淺論中國行政救濟制度及改革

摘要：我國行政救濟因起步較晚，存在一定缺陷，不符合當(dāng)代法制建設(shè)的發(fā)展要求。通過對大陸和臺灣地區(qū)的行政救濟制度比較，發(fā)現(xiàn)我國行政救濟范圍狹小，救濟制度審級不夠嚴(yán)格等一些問題。所以我國的行政救濟應(yīng)該擴大救濟范圍，獨立司法機構(gòu)財政和人事制度，完善信息公開制度等一些措施入手，完善我國的行政救濟制度。

關(guān)鍵詞：日本行政法；救濟手段；法源

一、中國行政救濟制度的結(jié)構(gòu)

行政救濟制度按照當(dāng)事人的請求權(quán)，可以分為不服有關(guān)國家機關(guān)處理和侵權(quán)的申訴控告、申請行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償。

（一）申訴和控告

申訴和控告是憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利，在行政救濟制度中也當(dāng)然適用。我國憲法第四十一條：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！?/p>

（二）行政復(fù)議

行政復(fù)議是指行政相對人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進行合法性、適當(dāng)性的審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。

（三）行政訴訟救濟

行政訴訟救濟是最有效、最權(quán)威的一種救濟方式。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，處理對證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的具體行政行為維持判決以外，對行政主體作出的違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，可分別作出撤銷、撤銷并責(zé)令行政機關(guān)重新作出具體行政行為、責(zé)令行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)履行行政職責(zé)等判決，為當(dāng)事人提供救濟。同時，對顯失公平的行政處罰行為，人民法院還可以直接予以變更，并可對違法的具體行政行為作出確認(rèn)違法的判決，為當(dāng)事人尋求國家賠償救濟提供必要的法律前提和基礎(chǔ)。

二、目前中國大陸行政救濟制度存在的問題

兩岸的行政救濟制度存在較大差異，但彼此都是與經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治環(huán)境以及整個法制背景緊密聯(lián)系的。通過臺灣地區(qū)和大陸的行政救濟制度的比較，大陸的行政救濟有優(yōu)點也有缺點，借鑒臺灣地區(qū)的優(yōu)點結(jié)合大陸特有的法制環(huán)境，完善我國大陸行政救濟制度。

（一）人大常委會代表法律水平偏低

人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)，為我國作出很多重要決策，并監(jiān)督政府工作的開展。但是人民代表的法律專業(yè)水平參差不齊。在我國的各級國家權(quán)力機關(guān)供職的人員中九成以上沒有法律專業(yè)背景。一般都是從黨委、政府及其部門負(fù)責(zé)人崗位上工作到了退休的年齡，才進去人大。人大也由此變成了一個養(yǎng)老機構(gòu)。年齡和知識層次的老齡化，使權(quán)力機關(guān)缺乏開拓創(chuàng)新的意識和能力，與他們肩負(fù)的重大責(zé)任難以匹配。所以向人大常委會控告因缺乏創(chuàng)新精神而得不到有效的解決。

（二）行政復(fù)議制度層級不嚴(yán)格，機構(gòu)不獨立

國家規(guī)定，政府和部門可以根據(jù)自己的實際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的機構(gòu)。但是我國1/3的縣級政府沒有設(shè)置法制工作機構(gòu)，而在剩下的設(shè)有法制工作機構(gòu)的單位，由于政府機構(gòu)改革，法制工作機構(gòu)與政法辦公機構(gòu)合并。沒有專員去及時解決糾紛，這與行政復(fù)議的“迅速解決糾紛，提高行政管理效率”的立法初衷也相去甚遠。

（三）行政訴訟

1.對行政訴訟存在抵觸情緒

行政訴訟也被稱為“民告官”，由于受封建思想的影響，我國的百姓大多認(rèn)為，民告官是很難贏的，所以能忍則忍，不敢得罪某些機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)。以至于中國的行政訴訟案件很少。

2.受案范圍狹窄

我國行政訴訟法對受案范圍采用列舉法，這樣有利于法官按照規(guī)定立案，但是不免限制了立案范圍。首先，列舉的幾種行政行為不可能包括所有的可訴行政行為。其次，以概括方式表明“其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”很模糊，在實踐中難以準(zhǔn)確把握和操作。最后，在內(nèi)容上排除了抽象行政行為，以致一些行政機關(guān)為了逃避司法審查，大量出臺紅頭文件，行政相對人的合法權(quán)益在受到抽象行政行為的時候無法可依。

三、大陸行政救濟制度的改革

（一）擴大行政救濟范圍，納入抽象行政行為

抽象行政行為是針對不特定多數(shù)人作出的，可以反復(fù)適用，如有不當(dāng)，會給更多的人造成侵害，社會危害性更大?！缎姓?fù)議法》規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章，內(nèi)部行政行為和居間行為為不予接受復(fù)議的行政行為范圍。同時《行政訴訟法》也規(guī)定了行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；以及行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定。從保護相對人合法權(quán)益的角度來看，應(yīng)當(dāng)允許行政相對人對抽象行政行為提起行政復(fù)議和訴訟。同時，不允許內(nèi)部行政行為提起訴訟和復(fù)議，這對行政機關(guān)的工作人員來說剝奪了其行使行政救濟的權(quán)力。為了保護更多人的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為和內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議和行政訴訟范圍。

（二）充分保障行政救濟機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性

行政救濟機構(gòu)缺乏獨立性，必然會導(dǎo)致缺乏權(quán)威性，不斷受到外界各種因素的干擾，這是制約行政救濟制度功能發(fā)揮的最大障礙。保障行政復(fù)議機關(guān)、司法機關(guān)的獨立性與權(quán)威性，是完善行政救濟制度的當(dāng)務(wù)之急。從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。改革司法機關(guān)的工作機制和人財物管理體制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離。因此，必須改變司法機關(guān)的財政體制。司法機關(guān)的財政應(yīng)當(dāng)從中央直接撥付，不應(yīng)從各級政府的財政中撥付。財政不獨立，當(dāng)然不能再審理相關(guān)案件中保持中立。另外，司法機關(guān)的人事權(quán)應(yīng)當(dāng)獨立。司法機關(guān)的負(fù)責(zé)人與工作人員都應(yīng)當(dāng)由上一級司法機關(guān)垂直任命。財政和人事都獨立了才能保證司法機關(guān)在審判時獨立。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

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