環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域稅法制度研究

【摘 要】環(huán)境保護(hù)問題已經(jīng)成為當(dāng)今世界共同面臨的問題，長期的以犧牲環(huán)境為代價的生產(chǎn)方式嚴(yán)重破壞了生產(chǎn)環(huán)境，已成為制約社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最重要的瓶頸之一。多年來，為了實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，我國不斷加大解決環(huán)境保護(hù)問題的力度，取得了一定的成效。但是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、稅收法律制度不完備等原因，環(huán)境保護(hù)形勢依然十分嚴(yán)峻。為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀， 我國需要開征環(huán)境保護(hù)稅，實(shí)現(xiàn)稅法體系的生態(tài)化。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境稅；法律制度；環(huán)境保護(hù)

近年來，為了抑制生態(tài)環(huán)境的惡化，實(shí)現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，我國采取了排污收費(fèi)制度等一系列與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅費(fèi)政策，這些稅費(fèi)政策在保護(hù)環(huán)境、減少環(huán)境污染方面發(fā)揮一定的積極作用。但是，由于我國尚未設(shè)立專項的環(huán)境稅，單純依靠收費(fèi)很難面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)形勢，稅收在環(huán)境保護(hù)方面的作用還沒有得到充分發(fā)揮，開征環(huán)境稅已勢在必行。

一、環(huán)境稅內(nèi)涵的概述

環(huán)境稅，又稱生態(tài)稅、綠色稅、庇古稅等，至今還沒有統(tǒng)一的公認(rèn)的定義。從內(nèi)涵上來說，環(huán)境稅有狹義、中義和廣義之分。狹義說認(rèn)為環(huán)境稅就是指環(huán)境污染稅，包括水污染稅、大氣污染稅等；中義的環(huán)境稅就是指對開發(fā)利用環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)主體按其對環(huán)境資源的開發(fā)、利用強(qiáng)度和對環(huán)境污染的破壞程度進(jìn)行征收或減免的一種稅收。廣義的環(huán)境稅是指對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)主體征收的稅收。廣義的環(huán)境稅的內(nèi)涵更廣，結(jié)合目前我國環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，對環(huán)境稅的理解不應(yīng)過窄，采取廣義說比較妥當(dāng)。環(huán)境稅是指政府以保護(hù)環(huán)境為目的，籌集環(huán)境保護(hù)資金和調(diào)節(jié)納稅人環(huán)境保護(hù)行為，通過法律或行政手段征收的一系列稅收的總稱。

二、環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的必要性

排污收費(fèi)是由國家環(huán)境資源保護(hù)機(jī)關(guān)對向環(huán)境排放污染物或者超過國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的單位和個人征收污染防治費(fèi)用。排污收費(fèi)制度為環(huán)境保護(hù)提供了部分資金，其一部分收入為各級環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)提供了資金。但是，現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度是典型的“末端控制”思想的體現(xiàn)，不具備較強(qiáng)的防止污染的作用。首先，排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長期偏低。我國確定的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低于防治污染設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，使得企業(yè)寧愿選擇交納排污費(fèi)，也不愿意治理污染，不愿意生產(chǎn)工具的改進(jìn)，減少了企業(yè)治理環(huán)境污染的積極性。其次，排污費(fèi)的收費(fèi)范圍小。排污費(fèi)的征收對象十分明確，主要針對水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染和海洋污染。征收排污費(fèi)的對象是超過國家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)而排放污染物的企事業(yè)單位，對低于國家規(guī)定范圍內(nèi)的污染物排放，不需征收排污費(fèi)。再次，排污費(fèi)的使用、管理不合理。排污費(fèi)只納入地方財政、中央財政不參與資金的分配，這樣就削弱了國家的宏觀調(diào)控職能。雖然我國法律明確規(guī)定排污費(fèi)應(yīng)該納入財政預(yù)算，作為環(huán)境保護(hù)專項資金用于污染防治，但是地方政府及其環(huán)保部門經(jīng)常以各種名目將排污費(fèi)挪作他用。鑒于排污費(fèi)存在著不足之處，我國有必要推進(jìn)費(fèi)改稅，開征環(huán)境保護(hù)稅，希望通過稅收手段促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用和環(huán)境保護(hù)。環(huán)境稅是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)手段，具有彈性大、效率高、透明公正的優(yōu)點(diǎn)，通過環(huán)境稅要求造成環(huán)境污染的企業(yè)和個人繳納一定的污染稅作為環(huán)境治理的支出，不僅可以控制污染排放和改變經(jīng)濟(jì)主體的行為，而且還可以為控制污染籌集資金，引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，促進(jìn)資源流通，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

三、我國開征環(huán)境稅的可行性

在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的過程中，各國通常采用構(gòu)建環(huán)境稅法律制度來促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。盡管我國尚未設(shè)立專項的環(huán)境稅，但是近年來在公眾和各級部門的共同努力下，我國開征環(huán)境稅已具備了基本理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。（1）國外環(huán)境稅的成功經(jīng)驗(yàn)為我們提供了借鑒。環(huán)境稅作為一種重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，許多OECD國家都將環(huán)境稅收作為優(yōu)先使用的環(huán)境政策，并取得了良好效果。環(huán)境稅收制度已逐步成為各國保護(hù)環(huán)境的有力手段之一。針對我國日趨嚴(yán)峻的環(huán)境狀況和現(xiàn)行稅法中稅收措施的不足，借鑒國外環(huán)境稅經(jīng)驗(yàn)是條捷徑，但是切不可盲目照搬國外的模式，因?yàn)楦鱾€國家的環(huán)境狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素并不相同，環(huán)境稅法律制度也應(yīng)該要充分體現(xiàn)本國國情。（2）排污收費(fèi)制度為開征環(huán)境稅奠定了基礎(chǔ)。排污收費(fèi)是直接向排放污染物的企業(yè)按照污染物的種類和數(shù)量征收一定的費(fèi)用。通過近30年的實(shí)施和改革，我國的排污收費(fèi)制度在理論基礎(chǔ)、法律依據(jù)、測量標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐效果等方面取得了不少效果，已經(jīng)建立了一套比較完善的征管體系。我國開征環(huán)境稅，可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，適度擴(kuò)大征收范圍，提高其征收標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)保目的。（3）現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律、稅收法律體系為建立環(huán)境稅提供了立法基礎(chǔ)。我國于1979年制定了《環(huán)境保護(hù)法》（試行），1989年在修訂了《環(huán)境保護(hù)法》（試行）的基礎(chǔ)上，頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，這是我國環(huán)境資源保護(hù)的基本法。目前一系列環(huán)境保護(hù)法規(guī)和稅收法規(guī)體系基本建立，為建立環(huán)境稅提供了基本的法律保障。黨和政府部門也認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性，要通過利用稅收與收費(fèi)等手段來解決環(huán)境問題，為環(huán)境稅的出臺和實(shí)施創(chuàng)造了條件。

四、我國環(huán)境稅的立法原則

（1）公平原則。公平原則是一國建立環(huán)境稅的首要原則，也是最重要的原則。所謂公平原則是指政府征稅要使納稅人所承受的負(fù)擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)能力相適應(yīng)，并且須在納稅人之間保持均衡。對于擁有不同經(jīng)濟(jì)條件和納稅能力的單位和個人，應(yīng)根據(jù)其納稅能力征收不同的稅收，對具有相同納稅能力的主體，需要征收相同的稅收。各納稅人的法律地位是平等的，必須要受到平等地對待。環(huán)境稅的設(shè)定必須限制在有限的范圍內(nèi)，防范課稅的過度，不能侵犯納稅人的生存權(quán)，要體現(xiàn)社會公平。（2）效率原則。效率原則就是在征收環(huán)境稅的過程中，要控制環(huán)境稅征收的成本，要做到以最小的稅收成本來獲得最大的稅收收入，以提高稅收行政效率；效率原則還要求環(huán)境稅收應(yīng)當(dāng)有利于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使資源的利用更具有經(jīng)濟(jì)效率，在設(shè)計稅制時，利用稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率；環(huán)境稅效率原則還要求以最小的稅收成本獲得最大的社會效益，即稅收社會效率原則。我國現(xiàn)行稅法在許多方面都略顯復(fù)雜，針對這一原則，我們要做的就是簡化稅制，使稅收法律制度更加簡單、透明，使我國的稅制更加的科學(xué)。（3）稅收法定原則。稅收的課征事項，法律均應(yīng)該明確的規(guī)定，并且要嚴(yán)格依法納稅和依法征稅。環(huán)境稅收法定原則包括：一是稅收要素的法定性，即稅收應(yīng)該以法律規(guī)定為依據(jù)。二是稅收要素的明確性，即凡是稅收要素的規(guī)定必須在法律中得到明確規(guī)定而不出現(xiàn)歧義。三是課稅要素的合法性，包括內(nèi)容合法和程序合法，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須依法律的要求和步驟征收稅款，其無權(quán)自行降低稅率、確定征免范圍等。四是課稅要素的程序保障性，即稅款的課征應(yīng)該以適當(dāng)?shù)某绦蛐惺?，解決法律爭議的程序要符合稅法。（4）環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則。我國開征環(huán)境稅應(yīng)當(dāng)要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。對于那些污染環(huán)境的行為我們要開征環(huán)境稅，來實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。然而開征環(huán)境稅會增加企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會有一定的影響，這就要求立法者在立法中應(yīng)科學(xué)的設(shè)置納稅主體、客體、稅率，考慮企業(yè)的整體稅負(fù)，在保護(hù)環(huán)境開征環(huán)境稅的同時，要把環(huán)境稅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響降低到最低限度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

五、我國環(huán)境稅法律制度之完善

目前，我國還沒有形成專門的、獨(dú)立的環(huán)境稅，專項環(huán)境稅的構(gòu)建還在積極的探索之中，我國與環(huán)境相關(guān)的征稅規(guī)定和政策還比較零散，環(huán)境稅收體系還很不完善。由于我國沒有開征獨(dú)立的環(huán)境稅，難以形成專門用于環(huán)境保護(hù)的稅收來源，使得稅收對環(huán)境的保護(hù)作用沒有得到最大程度的發(fā)揮。因此，當(dāng)務(wù)之急是完善我國環(huán)境稅法律制度，使之符合我國的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

（1）全面設(shè)置稅種。我國現(xiàn)行稅法體系中并不存在專門出于生態(tài)保護(hù)目的而設(shè)立的稅種，與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的稅種主要有：資源稅、消費(fèi)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和城市建設(shè)維護(hù)稅。我國基本沒有開征與污染物排放直接相關(guān)的環(huán)境稅，稅種少，覆蓋面小，現(xiàn)行環(huán)境稅收范圍存在過于狹窄的問題，這些稅的缺位使得稅收手段在環(huán)保中的效用性沒有很好的體現(xiàn)出來。我國應(yīng)該開征各種環(huán)境稅，全面設(shè)置稅種，在此基礎(chǔ)上完善現(xiàn)有的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅種，調(diào)整不利于環(huán)境保護(hù)的舊稅，開征有利于環(huán)境保護(hù)的新稅，以彌補(bǔ)原有稅制系統(tǒng)環(huán)境保護(hù)功能的欠缺。（2）完善環(huán)境稅收優(yōu)惠政策，征稅政策與稅收優(yōu)惠政策相結(jié)合。稅收優(yōu)惠政策指國家為了鼓勵循環(huán)生產(chǎn)，在企業(yè)生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)保設(shè)備以及綜合利用資源等方面給予一定的稅收優(yōu)惠。征收環(huán)境稅可以增加財政收入，而增加的收入可以作為稅收優(yōu)惠政策資金的來源。如果開征環(huán)境稅的同時還采取寬松的稅收優(yōu)惠政策，將稅款返還給企業(yè)和個人，就減少了企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)。征稅政策與稅收優(yōu)惠政策相結(jié)合，可以充分發(fā)揮稅收的杠桿調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，我國稅收優(yōu)惠政策存在一些問題，比如相關(guān)稅收優(yōu)惠政策存在沖突、環(huán)境稅優(yōu)惠政策力度不夠、稅收優(yōu)惠政策比較單一、范圍比較狹窄等等，所以應(yīng)該完善我國的環(huán)境稅收優(yōu)惠政策。（3）加強(qiáng)環(huán)境稅的征管。對環(huán)境稅的征收管理方面，正確處理中央與地方環(huán)境管理事權(quán)的合理劃分，適應(yīng)分稅制的要求，合理劃分中央與地方稅權(quán)，建立地方稅法體系，是構(gòu)建環(huán)境稅時應(yīng)該加以考慮的前提條件。在我國地方稅權(quán)基本上是缺失的，地方政府因?yàn)槎悪?quán)的虛設(shè)導(dǎo)致其財政收入難以滿足財政支出的需要，政府就會致力于尋求稅收以外的其他收入來源，從而導(dǎo)致各種行政亂收費(fèi)現(xiàn)象的橫行。因此，我國應(yīng)該在堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排的同時，調(diào)動地方積極性，把環(huán)境稅收款項作為專項資金，用于環(huán)境保護(hù)。

環(huán)境稅的改革和完善，應(yīng)充分體現(xiàn)本國國情，考慮我國具體的環(huán)境狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，切不可盲目照搬別國的模式。環(huán)境稅的改革和完善是一個漫長的過程，我國在構(gòu)建環(huán)境稅時應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則，分期、分批進(jìn)行，不可操之過急，并且要根據(jù)實(shí)際情況不斷地進(jìn)行改革，推進(jìn)環(huán)境稅法律制度的發(fā)展和完善。

綜上所述，我們可以說，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的各項措施中，征收環(huán)境稅是通過經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問題的主要方式，也是籌集環(huán)境保護(hù)資金的最有效的方法。在我國的稅法體系中，還沒有系統(tǒng)的環(huán)境稅收法律制度，期待不久的將來環(huán)境稅法體系的建立與完善，能夠構(gòu)建出符合我國實(shí)際的環(huán)境稅法律制度。

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