PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式淺析

摘要：人民群眾對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)的要求越來(lái)越高，尤其是十二五規(guī)劃突出民生的重要地位，然而單靠政府財(cái)政已經(jīng)不能滿足日益增加的基礎(chǔ)設(shè)施投資需要。本文討論了PPP模式的具體內(nèi)容包括結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式并結(jié)合我國(guó)的事情進(jìn)行分析現(xiàn)狀，和存在問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：PPP模式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、分類模式、前補(bǔ)償模式、后補(bǔ)償模式、BOT

PPP是英文Public-Private Partnership的簡(jiǎn)寫，即公私合作關(guān)系，指公共部門建立和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，彼此建立的伙伴關(guān)系。

一、PPP模式的基本概念

PPP又可分為廣義PPP和狹義PPP，其中，公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系稱為廣義PPP，相對(duì)的，狹義PPP是指一系列項(xiàng)目融資模式的總稱。因此PPP是一個(gè)大的概念范疇，而不是一種特定的項(xiàng)目融資模式。

從概念上可以清楚的了解，PPP模式主要是政府將其投資建設(shè)的公共項(xiàng)目委托給專業(yè)的項(xiàng)目公司來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中私營(yíng)部門占主導(dǎo)地位對(duì)項(xiàng)目具有決策控制權(quán)，而代表政府利益的公共部門的參與，一是為了在項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中能夠保證社會(huì)公眾的利益；二是公共部門的參與，能夠使項(xiàng)目信息在私營(yíng)部門和公共部門之間對(duì)稱，有利于政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管。所以在PPP模式項(xiàng)目中政府實(shí)際上是一個(gè)委托人，而私營(yíng)部門是代理人。

二、PPP模式下三大類的主要特點(diǎn)

（1） 外包類PPP項(xiàng)目

政府提供外包類PPP項(xiàng)目的投資，私人部門負(fù)責(zé)其整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，比如說(shuō)只是工程建設(shè)上的承包。另外，也可能是政府委托私人部門替其實(shí)行對(duì)設(shè)施的管理、維護(hù)，或者，是部分公共服務(wù)的提供，由政府付費(fèi)，從而，實(shí)現(xiàn)私人部門的收益。因此在外包類的PPP項(xiàng)目中私人部門只需要承擔(dān)較小的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目

在這類項(xiàng)目中由私人部門承擔(dān)其中的部分或是全部投資，同時(shí)，在一些良好的合作機(jī)制的制定實(shí)施下，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目的收益由雙方承擔(dān)或共享。再實(shí)際情況中，項(xiàng)目收益有高有低，因此，特許經(jīng)營(yíng)公司可能需要給予公共部門一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，或者是得到一些補(bǔ)償，另外，通過(guò)對(duì)有效的見(jiàn)慣機(jī)制的制定和實(shí)行，使得雙方自身的優(yōu)點(diǎn)能夠發(fā)揮出來(lái)，從而對(duì)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本的減少以及公共服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化起到良好的作用。同時(shí)，公共部門有保留項(xiàng)目的資產(chǎn)的權(quán)利，有著移交使用權(quán)和所有權(quán)的過(guò)程，即，私人部門在合同到期以后要將原本的項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。

（3）私有化類PPP項(xiàng)目

這類項(xiàng)目由私人部門負(fù)責(zé)全部的投資，同時(shí)，通過(guò)用戶交費(fèi)的方法，確保投資成本的回收，繼而在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)盈利。在此類項(xiàng)目中，由于私人擁有著項(xiàng)目的所有權(quán)，因此，相對(duì)其他項(xiàng)目來(lái)說(shuō)私有化PPP的項(xiàng)目中私人需要承擔(dān)最大的風(fēng)險(xiǎn)。

總的來(lái)說(shuō)，公共部門和私營(yíng)部門雙方進(jìn)行重新整合，從而組成戰(zhàn)略聯(lián)盟的方式是PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的顯著特點(diǎn)，在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上，雙方要共同參與，形成互利、長(zhǎng)期的合作，從而，為社會(huì)以及公眾提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)。在此過(guò)程中，將創(chuàng)新、先進(jìn)技術(shù)、管理效率、資金的獲得以及企業(yè)精神等私營(yíng)部門的優(yōu)勢(shì)結(jié)合以公共部門的社會(huì)責(zé)任，更有效地提供公共服務(wù)。并且，通過(guò)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的前期就讓私有部門參與其中，這不僅是對(duì)私營(yíng)部門先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的利用的促進(jìn)，同時(shí)，將項(xiàng)目整個(gè)生命周期中會(huì)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題在項(xiàng)目的初始階段就予以消除。

三、我國(guó)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀及創(chuàng)新模式和存在的主要問(wèn)題

（1）PPP模式的現(xiàn)狀

現(xiàn)在PPP模式已經(jīng)作為個(gè)案開(kāi)始被引入國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)，但在實(shí)施的條件上還不完善，仍存在許多未解決的問(wèn)題。因而，PPP模式的廣泛運(yùn)用在我國(guó)仍步履薄冰。

（2）目前可探討的適合中國(guó)軌道交通項(xiàng)目的兩種PPP創(chuàng)新模式

前補(bǔ)償模式和后補(bǔ)償模式是根據(jù)政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金支持的階段的不同所分別形成的兩種模式。通過(guò)將中國(guó)實(shí)際和軌道交通建設(shè)的行業(yè)特點(diǎn)相結(jié)合，從而，對(duì)于兩種適合中國(guó)軌道交通項(xiàng)目的PPP模式進(jìn)行了探索和研究。

（3）我國(guó)PPP模式存在的問(wèn)題分析

1）缺乏完善的政策支持體系

在PPP模式中，屬于合作者之一的政府兼并引導(dǎo)者、參與者以及監(jiān)督管理者的身份，另外，政府也擔(dān)任著制定、完善政策的角色，而且，很多之前未能預(yù)見(jiàn)、缺乏經(jīng)驗(yàn)借鑒的事情都會(huì)出現(xiàn)在管理過(guò)程中，因而，政府應(yīng)該在參與者、管理者的雙重身份下，對(duì)所出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行探索，并予以解決。

2）缺乏清晰健全的法律法規(guī)制度保障

PPP模式要得以有效的運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，那么，能夠制定一個(gè)清晰和健全的法律法規(guī)是一個(gè)必要前提。然而目前，我國(guó)在PPP的立法上并不完善，存在一些問(wèn)題。比如，在PPP的法律關(guān)系上，對(duì)于許多領(lǐng)域的法律問(wèn)題上都有涉及，因而復(fù)雜程度可見(jiàn)一般；另外，現(xiàn)如今在項(xiàng)目運(yùn)行的規(guī)范上，我國(guó)仍采用部委發(fā)通知、指定政策這些缺乏法律效力的方式，所以，更急切的需要一套有效、完善的PPP法律。

3）理論研究與實(shí)際應(yīng)用的脫節(jié)

目前我國(guó)大多數(shù)PPP模式理論還僅僅停留在宏觀方面，并且在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，并沒(méi)脫離由財(cái)政支出的情況，并且，由于資金不足，無(wú)法配備更好基礎(chǔ)設(shè)施。

4）缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)

由于特殊經(jīng)濟(jì)屬性和經(jīng)濟(jì)特征，因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以避免的存在著需求、競(jìng)爭(zhēng)、營(yíng)運(yùn)以及財(cái)務(wù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，應(yīng)用PPP模式中，由于存在著風(fēng)險(xiǎn)管理困難的問(wèn)題，并且，缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被極大的限制。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）

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