淺議我國證券民事訴訟中行政處罰前置程序的規(guī)定

摘要：中國證券侵權(quán)訴訟制度還很不健全，而其中關(guān)于行政處罰前置程序的規(guī)定所體現(xiàn)出來的問題尤為突出，本文就這一問題加以探討，以促使我國證券市場更加健康、有序地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：證券民事訴訟；前置程序

最高人民法院在2003年1月10日頒布的司法解釋《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）及此前下發(fā)的《關(guān)于證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）。這兩組規(guī)范性法律文件解決了證券民事賠償程序中一些相關(guān)的實體和程序問題，增強了證券民事賠償在訴訟中的可操作性。但若仔細研讀《規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，一些制度在設(shè)計及做法上仍有商榷之必要，如其中的行政處罰前置程序的規(guī)定。

一、司法解釋中中行政處罰前置程序的規(guī)定

《規(guī)定》第5條的規(guī)定，投資者對虛假陳述行為人提起民事賠償訴訟必須以相關(guān)行政機關(guān)或行政機構(gòu)做出的行政處罰決定作為前提條件。這個規(guī)定仍然沒有改變此前下發(fā)的《通知》中關(guān)于行政處罰前置程序的規(guī)定。

此前頒布的《通知》規(guī)定，人民法院只受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛。它一方面注重一些行政主管部門發(fā)揮其行政權(quán)的主導作用，如規(guī)定虛假陳述行為必須經(jīng)中國證券監(jiān)督管理委員會及其派出機構(gòu)調(diào)查并做出生效處罰決定，另一方面當事人若要提起證券侵權(quán)民事訴訟必須要以前面生效處罰決定為事實依據(jù)，這正是中國證券侵權(quán)訴訟中的特色之處。

二、最高法設(shè)立次行政處罰前置程序的原因及分析

1、最高人民法院設(shè)立行政處罰前置程序的原因，即所謂的正能量

（1）行政處罰前置程序可以減輕原告的舉證責任。在民事訴訟過程中有一個舉證的問題，再加上證券侵權(quán)訴訟中所涉及到的領(lǐng)域的專業(yè)性，很多受到損害的投資者往往不具備這方面的知識。因此，在訴訟過程中取得相應(yīng)證據(jù)存在比較大的難度，設(shè)立行政處罰前置程序可以解決舉證難的問題。

（2）行政處罰前置程序能有效地防止濫訴，進而提高司法效率。在他們看來，這一規(guī)定能使投資者在行政處罰決定下達生效后提起訴訟，避免其在尚未掌握勝訴必需的證據(jù)情況下貿(mào)然訴訟，在耗費自己的人力物力的同時也增加了司法運作的成本，在當前我國各種社會矛盾和沖突日益頻繁的情況下，這對我國司法效率的提高是極為不利的。

（3）行政處罰前置程序有助于司法效率的提高，有助于司法的統(tǒng)一性。在立法層面上，目前我國證券市場不夠完善，導致相應(yīng)的立法比較粗糙，在操作性和完善性有待加強；在司法層面上，由于我國法官素質(zhì)層次不齊，相當?shù)胤降姆ü偎刭|(zhì)不高，法院會因蜂擁而至的證券訴訟而無法有效審理其他社會沖突。設(shè)立此規(guī)定可以有效的緩解這方面的矛盾。

2、對上述解釋的分析

上述解釋在表面上看似乎有一定的道理。但仔細分析，上述解釋又是缺乏充分、合理依據(jù)的。

（1）就行政處罰前置程序可以減輕原告的舉證責任來說，原告若要提起訴訟必須以行政處罰決定為事實依據(jù)，不需要再證明其違法行為的存在，即所謂的證券侵權(quán)行為的存在。但事實上，這個假設(shè)若要成立，其前提必須是投資者要以生效處罰決定為事實依據(jù)。民事責任首先是平等主體之間的責任劃定，此規(guī)定顯然違背了我國《民事訴訟法》關(guān)于起訴條件的規(guī)定，且有損于整個法律體系。

（2）從行政處罰前置程序可以防止濫訴的理由來看，其并不成立。設(shè)置行政處罰前置程序，只是推遲了投資者的起訴時間，并不能夠阻擋受害投資者提起訴訟，這樣導致的后果很可能是證券侵權(quán)訴訟過于集中，再加上我國法官的普遍素質(zhì)不高，證券投資者得到民事賠償?shù)臅r間會嚴重滯后，其結(jié)果往往會適得其反。

（3）行政前置程序有助于案件的公平處理，保障司法的統(tǒng)一性，這是顯而易見的。但正如后面所討論的，從實質(zhì)上看，并未起到實質(zhì)上的作用，甚至違背一般的民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，出現(xiàn)副作用現(xiàn)象，從而不利于社會秩序的穩(wěn)定。

三、行政處罰前置程序的弊端

行政前置程序的弊端，即所謂的反功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、不利于糾正錯誤。行政權(quán)在本質(zhì)上是一種管理權(quán)，權(quán)力的行駛與運作具有極為明顯的政策性特點，而司法權(quán)則不同，其權(quán)力的基點在于法律的公平和秩序的安定，從案件事實的價值判斷，還是從使用規(guī)則的專業(yè)化等特征來看，其主導權(quán)力應(yīng)是司法權(quán)。

2、行政前置程序有超越民事訴訟法規(guī)定之嫌。一方面，不當?shù)南拗屏送顿Y者的訴權(quán)。在平等的民事訴訟中，法治社會的基本準則之一就是法院不得拒絕裁判，我國《民事訴訟法》也有相應(yīng)的規(guī)定，只要符合法定起訴條件，當事人便有權(quán)利將糾紛訴至法院；另一方面，人民法院在立案階段的審查形式一般是形式審查，并不得以實質(zhì)審查來拒絕原告的起訴，更不應(yīng)當為原告訴權(quán)的形式設(shè)置各種制度性的障礙。

3、增加了證券的監(jiān)管成本，減少了監(jiān)管力量。我國當前的證券市場不夠完善，表現(xiàn)在風險系數(shù)高，投機成分濃，違法行為多等諸多方面，對于這樣一個初級市場的監(jiān)管，單單依靠證監(jiān)會單一的監(jiān)管是不足的。必須從一元式監(jiān)管模式邁向多元化監(jiān)管體制，充分發(fā)揮證券市場非行政監(jiān)管力量的潛在效能。

四、結(jié)論及建議

民事訴訟權(quán)利是法律賦予每個公民的基本權(quán)利，其基本的前提是雙方的地位是平等的。證券民事訴訟前置程序的設(shè)置抬高了訴訟的門檻，過多的強調(diào)了行政權(quán)的干預(yù)，打破了雙方平等的地位，不當?shù)厍趾α水斒氯说拿袷聶?quán)利。

最高人民法院設(shè)置行政前置程序的原因中，有些原因是有其合理性的，能夠體現(xiàn)其正功能，但有些原因則存在一些弊端，往往在實踐中具有反功能。筆者認為，隨著我國證券市場的發(fā)展以及新的民事訴訟法的修改，此程序的設(shè)置應(yīng)逐步取消。（作者單位：四川大學法學院）

參考文獻：

[1]江偉，民事訴訟法，中國人民大學出版社，2000

[2]劉家興，民事訴訟法，北京大學出版社，2001

[3]張明遠，證券投資損害訴訟救濟論：從起訴董事和高級職員的角度，法律出版社，2002