湖北省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點調(diào)查與分析

2009年湖北省在赤壁市、團(tuán)風(fēng)縣等l3個縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，試點地區(qū)參保人數(shù)占全省農(nóng)業(yè)人口的10%。截至2010年5月31日，全省13個試點縣市應(yīng)參加新農(nóng)保人數(shù)378.61萬人，實際參保人數(shù)282.45萬人，參保率為75%；全省新農(nóng)?；鹗杖?.73億元，其中個人繳費收入5.24億元、財政補助收入3.49億元；全省領(lǐng)取基本養(yǎng)老金待遇人數(shù)69.52萬人，占60歲以上農(nóng)業(yè)人口的96%，待遇支出金額2.48億元。

為進(jìn)一步了解湖北省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作情況，2012年7月15～19日筆者組織暑期社會實踐團(tuán)隊一行9人赴湖北省團(tuán)風(fēng)縣開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點調(diào)研。團(tuán)風(fēng)縣作為湖北省首批新農(nóng)保試點縣，2009年開始啟動實施試點工作以來，全力推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，取得了一定成效，基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保，綜合參保率持續(xù)保持全省第二，續(xù)保率100%，連續(xù)兩年提前完成省政府的參保任務(wù)，在湖北乃至中部地區(qū)新農(nóng)保推行中具有典型的代表性。

一、調(diào)查情況介紹

調(diào)研組通過同團(tuán)風(fēng)縣人民政府、團(tuán)風(fēng)縣農(nóng)村社會保障局等單位同志座談，了解了該市新農(nóng)保的指導(dǎo)思想、具體實踐方案。隨后調(diào)研組還對團(tuán)風(fēng)縣城中村得勝村、羅家窯村和邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村王家坊村進(jìn)行了入戶問卷調(diào)查，累計走訪200戶，發(fā)放問卷150份，回收有效問卷133份，問卷回收率為88.7%。接受問卷調(diào)查的農(nóng)民中，男性占39.7%，女性占60.3%；年齡段在20～40歲的占24.1%，41～60歲的占45.9%，61歲及以上的占30.1%；家庭年收入在一萬元以下的占26.3%，1～2萬元的占19.5%，2～3萬元的占19.5%，三萬元以上的占30.8%。通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)該縣新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點存在不少突出問題，基本上能反映湖北省的實際情況。

二、湖北省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點中存在的主要問題

1.政策宣傳效果不理想。在新農(nóng)保推行之初，如何將這一制度宣傳好，將對新農(nóng)保試點工作的推進(jìn)起著至關(guān)重要的作用。實地調(diào)查的結(jié)果顯示，在被調(diào)查者中，49.5%的認(rèn)為對新農(nóng)保政策了解得一般，20.6%的認(rèn)為不太了解，4.2%的認(rèn)為很不了解，25.2%的認(rèn)為比較了解，認(rèn)為十分了解的被調(diào)查者僅占0.5%。調(diào)查結(jié)果告訴我們，新農(nóng)保政策宣傳的效果并不理想。進(jìn)一步調(diào)查的結(jié)果顯示，試點地區(qū)有60.5%的被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)?shù)卣块T的宣傳工作一般，有17.7%的被調(diào)查者認(rèn)為不滿意，有2.3%的被調(diào)查者認(rèn)為很不滿意，認(rèn)為比較滿意和很滿意的被調(diào)查者僅占19.1%和0.5%。這組數(shù)據(jù)進(jìn)一步證實了新農(nóng)保政策宣傳效果比較差的現(xiàn)狀。大部分村民對政策的理解只停留在表面，缺乏更深入認(rèn)識，對于本身就忙于日常事務(wù)，對新農(nóng)保相關(guān)政策掌握并不透徹的村干部來說，很難把政策講清、講透，做到深入民心，家喻戶曉，因而出現(xiàn)了許多村民對新農(nóng)保政策“不理解”的場面，農(nóng)民參保主動性、積極性也肯定要大打折扣，這種現(xiàn)象在各村都不同程度的存在，因此，新農(nóng)保政策宣傳工作仍然是薄弱環(huán)節(jié)，不能真正擴大宣傳渠道，做細(xì)解釋工作，使農(nóng)民對政策了然于胸，許多工作很難順利開展下去。

2.保障水平偏低。新農(nóng)保制度實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的基本模式，與以個人賬戶積累制為主的老農(nóng)保制度相比，保障水平有了很大提高。但是與目前的經(jīng)濟發(fā)展和生活消費水平相比，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障水平仍然很低，對農(nóng)民的吸引力不強?，F(xiàn)行的新農(nóng)保待遇水平主要取決于個人賬戶的積累，與參保期限和繳費金額密切相關(guān)。從某種程度上講，類似于一種低保障、低繳費水平的農(nóng)民養(yǎng)老保險個人儲蓄計劃。與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇水平差距過大，目前企業(yè)職工月平均養(yǎng)老水平約為1300元，是新農(nóng)保水平的20倍，特別對年青人來講，為長遠(yuǎn)生計考慮，他們更多的想法是出去找一份合適的工作，依靠單位參加職工養(yǎng)老保險，來爭取更高的養(yǎng)老待遇，因此，年青人對參加新農(nóng)保普遍積極性不高。村集體對個人帳戶的輔助作用沒有發(fā)揮出來，而且有逐步弱化的趨勢，有待提高。尤其在當(dāng)前物價不斷上漲的情況下，這樣的養(yǎng)老水平很難從根本上解決養(yǎng)老問題。正是現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險保障水平偏低，很多農(nóng)民表現(xiàn)出對今后養(yǎng)老問題的深深擔(dān)憂，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，在所有的養(yǎng)老方式中，“自己存錢養(yǎng)老”所占比例最高，達(dá)到了41.2%，表明很多人對于以后養(yǎng)老的無奈，另一個選項“子女養(yǎng)老”占據(jù)了26.7%的比例，這說明農(nóng)民們還是很相信“養(yǎng)兒防老”這句老話的，而與政府相關(guān)的兩個選項所占比例共計為20.6%，這說明農(nóng)民們對于政府的信賴程度相對來說還不夠高，政府需要加大在農(nóng)保方面的投入來提升農(nóng)民們的對政府的信賴、對未來的預(yù)期。

3.部分人參保意識不強，選擇交費標(biāo)準(zhǔn)偏低。低水平的養(yǎng)老待遇讓部分適齡農(nóng)民選擇不繳費，等到60周歲后直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時，部分中青年農(nóng)民對新農(nóng)保持懷疑態(tài)度，存在觀望想法。一方面他們認(rèn)為養(yǎng)老問題離自己還很遙遠(yuǎn)，對新農(nóng)保關(guān)心程度不夠。另一方面由于老農(nóng)保政策實施效果不理想使人心存顧慮，害怕新農(nóng)保政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性得不到保證，會影響繳費資金的安全。有的農(nóng)民以為試點就是試試看，新農(nóng)保說不定也會重蹈老農(nóng)保的覆轍；有的農(nóng)民擔(dān)心新農(nóng)保繳費會越來越多，以后逐年增加經(jīng)濟上承擔(dān)不了。還有的農(nóng)民是抱著僥幸的心理，以為新農(nóng)保會像之前的一系列優(yōu)惠政策一樣，如國家不僅取消農(nóng)業(yè)稅，還給農(nóng)民種糧補助等各種補助，農(nóng)民以后也不需要再繳新農(nóng)保費了，直接享受養(yǎng)老金。類似這樣對國家政策穩(wěn)定性和持續(xù)性的懷疑在一定程度上阻礙了參保進(jìn)度。在新農(nóng)保保費檔次的選擇上，參保人員占總調(diào)查樣本的63.9%，而沒有繳費參加的占36.1%，參保人員中選擇每年100元的占45.9%，選擇每年200元的占12.9%，選擇每年300元的占2.4%，選擇每年400元的占1.2%，選擇每年500元的占25.9%，選擇500元以上的占11.8%。調(diào)查反映出農(nóng)村勞動力大量流出、農(nóng)村空心化嚴(yán)重的問題，調(diào)查時見到更多的是留守老人和小孩，而在參保農(nóng)民選擇繳費檔次上存在兩極分化的現(xiàn)象，大多數(shù)的中青年農(nóng)民選擇最低標(biāo)準(zhǔn)的100元檔次，而60歲左右的農(nóng)民選擇較高標(biāo)準(zhǔn)的500元或500元以上的檔次。

4.農(nóng)村社保經(jīng)辦機構(gòu)需建立和完善。由于湖北省此前推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，撤銷了“七站八所”，開展新農(nóng)保試點以后，現(xiàn)在絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府都缺乏專職人員來辦理新農(nóng)保。由于新農(nóng)保面對的群眾數(shù)目較大，人員配備很少而且工作人員做了大量工作，卻難以得到勞動報酬，也是一個較大的矛盾。尤其是村級參保工作都由村委會干部兼做，村干部們平日的事務(wù)已經(jīng)比較繁雜，還要攬下初審參保對象的原始資料、入戶調(diào)查、認(rèn)定身份、填制表格、公示、兌現(xiàn)等大量工作，卻沒有專項工作補貼，工作積極性可想而知。管理人員業(yè)務(wù)能力、政策水平等方面的嚴(yán)重不適應(yīng)現(xiàn)象突出。農(nóng)村養(yǎng)老保險服務(wù)平臺的建設(shè)長期滯后，資金投入嚴(yán)重不足、管理工具設(shè)施落后，在很大程度上制約了新農(nóng)保試點工作的開展。

5.涉農(nóng)養(yǎng)老保險制度碎片化，難以有效銜接。目前，全省面向涉農(nóng)群體的養(yǎng)老保險制度有國有農(nóng)牧漁良種場養(yǎng)老保險、村干部養(yǎng)老保險、辭退民辦教師養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險。從戶籍看，上述群體都是農(nóng)村居民，但是由于身份有別，參加的養(yǎng)老保險待遇差別很大，需要研究可行的操作辦法進(jìn)行有效銜接。新農(nóng)保制度與其他社會養(yǎng)老制度的對接困難。新農(nóng)保制度與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民最低生活保障制度目前還無法對接。這是一項政策性極強、操作較為復(fù)雜的工作，需要將對接工作做實做細(xì)，有利于新農(nóng)保制度的順利推進(jìn)，也有利于增強農(nóng)民對這一制度的理解度和滿意度?？绲貐^(qū)間養(yǎng)老保險制度對接也不完善。團(tuán)風(fēng)縣是一個勞動力流動較多較頻繁的縣，很多在外務(wù)工人員在工作地參加了城鎮(zhèn)社會基本養(yǎng)老保險，這部分人回到農(nóng)村后，政策之間缺乏有效對接。

三、完善湖北省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的建議

（1）加大政策宣傳工作。完善湖北省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，政策宣傳工作不僅必要，而且要加強。從現(xiàn)實來看，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策宣傳是個長期的工作。相關(guān)政府部門要把新農(nóng)保政策宣傳工作常抓不懈，才能使這一政策慢慢深入人心。與之相配套，要在新農(nóng)保政策宣傳上給予工作所必需的資金支持。新農(nóng)保普及宣傳工作主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部具體實施的，他們盡管接受過相關(guān)培訓(xùn)，但是缺乏專業(yè)素質(zhì)，在解釋復(fù)雜的農(nóng)保政策時，總是說不清，道不明。因此提高宣傳人員的專業(yè)素質(zhì)對政策宣傳工作的開展是非常必要的。此外，為了有效進(jìn)行政策宣傳，要在工作方法上進(jìn)行創(chuàng)新。為了提高工作成效，需要政府相關(guān)部門通過調(diào)研對農(nóng)民進(jìn)行分類、細(xì)化，針對不同情況采用不同的工作計劃和工作方法，使新農(nóng)保政策宣傳工作做得更細(xì)致、更扎實。（2）加大資金投入，規(guī)范操作程序，增強吸引力。從有關(guān)地區(qū)新農(nóng)保制度創(chuàng)建經(jīng)驗來看，縣市區(qū)政府大都承諾按一定比例給予補貼，這對于引導(dǎo)參加新型農(nóng)保制度發(fā)揮了積極作用。但是目前湖北省絕大部分地區(qū)仍然處于發(fā)展期，各個方面都需要大量投入，而養(yǎng)老保險基金管理要求“?？顚Ｓ?、封閉運行”。在財政支出需求龐大以及新農(nóng)保制度啟動初期基金支付壓力不大的現(xiàn)實情況下，縣市區(qū)政府可能將財政收入優(yōu)先安排用于其它支出，這將影響新農(nóng)保財政補助資金的落實。如果財政補貼資金長期不能落實到位，勢必會產(chǎn)生基金支付風(fēng)險，這不僅會損害政府信譽，還將影響到新農(nóng)保制度的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。地方各級政府要落實責(zé)任，更加注重農(nóng)村養(yǎng)老問題，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平確定各自的補貼額度，要充分發(fā)揮省級財政作用，將對新農(nóng)保的補貼納入省市縣財政預(yù)算，建立財政投入保障機制。針對參保對象待遇水平偏低不能滿足農(nóng)村居民生活需求的現(xiàn)實，建議實現(xiàn)靈活的繳費模式，將繳費水平與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人均純收入水平掛鉤，比如按當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人均純收入的一定比例設(shè)置繳費檔次，滿足農(nóng)村居民的繳費需求和享受待遇需要。針對參保對象既怕交上去的保費“打水漂”，又怕承諾的待遇難兌現(xiàn)的種種疑慮，試點縣要采用規(guī)范的操作流程、完備的手續(xù)、簡便的程序，提高農(nóng)民對新農(nóng)保的認(rèn)同，贏得農(nóng)民的擁護(hù)和支持。（3）加強新型農(nóng)村養(yǎng)老保險管理機構(gòu)建設(shè)。湖北省新農(nóng)保覆蓋面廣，工作量大，需要長期有效的運行管理。各試點縣市雖投入了一定的人力物力，突擊完成了第一階段工作，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新農(nóng)保長期、可持續(xù)發(fā)展的需要。機構(gòu)需要健全，制度需要完善，流程需要進(jìn)一步規(guī)范，設(shè)施設(shè)備等硬件系統(tǒng)需要配備，隊伍需要充實，人員需要培訓(xùn)等等，大量后續(xù)工作需要較大投入。湖北省新農(nóng)保尚處試點階段，各地開展經(jīng)驗尚顯不足，各試點縣市區(qū)應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況修訂相應(yīng)規(guī)章制度規(guī)范新農(nóng)保操作。有條件的地方應(yīng)當(dāng)建立專門事業(yè)單位來處理新農(nóng)保繳納的日常事務(wù)及保險金的運營工作以確保保金的保值增值。同時，建議湖北省尚未納入新農(nóng)保試點縣市盡快成立人力資源和社會保障局領(lǐng)導(dǎo)下的正科級機構(gòu)。（4）加強和完善新農(nóng)保制度的銜接。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保障體系的一個重要組成部分，在不斷完善新農(nóng)保制度的同時，還要探索與村干部養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險等制度的有效銜接，尋求與農(nóng)村五保制度的高效整合，降低運行成本，提高運行效率，逐步完善農(nóng)保制度建設(shè)。