我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法研究

摘要：公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是公民的環(huán)境主體地位的凸顯，但如今我國的公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在法律層面存在著法律籠統(tǒng)的規(guī)定賦予行政執(zhí)法人員過大的裁量權(quán)，法定的信息公開難以做到有效的信息傳達(dá)，法律對(duì)參與主體的要求過嚴(yán)的情況，制約著我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展，在立法層面需要采取相應(yīng)的措施予以應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)評(píng)；立法研究

“環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與，是指除開發(fā)單位及審查環(huán)境映像評(píng)價(jià)的機(jī)關(guān)外，其他相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦龋ㄟ^法定或非法定的方式，參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制作、審查與監(jiān)督等階段。”[1]改革開放以來中國突飛猛進(jìn)的發(fā)展，環(huán)境污染卻給人們的生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重的影響。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的腳步仍會(huì)向前邁進(jìn)，如何有效的讓農(nóng)村環(huán)境保護(hù)跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步？國家的“十二五”期間須堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)。政府轉(zhuǎn)型已成為當(dāng)前政治體制改革的核心目標(biāo)，向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變也就意味著“群眾利益無小事”將從口號(hào)落到實(shí)處。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與，可以視為是政府轉(zhuǎn)型的一部分，讓公眾參與與其切身利益、后代利益相關(guān)的項(xiàng)目的審評(píng)，是公眾主體地位的凸顯。環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公共參與制度是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要方式，保障公共參與制度的正常有效地實(shí)施，目前的法律規(guī)范上還存在不足。

一、公眾參與法律法規(guī)體系現(xiàn)狀

早在1979 年的《環(huán)境保護(hù)法（ 試行）》中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度即作為一項(xiàng)重要的法律制度得以確立，在第6 條，第7 條對(duì)建設(shè)工程和城市建設(shè)及改造項(xiàng)目的環(huán)評(píng)作出了原則性的規(guī)定，但幾乎沒有公眾參與的法律地位。1996 年修改的《水污染防治法》第一次規(guī)定了“公眾參與”的內(nèi)容。該法第13 條第4 款規(guī)定：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地居民的意見。”其后頒布的《環(huán)境噪聲污染防治法》第13 條第3 款，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第10 條，《大氣污染防治法》第9 條以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第15 條作了類似的規(guī)定。但是，這些法律法規(guī)只是對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)制度作了一個(gè)原則性的規(guī)定，至于具體如何實(shí)施，公眾參與的范圍、方式、程序等，都沒有作出詳細(xì)的規(guī)定，使得該制度在實(shí)踐中難以操作。

2002 年通過的《環(huán)評(píng)法》是中國第一部有關(guān)環(huán)評(píng)制度的專門立法。其中對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)作了較為詳細(xì)的規(guī)定。2006年2 月5 日，國家環(huán)保總局又出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中環(huán)境信息的公開、公眾參與的組織形式，如座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)的程序等作出了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)了公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的可操作性。

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與在我國實(shí)施的困境

（一）法律規(guī)定賦予行政執(zhí)法人員過大的自由裁量權(quán)

到目前為止，對(duì)公眾參與制度的專門規(guī)范只有2006年2月14日國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《暫行辦法》，這樣的公眾參與在我國實(shí)施起來是存在困難的。比如第十五條第一款“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或其他組織。”這樣的規(guī)定過于寬泛，卻又是關(guān)乎公眾參與主體之選擇的關(guān)鍵條文。雖然第二款有限定“被征求意見的公眾必須包括受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織的代表”，但是“必須包括”并未給出受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織代表人數(shù)占所有參與人數(shù)的比例，所以，在選擇公眾參與主體的范疇和人數(shù)比例方面都大有文章可做。同樣，第六條第二款“按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)征求公眾意見的建設(shè)項(xiàng)目，其環(huán)境影響報(bào)告書中沒有公眾參與篇章的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門不得受理”，這同樣也是一條看似強(qiáng)制實(shí)則泛泛的規(guī)定，有公眾參與篇章才可以受理，但是，是怎樣形式的公眾參與，是否是有效的公眾參與，反映的是否為真實(shí)的意見，這些都可以“再議”了。畢竟行政性的事物繁多冗雜，避重就輕的情況時(shí)有發(fā)生，若是沒有細(xì)致的剛性規(guī)定很難確保法律條文的有效實(shí)施。

（二） 信息公開難以做到有效的信息傳達(dá)

“信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序前提。”[2]雖然《暫行辦法》中第二章第一節(jié)“公開環(huán)境信息”對(duì)公告的內(nèi)容做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但若是對(duì)條文做進(jìn)一步的分析，再結(jié)合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》后我們不難發(fā)現(xiàn)，公眾所接觸到的信息中其實(shí)是存在大量的專業(yè)詞匯和用語的。部分公眾的知識(shí)構(gòu)成要看懂這樣的報(bào)告書都是難題，就更不用說提出有效的建議了。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的信息傳遞具有特殊性，網(wǎng)絡(luò)普及程度低，并且居民相對(duì)分散，信息公開按照《暫行辦法》中規(guī)定的方式來進(jìn)行的話很難做到信息公開的有效性，于是在一個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中，政府所掌握的信息與公眾所掌握的、理解的信息存在差異。雖然部分公眾對(duì)環(huán)境權(quán)益沒有持明確主張的態(tài)度，但是在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)前先做到信息的有效公開卻是相關(guān)部門應(yīng)盡的義務(wù)。但到目前為止法律仍沒有將這一項(xiàng)任務(wù)明確，也無法律支撐公眾主動(dòng)獲取相關(guān)信息，導(dǎo)致公眾獲取環(huán)境信息量小，無法實(shí)現(xiàn)有效的參與。

（三） 法律對(duì)主體的參與要求過嚴(yán)致公眾參與率低

《暫行辦法》在第二章第二節(jié)“征求公眾意見”中的第十四條和第十八條都提到公眾向建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)審批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門提交意見的方式是“書面方式”，途徑有“信函、傳真、電子郵件或公告要求的其他方式”，假設(shè)一個(gè)擬議行為通過正當(dāng)?shù)沫h(huán)境影響評(píng)價(jià)程序進(jìn)入受影響公眾的視野，他們對(duì)于參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的愿望也會(huì)因受到上述因素的影響而不強(qiáng)烈，亦可能因?yàn)椴磺宄绾螀⑴c程序，如何與決策者進(jìn)行有效的溝通交流而選擇沉默。再者資源的控制權(quán)并不是掌握在公眾的手中，這更助漲了這種事不關(guān)己的、應(yīng)付的態(tài)度的滋生。于是在這些原因的共同作用下，公眾不重視環(huán)境權(quán)益，并在長期的實(shí)踐過程中已經(jīng)習(xí)慣了依賴相關(guān)部門。

三、完善我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法的思考

（一）明確環(huán)境權(quán)在《憲法》中的體現(xiàn)

《憲法》是公民權(quán)利的保障書，以保障人權(quán)為其終極價(jià)值，而環(huán)境權(quán)則是人權(quán)的細(xì)化，這樣將有利于公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)的覺醒，能調(diào)動(dòng)其參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的積極性。只有這種主體意識(shí)被喚醒，才會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的危機(jī)意識(shí)，才能有廣泛實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的基礎(chǔ)。這樣一種明確將有利于今后法律向允許公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策階段的方向發(fā)展。我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中，公眾參與并不是在決策階段，所以哪怕再好再完善的制度建設(shè)起來，也仍然是存在一定局限性的。

（二）將現(xiàn)有的原則性的規(guī)章制度細(xì)化

針對(duì)我國的公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度起步較晚，并且因?yàn)檗r(nóng)村的信息相對(duì)閉塞，教育相對(duì)落后，環(huán)保專門機(jī)構(gòu)的欠缺，環(huán)保意識(shí)、環(huán)保知識(shí)的推廣還不夠到位的情況，可以借鑒美國在1996年公布的《環(huán)境許可與當(dāng)前面臨任務(wù)的概念書》中提出的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序信息公開中的：有效地公開原則、公開的信息易于為公眾所理解原則；調(diào)整我國2007年4月11日公布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，將信息公開的方式進(jìn)行細(xì)化，并應(yīng)當(dāng)將相關(guān)部門對(duì)信息公開義務(wù)方的監(jiān)督管理納入其中，而不應(yīng)當(dāng)僅僅是在環(huán)境影響報(bào)告審批的過程中消極的不作為。[3]并且要考慮到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況，在法律條文中明確規(guī)定出適合欠發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)狀的操作方式，比如將原本要求的意見提交方式由“書面方式”擴(kuò)大到可以口頭表示，將原有的意見提交途徑擴(kuò)充，規(guī)定可由村干部進(jìn)行走訪收集信息。還應(yīng)將實(shí)際受影響公眾所應(yīng)占的比例予以明確，考慮到中國幅員遼闊，不同地區(qū)難以采用完全一致的標(biāo)準(zhǔn)，故可以定下一個(gè)具有最低標(biāo)準(zhǔn)的波動(dòng)范圍等。

（三）在法律規(guī)范中將相關(guān)部門明確

一是要明確負(fù)責(zé)部門，要考慮到我國農(nóng)村或是偏遠(yuǎn)地區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的環(huán)保部門，只能是其他部門代行，那么針對(duì)公眾參與這樣一個(gè)并不是“順手”就能辦好的事，為避免部門間相互推諉，必須明確相關(guān)的負(fù)責(zé)部門才能確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的實(shí)施。二是要明確監(jiān)管部門，對(duì)負(fù)責(zé)部門的執(zhí)法情況予以監(jiān)督，也讓公眾有反饋意見的地方，從而鞏固公眾參與的效果。

（四） 在法律規(guī)范中體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)組織的地位

環(huán)境保護(hù)組織在公眾參與方面有著十分明顯的優(yōu)勢(shì)，一是這樣的組織具有較為豐富的環(huán)保知識(shí)并且掌握了較集中的信息，能夠有效地幫助公眾理解公開的信息中的專業(yè)術(shù)語，能夠?qū)⑤^為分散的環(huán)境信息、相關(guān)法律法規(guī)集中起來幫助公眾更有效的參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，同時(shí)將更多的當(dāng)?shù)匦畔⒎答伣o相關(guān)部門；二是環(huán)境保護(hù)組織可以在社會(huì)上普及環(huán)境保護(hù)知識(shí)，讓公眾能夠了解環(huán)境問題、重視環(huán)境問題從而增強(qiáng)他們的環(huán)境意識(shí)，這樣有利于從根本上提升公眾的環(huán)境主體意識(shí)，促使他們更主動(dòng)的關(guān)注環(huán)境，參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)；三是環(huán)保組織可以尋求多方合作，與政府、私人企業(yè)、宗教組織確立合作關(guān)系增加環(huán)保投入，我國現(xiàn)存的的環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)條件有頗大的關(guān)聯(lián)，增加環(huán)保投入在幫助提高地區(qū)環(huán)保硬件設(shè)施的同時(shí)也緩沖了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，使公眾能排除參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)的經(jīng)濟(jì)干擾；四是當(dāng)相關(guān)部門在履職的過程中出現(xiàn)了違法的情況時(shí)，環(huán)境保護(hù)組織可以提起訴訟，保護(hù)公眾的合法權(quán)益。（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]汪勁.中外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度比較研究.[M].北京大學(xué)出版社.2006.p172

[2]汪勁.中外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度比較研究.p189[M].北京大學(xué)出版社.2006

[3]汪慶杰.公眾參與和中國農(nóng)村弱勢(shì)人群.[J].世界環(huán)境.2002（06）