論房地產(chǎn)調(diào)控中中央與地方之間的博弈及其成因

摘要：本文以廣東佛山市放松樓市限購(gòu)令為例，重點(diǎn)分析了我國(guó)分稅制與政績(jī)考核制度對(duì)地方政府執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響，并得出這樣一個(gè)結(jié)論：不完善的分稅制與畸形的政績(jī)考核制度是導(dǎo)致央地之間利益沖突的主要原因。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；分稅制；政績(jī)考核

一、我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策落實(shí)不力之痛凸顯政策執(zhí)行的南轅北轍

1.“廣東佛山市放松樓市限購(gòu)令”——房地產(chǎn)調(diào)控政策的“軟著陸”

2011年10月，廣東省佛山市政府對(duì)人才引進(jìn)政策中的非本市戶籍人員購(gòu)房應(yīng)繳個(gè)稅和社保證明限制、本市戶籍居民購(gòu)房套數(shù)、本市戶籍“村改居”家庭購(gòu)房套數(shù)均做出了新的規(guī)定，成為我國(guó)率先放松樓市調(diào)控政策的城市。這一事件昭示著中央政府的調(diào)控政策組合拳又一次陷入了地方政府“軟著陸”的尷尬境地。在地方政府的變相抵制下，“國(guó)N+1條”最終還是一次又一次重蹈著“國(guó)N條”的覆撤。

2.房地產(chǎn)調(diào)控政策落實(shí)不力凸顯調(diào)控管理主體間的“貌合神離”

在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控過(guò)程中，處于管理地位的主體有三：作為決策主體的中央政府、作為執(zhí)行主體的地方政府、作為指導(dǎo)部門的國(guó)務(wù)院各部委。政策是否能夠得到落實(shí)，關(guān)鍵不僅僅在于是否有好的決策，更在于好的決策是否能得到有效實(shí)施。近年來(lái)政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)上打出的組合拳力度不可謂不重、密度不可謂不大、針對(duì)性不可謂不強(qiáng)，但卻終是綿軟無(wú)力、效果不佳。從上述事件已可窺豹一斑：利益不協(xié)調(diào)使中央和地方在房地產(chǎn)調(diào)控上“貌合神離”。“中央政府希望通過(guò)大規(guī)模限購(gòu)抑制房?jī)r(jià)，這是地方政府不愿意看到的，因?yàn)橄拶?gòu)會(huì)造成市場(chǎng)成交冷卻，銷售不暢則會(huì)影響開(kāi)發(fā)商拿地積極性，對(duì)地方政府的土地財(cái)政帶來(lái)巨大影響?！盵1]因此，理順中央與地方之間的利益關(guān)系，找出其中誘因，是走出當(dāng)下房地產(chǎn)宏觀調(diào)控困境的第一步。

二、對(duì)中央政府與地方政府間“上有政策下有對(duì)策”關(guān)系的追根朔源

1.1994年的分稅制改革——不完善的稅制革命帶來(lái)的“土地財(cái)政”

我國(guó)1994年的分稅制改革，將財(cái)權(quán)重新集中到了中央政府的手中，使中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重一路攀升；地方政府財(cái)政收入的比重下降，“富可敵國(guó)”的現(xiàn)象自此未再出現(xiàn)。這一場(chǎng)改革確有其無(wú)可忽視的歷史作用：它使中央政府的財(cái)政控制力乃至政治控制力得到加強(qiáng)，“奠定了我國(guó)長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)，也構(gòu)筑了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)”[2]。但是，這場(chǎng)改革中事權(quán)上的分權(quán)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于財(cái)權(quán)上的分權(quán)。

分稅制的關(guān)鍵在于有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系。由于我國(guó)現(xiàn)行的中央集權(quán)式的政治體制，下級(jí)政府和部門對(duì)上級(jí)政府和部門所下達(dá)的政策與命令并沒(méi)有多少回旋的余地，因此分稅制改革在設(shè)計(jì)上凸顯出一種財(cái)權(quán)上移的同時(shí)將事權(quán)下放的色彩。“在‘財(cái)權(quán)上收’與‘事權(quán)下放’的雙向選擇過(guò)程中，地方政府的財(cái)政缺口凸顯無(wú)疑”[3]，這使得地方政府經(jīng)歷了從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端的過(guò)程：從寬松富裕到挨餓苦干。地方政府的直接財(cái)政收入越分越少，事權(quán)卻越分越多。此外，近年來(lái)如取消農(nóng)業(yè)四稅、將個(gè)稅和企業(yè)所得稅歸入共享稅、縮減地方預(yù)算內(nèi)收入最大的稅種營(yíng)業(yè)稅稅基、將燃油稅歸為中央稅等財(cái)稅改革措施，仍在不斷縮小著地方稅收收入的份額。這樣一來(lái)，地方政府只能從土地開(kāi)發(fā)中獲得預(yù)算外的收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些收益可與預(yù)算內(nèi)收入的四分之一相當(dāng)，更有甚者達(dá)到了與預(yù)算內(nèi)收入同等的規(guī)模，土地財(cái)政由此而生。

因此，當(dāng)中央出重拳整治房地產(chǎn)市場(chǎng)之時(shí)，首先打到的卻是作為執(zhí)行者的地方政府。地方政府為了保證其財(cái)政收入、維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)中央的調(diào)控政策往往陽(yáng)奉陰違，不愿將其真正徹底地落實(shí)。

2.現(xiàn)行政績(jī)考核制度催生中央與地方利益的沖突

改革開(kāi)放后，中央政府將重心全面轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)之上。為了激勵(lì)地方貫徹落實(shí)這一重要方針、大力推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)從而推進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央制定了與之相配套的以經(jīng)濟(jì)考核為主的政績(jī)考核制度。無(wú)奈的是在崇尚經(jīng)濟(jì)“又快又好”發(fā)展的大背景下，這一套考核制度幾乎將重心全部放在了對(duì)GDP、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)估上。縱然中央已將民生、環(huán)境等發(fā)展問(wèn)題放在首位，“近年來(lái)，不斷改進(jìn)政績(jī)考核體系，逐步將體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的指標(biāo)納入到地方政府政績(jī)考核的評(píng)價(jià)體系”[4]，但在實(shí)際操作過(guò)程中仍然還是以經(jīng)濟(jì)考核為主。GDP就如高懸的法槌，地方官員的政績(jī)?nèi)绾?、地方政府這一年來(lái)的發(fā)展如何，均由其一錘定音。這樣一來(lái)，以科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)的中央政府與以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的地方政府的利益在對(duì)房地產(chǎn)這一與經(jīng)濟(jì)、民生均掛鉤的行業(yè)的調(diào)控上再次狹路相逢。

三、結(jié)語(yǔ)

博弈是多個(gè)決策主體在互動(dòng)過(guò)程中根據(jù)各自所掌握信息及自身能力大小所做出的有利于自己的選擇的一種行為。根據(jù)主體間是否能互相妥協(xié)并達(dá)成對(duì)各方均有利的約束性協(xié)議以便集體行動(dòng)，博弈可分為合作性博弈和非合作性博弈。受到“變異”分稅制和現(xiàn)行政績(jī)考核體系等的影響，當(dāng)前中央與地方之間在房地產(chǎn)調(diào)控上呈現(xiàn)出一種非合作性博弈的狀態(tài)，一系列的調(diào)控政策成為了中央政府與地方政府之間上演的利益爭(zhēng)搶。長(zhǎng)此以往，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控就會(huì)演變成政府內(nèi)部的一場(chǎng)終極混戰(zhàn)。因此，建立起中央與地方之間的良性互動(dòng)機(jī)制，使兩者間的博弈轉(zhuǎn)化為合作性博弈，是解決目前房地產(chǎn)調(diào)控失靈的關(guān)鍵之一，也是我國(guó)宏觀調(diào)控之路走得更遠(yuǎn)更好的必備要件之一。（作者單位：西南交通大學(xué)）

參考文獻(xiàn)

[1]分稅制：一盤沒(méi)有下完的棋[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/g/20110212/14289365652.shtml/ 2011- 02- 12/ 2012- 12- 10.

[2]劉尚希.分稅制的是與非[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（07）.

[3]楊柏國(guó).溯源房地產(chǎn)調(diào)控失靈 以中央與地方關(guān)系為視角[J].南方金融，2010（03）.

[4]李菊英.房地產(chǎn)調(diào)控與中央地方關(guān)系的重構(gòu)[J].實(shí)事求是，2011（ 06）.