(yè)銀行賺取“高利息”，甚至去拿“回扣”，因而產(chǎn)生巨大的部門利益。

更為重要的，把國庫的錢存在商業(yè)銀行，會改變廣義貨幣定義，擾亂政府財政政策和貨幣政策的目標與協(xié)調(diào)機制，從而給宏觀經(jīng)濟運行帶來一系列不可估量的影響。

這樣，以前無法遏制的政府官員腐敗尋租問題將會更難制約和監(jiān)督，一個管理納稅人“錢袋子”的“會計功能”和“出納功能”，一個收稅和花錢不受任何監(jiān)督和實質(zhì)性制約的“超級財政部”將會誕生。

更大的麻煩還在于：沒人知道究竟有多少財政專戶、開設(shè)在哪些商業(yè)銀行、這些賬戶的資金流動和余額情況如何、這些賬戶帶來的種種利益究竟是如何分配的。令人不能理解的是：《預(yù)算法》二審稿竟然沒有要求國庫賬戶的資金流動和余額須向人大和政府報告。

現(xiàn)在國庫到底是誰的國庫？央行的？財政部的？還是官員的？

張鳳杰根據(jù)FT中文網(wǎng)、財新網(wǎng)綜合編譯。