國外公共就業(yè)服務(wù)的變化趨勢和特點

公共就業(yè)服務(wù)（PES）起源于19世紀末的工業(yè)化國家。其最早是指政府舉辦的免費職業(yè)中介服務(wù)。國際勞動組織《就業(yè)服務(wù)公約》（第88號）和《就業(yè)服務(wù)建議書》（第83號）提出，公共就業(yè)服務(wù)的宗旨主要是以最佳方式組織就業(yè)市場，實現(xiàn)充分就業(yè)和開發(fā)利用生產(chǎn)力資源的目標。其中提出要在地方建立公共就業(yè)服務(wù)辦事網(wǎng)絡(luò)，向勞動者和雇主提供就業(yè)安置和勞動力市場服務(wù)，并為人員的職業(yè)和區(qū)域流動提供便利。當前，世界各國普遍建立了公共就業(yè)制度，并逐步形成以職業(yè)咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)和失業(yè)保險等為主要內(nèi)容的完整的公共就業(yè)服務(wù)體系。

當前，全球經(jīng)濟社會環(huán)境動蕩變化，多數(shù)國家面臨著就業(yè)壓力巨大、人才結(jié)構(gòu)性短缺等突出矛盾。傳統(tǒng)的公共就業(yè)服務(wù)難以滿足勞動力市場變化的需求。為此，各國政府不斷改革公共就業(yè)服務(wù)的組織與管理，拓展公共就業(yè)服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)模式，將公共就業(yè)服務(wù)建設(shè)成為一個開放和動態(tài)的體系，以適應(yīng)經(jīng)濟社會變化的需求。

一、從集權(quán)化管理向分權(quán)化管理轉(zhuǎn)變

為了使公共就業(yè)服務(wù)能夠更加靈活地應(yīng)對環(huán)境變化，上世紀90年代后，西方國家改革公共服務(wù)權(quán)力高度集中的體制，將服務(wù)權(quán)力和責任下放，并采取了多種分權(quán)管理形式：①聯(lián)邦化，采取類似聯(lián)邦政府與各州政府之間的關(guān)系的公共就業(yè)服務(wù)管理體制。②區(qū)域化，加強服務(wù)機構(gòu)與地方政府的聯(lián)系，實現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)的區(qū)域一體化。③自治化，改變直接隸屬關(guān)系，使公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)成為一個自治的法人實體。分權(quán)化改革后，中央政府主要負責資金支持、政策制定、系統(tǒng)開發(fā)和監(jiān)督評估。地方政府主要根據(jù)自身的條件制定補充性政策，并具體負責實施公共服務(wù)。

二、機構(gòu)整合，提供更加全面和便捷的服務(wù)

調(diào)整勞動力市場需要多種計劃的有機結(jié)合。比如，需要將就業(yè)服務(wù)與領(lǐng)取失業(yè)補貼緊密聯(lián)系；將職業(yè)介紹與職業(yè)培訓(xùn)連接；將求職服務(wù)與政策咨詢和市場信息結(jié)合；使用信息技術(shù)來改進服務(wù)等。同時，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)還要承擔公共資金分配的責任等。為了實現(xiàn)各項計劃的有機連接，提供整體、連貫和便捷的服務(wù)，發(fā)達國家政府加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合組織資源，形成服務(wù)一體化的組織。[1]

一是機構(gòu)合并。為了解決客戶在接受服務(wù)時要與眾多不同機構(gòu)打交道的不便。經(jīng)合組織在1994年的《工作研究》中曾建議將三類機構(gòu)合并，即職業(yè)介紹、發(fā)放失業(yè)補貼和實施積極的勞動力市場計劃（包括培訓(xùn)）。例如，德國將職業(yè)介紹、失業(yè)補貼管理和勞動力市場調(diào)整計劃合并為一個機構(gòu)。美國將職業(yè)介紹、勞動力市場信息和失業(yè)補貼管理合并為一個機構(gòu)。瑞典將職業(yè)介紹、培訓(xùn)和勞動力市場措施合并。英國將就業(yè)服務(wù)、失業(yè)補貼管理和培訓(xùn)服務(wù)合并。

二是一站式服務(wù)。一站式服務(wù)是將有關(guān)機構(gòu)的服務(wù)集中到同一場所中合署辦公。例如，英國為在福利發(fā)放的各個環(huán)節(jié)上提供無間隙和前后連貫的服務(wù)，不僅將公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、補貼機構(gòu)和地方當局納入一站式服務(wù)中心，還將有關(guān)的私營和自愿部門的伙伴也納入進來。

三是提供分層次的服務(wù)。分層次服務(wù)是指根據(jù)客戶對服務(wù)的需求差異和強度的不同來組織提供公共就業(yè)服務(wù)。例如，瑞典通過因特網(wǎng)提供自助服務(wù)、提供信息“導(dǎo)航員”服務(wù)以及提供人性化服務(wù)和強化服務(wù)等。美國各州的分層服務(wù)有自助服務(wù)、一般服務(wù)和強化服務(wù)等。法國在公共就業(yè)機構(gòu)中成立了專業(yè)人員安置中心，專門對管理人員、技術(shù)人員提供再就業(yè)服務(wù)。澳大利亞按服務(wù)內(nèi)容和對象重組公共職業(yè)介紹機構(gòu)，[2]成立了職業(yè)指導(dǎo)中心、臨時工就業(yè)中心、移民職業(yè)介紹中心、青年就業(yè)中心、軍人就業(yè)中心、崗位空缺中心等。

三、公共服務(wù)的對象范圍不斷擴大

為了適應(yīng)勞動力市場的變化，現(xiàn)代公共就業(yè)服務(wù)的對象范圍、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式都在不斷變化和發(fā)展。在很長時期內(nèi)，公共就業(yè)服務(wù)的重點是就業(yè)困難的弱勢群體。然而，受經(jīng)濟動蕩加劇的影響，一些“白領(lǐng)”人員的失業(yè)問題也逐步凸顯。因此，許多國家實施更加積極的公共就業(yè)政策，調(diào)整工作重點，從主要為失業(yè)者提供保障性、救助性服務(wù)向積極促進就業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)條件轉(zhuǎn)變；從提供基礎(chǔ)性、通用化服務(wù)向提供個性化、分層次服務(wù)轉(zhuǎn)變，不斷擴大服務(wù)對象的范圍。

比如，日本政府為了應(yīng)對嚴峻的的失業(yè)形勢，提升和強化公共就業(yè)的功能。1997年在原有的綜合就業(yè)信息庫的基礎(chǔ)上引進了新系統(tǒng)（“人才庫”、“大學(xué)畢業(yè)生庫”、“非全日制工人庫”）。人才庫為管理者、專業(yè)技術(shù)人員提供就業(yè)咨詢服務(wù)和安置服務(wù)；為大學(xué)畢業(yè)生庫儲存畢業(yè)生求職信息；為非全日制工人提供指導(dǎo)和安置服務(wù)。[3]

過去，法國就業(yè)總局沒有把管理人員和專業(yè)技術(shù)人員看成服務(wù)對象。管理人員和專業(yè)技術(shù)人員求職與招聘大多通過私營服務(wù)機構(gòu)。由于上世紀90年代以后，管理人員和專業(yè)技術(shù)人員失業(yè)不斷增加（1994年管理和專業(yè)技術(shù)人員失業(yè)比4年前增長了84%）。1995年，法國國家就業(yè)總局專門設(shè)置了管理和技術(shù)人員安置中心，為管理和技術(shù)人員以及青年畢業(yè)生提供就業(yè)服務(wù)，加強與用人單位的聯(lián)系，鼓勵企業(yè)招聘有關(guān)人員。[4]

美國的工作數(shù)據(jù)庫（AJB）為幫助求職者和雇主進行匹配，向求職者和雇主提供全國范圍的工作崗位供求狀況信息。空缺崗位包括從專業(yè)和技術(shù)到藍領(lǐng)工作，從管理人員到辦事員和銷售員等各種類型的工作。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，教育程度更高的用戶使用美國工作數(shù)據(jù)庫，受過大學(xué)教育的求職者的使用比例在增加。[5]

四、在落實人才政策上發(fā)揮積極作用

隨著國民受教育水平的提高，在發(fā)達國家，大學(xué)畢業(yè)生成為社會新增勞動力的主體部分。在經(jīng)濟動蕩情況下，很多國家也存在著畢業(yè)生就業(yè)和創(chuàng)業(yè)困難，基層尤其是邊遠地區(qū)人才不足的兩難問題。因此，鼓勵和引導(dǎo)畢業(yè)生到基層、農(nóng)村特別是邊遠和欠發(fā)達地區(qū)工作，充實當?shù)氐娜瞬抨犖椋歉鲊簿蜆I(yè)政策的重要組成部分。

由于各國的國情不同，其支持畢業(yè)生就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的人才政策和實施途徑多種多樣。比如，美國政府大力支持“為美國而教”的志愿者行動，鼓勵優(yōu)秀畢業(yè)生到貧困邊遠地區(qū)的中小學(xué)任教。英國實施“國家實習計劃”，鼓勵大學(xué)畢業(yè)生到私營企業(yè)和公共事業(yè)機構(gòu)實習或做義工。德國政府支持農(nóng)科畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，使他們成為農(nóng)技員或“村官”。法國為加強農(nóng)村基層人才隊伍，實施了“青年農(nóng)村就業(yè)安置政策”，對農(nóng)技師及以上文憑的畢業(yè)生提供到農(nóng)村就業(yè)的安家費；制定“安置就業(yè)合同法”，支持企業(yè)吸納失業(yè)人員和大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)。日本為促進青年失業(yè)者就業(yè)，實施了“年輕者試雇傭事業(yè)”，政府對提供短期試雇傭的企業(yè)提供獎勵金和培訓(xùn)費；實施了“農(nóng)村工作隊”計劃，鼓勵城市青年短期到農(nóng)村就業(yè)，以緩解城市就業(yè)壓力，并解決農(nóng)村勞動力不足問題。韓國為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，加強培養(yǎng)新型農(nóng)村人才，積極鼓勵畢業(yè)生回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，對每個大學(xué)生農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)小組提供資金、咨詢服務(wù)和專門培訓(xùn)等。泰國支持畢業(yè)生就業(yè)的重要舉措是鼓勵他們到農(nóng)村發(fā)展，如在“減少失業(yè)行動計劃”中實施了“燭光工程”，專門為到農(nóng)村和邊遠地區(qū)工作的畢業(yè)生提供支持；實施“上山下鄉(xiāng)”政策，由政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)為畢業(yè)生創(chuàng)造工作崗位，讓他們參與和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展基金或“一村一產(chǎn)品”計劃等。[6]

各國在促進高校畢業(yè)生就業(yè)方面的共同特點是：一是強化政府的責任，將促進畢業(yè)生就業(yè)的人才政策納入全國統(tǒng)一的就業(yè)政策體系中。如美國《就業(yè)機會法》提出，要保障大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)權(quán)和用人單位的合法權(quán)益；《服務(wù)美國法案》號召大中學(xué)生到社區(qū)從事服務(wù)等。德國在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村社會保障法》、《農(nóng)民醫(yī)療保險法》中，通過制定與城市工人同等的福利和公共服務(wù)政策，為畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供保障。法國的《安置就業(yè)合同法》，規(guī)定政府要對吸納失業(yè)人員和大學(xué)畢業(yè)生的企業(yè)提供補貼等。二是提供多種方式的財政支持。其中包括經(jīng)濟補償、免除學(xué)生貸款、提供助學(xué)金和貸款、提供安置費、有權(quán)買地或租地、社會保險國家投保、獲得低息貸款、獲得政府定期補貼以及減免稅收等。這些政策對于落實促進畢業(yè)生就業(yè)的人才政策提供了重要的保障。

五、公共就業(yè)服務(wù)的新變化

近年來，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，各國公共就業(yè)服務(wù)還發(fā)生了一些新的變化。

（一）參與部分行政職能工作

目前，各國公共就業(yè)服務(wù)的基本職能是提供職業(yè)中介服務(wù)，開發(fā)勞動力市場信息，參與勞動力市場調(diào)整計劃的管理和推進，負責失業(yè)補貼資金的管理等。由于勞動力市場的監(jiān)管任務(wù)日益繁重，為了幫助行政部門開展有關(guān)工作，一些發(fā)達國家賦予公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)參與部分行政管理的職能。比如，公共就業(yè)機構(gòu)參與對外國人就業(yè)、跨境工人安置、私營介紹所活動的管理，在工廠關(guān)閉時協(xié)調(diào)雇主與工人的關(guān)系，參與對雇主雇傭特殊工人的檢查等。[7]

（二）彌補財政不足，開展一些有償服務(wù)

隨著公共就業(yè)服務(wù)需求的日益增加，同時提供普惠性和高質(zhì)量的服務(wù)使許多國家面臨著日益加重的財政壓力。一些公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)認為，收費服務(wù)可以幫助改善財政狀況，同時也能提高公共就業(yè)服務(wù)的聲譽。目前，越來越多國家的公共就業(yè)服務(wù)正在為雇主提供超過一般公共就業(yè)服務(wù)的額外或較高層次的收費性服務(wù)。如美國、加拿大、挪威公共就業(yè)服務(wù)部門向雇主提供優(yōu)選的勞動力市場信息。荷蘭已經(jīng)立法允許公共就業(yè)服務(wù)收費，并開始與私營機構(gòu)結(jié)為伙伴，提供全面招聘服務(wù)，包括評估、人事管理咨詢和為富余人員提供新的職業(yè)介紹服務(wù)等。國際勞工組織認為，應(yīng)禁止任何對工人的收費，也禁止對公共就業(yè)服務(wù)提供的基本服務(wù)向雇主收費。然而，只要不影響基本服務(wù)并與雇主和工人代表進行了協(xié)商和合作，對較高或特殊服務(wù)向雇主收費是不違法的。[8]

（三）改變政府壟斷，建立多元化的公共服務(wù)供給體系

在很長時期內(nèi)，公共就業(yè)服務(wù)由政府機構(gòu)壟斷。但是，在政府財政和能力有限的情況下，公共需求的不斷增長與政府供給有限之間的矛盾逐步凸顯，暴露出不少弊端，包括公共就業(yè)服務(wù)供給不足或缺位、服務(wù)質(zhì)量達不到要求、效率低和成本高等問題。因此，需要改革與創(chuàng)新政府公共就業(yè)服務(wù)的理念和供給體系，以便更好地滿足社會多樣、多層次的公共就業(yè)服務(wù)需求。為此，各國采取了積極的改革措施。

一是建立政府與社會廣泛的合作伙伴關(guān)系。如與雇主組織、工會、其他政府機構(gòu)、地方政府、私營服務(wù)機構(gòu)和公益性服務(wù)機構(gòu)等建立多方位的伙伴關(guān)系。如在美國的公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)中，政府服務(wù)機構(gòu)只是其中的一部分，還包括獨立的民間非營利服務(wù)機構(gòu)、政府與民間機構(gòu)合作的服務(wù)機構(gòu)或項目、社區(qū)的就業(yè)服務(wù)中心等。這些機構(gòu)統(tǒng)一納入到國家公共就業(yè)服務(wù)的統(tǒng)一框架之中。[9]

二是建立多種公共就業(yè)服務(wù)的合作方式：包括授權(quán)合作式委托（主要由政府授權(quán)或出資，非營利組織提供人力、技術(shù)、管理和服務(wù)）；項目合同式委托（主要是公共部門將一些服務(wù)項目外包給特定的社會服務(wù)機構(gòu)承擔）。還有其他的合作方式，如項目合作、資金投入、合同承包、政府補貼、特許經(jīng)營、股權(quán)投資等。[10]

三是在多種服務(wù)領(lǐng)域開展合作。如澳大利亞和瑞士，將失業(yè)人員管理工作承包給私營就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，通過公共與私營就業(yè)服務(wù)機構(gòu)之間的競爭，提高就業(yè)服務(wù)質(zhì)量。又如法國，勞動部門資助政府所指定的私營機構(gòu)從事培訓(xùn)和安置失業(yè)人員的服務(wù)。在這一過程中，產(chǎn)生了專門為公共就業(yè)服務(wù)提供培訓(xùn)服務(wù)的社會中介機構(gòu)。再如在信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)方面，在斯洛文尼亞，公共就業(yè)服務(wù)與主要的報紙和電視臺簽訂協(xié)議，通過它們發(fā)布公共就業(yè)信息。在丹麥和挪威，公共就業(yè)服務(wù)通過搜集大眾傳媒上的招聘信息，增加自身的信息容量。在許多國家，一些公共就業(yè)服務(wù)部門還在互聯(lián)網(wǎng)上建立專門的網(wǎng)頁，向社會發(fā)布數(shù)據(jù)庫中的空崗信息，用人單位和求職者也可通過互聯(lián)網(wǎng)輸入自己的需求，并進行互動。[11]

總之，為了應(yīng)對勞動力市場的變化，滿足社會不斷增長的公共就業(yè)服務(wù)需求，各國的公共就業(yè)服務(wù)將不斷地變革與創(chuàng)新，建設(shè)開放、包容、靈活和創(chuàng)新的公共就業(yè)服務(wù)體系是未來發(fā)展的方向。

注釋：

[1]范隨等著：《變化中的勞動力市場——公共就業(yè)服務(wù)》，中國勞動社會保障出版社，2002年5月，第93-96頁。

[2]劉海鶯、張華新：《國外公共就業(yè)服務(wù)制度研究綜述》，蘭州學(xué)報2011.09。

[3]同（1），第142頁。

[4]同（1），第177頁。

[5]同（1），第150-152頁。

[6]參考中國人事科學(xué)研究院研究報告：《國外大學(xué)生基層公共服務(wù)領(lǐng)域就業(yè)的政策、實踐及其特點》2011。

[7]同（1），第21頁。

[8]劉燕斌：《發(fā)達國家公共就業(yè)服務(wù)實踐經(jīng)驗》 http：//www.lm.gov.cn/gb/employment/2009-07/24/content_315784.htm。

[9]陳力：《美國公共就業(yè)服務(wù)鳥瞰》中國人才雜志，2008（03）。

[10]《公共服務(wù)與中國發(fā)展》，世紀出版集團，上海人民出版，第185-189頁。

[11]《國外就業(yè)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的總體趨勢及加強建設(shè)的主要做法——國外就業(yè)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展概況及趨勢研究報告（二）》，首都經(jīng)濟雜志， 2002年11月。

（作者系中國人事科學(xué)研究院研究員）