事業(yè)單位分類改革應(yīng)關(guān)注的幾個問題

2011年中共中央國務(wù)院5號文件明確指出，分類推進事業(yè)單位改革是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務(wù)水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。分類推進事業(yè)單位改革首先是要科學(xué)劃分事業(yè)單位類別，將現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會功能劃分為承擔(dān)行政職能的、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，和從事公益服務(wù)的三類事業(yè)單位。改革按照總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進來進行，到2020年形成具有中國特色的公益服務(wù)體系?？梢哉f事業(yè)單位未來改革的藍(lán)圖和格局已經(jīng)確定。但是在推進過程中，三類事業(yè)單位的改革重點既有相同之處，也有不同之處。共同之處在于甄別歸類，不同之處在于改革的重點各有側(cè)重。

一、行政類和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革重點在于平穩(wěn)過渡

從現(xiàn)有事業(yè)單位整體格局看，行政類和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位大體占到總量的20%～30%左右。對其分類改革的目的在于純化事業(yè)單位編制序列，將事業(yè)單位正本清源，即讓真正承擔(dān)公共服務(wù)的事業(yè)單位沉淀下來，而將其他功能的單位從事業(yè)編制序列中清理出去。因此，對于這兩類事業(yè)單位來講，改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)一是甄別歸類，二是平穩(wěn)過渡。

（一）甄別歸類。甄別歸類的重點在于嚴(yán)格按類劃歸。目前按照有關(guān)政策規(guī)定，對行政類事業(yè)單位按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，來確定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并進行相應(yīng)歸類。對那些完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，認(rèn)定歸類比較明確。但對于一些服務(wù)與行政職能交叉、或以服務(wù)職能為主，行政職能為輔、或完全承擔(dān)服務(wù)職能的事業(yè)單位，其認(rèn)定歸類存在著較大的人為操作空間。由于行政機關(guān)在國家管理體制中占據(jù)的種種優(yōu)勢，人們對于劃入行政類事業(yè)單位呈現(xiàn)趨之若鶩之勢。多重職能該剝離的不剝離，該歸入公益類的要擠入行政類，擠不進去的，便想盡辦法要實行“一國兩治”，即在一個事業(yè)單位中管理人員按公務(wù)員管理，專業(yè)技術(shù)人員實行聘用制，等等。防止這些非理性現(xiàn)象的發(fā)生，關(guān)鍵在于操作甄別歸類的主體要嚴(yán)格按政策辦事，這其中既要求在技術(shù)操作層面上要有嚴(yán)格的易操作的劃分標(biāo)準(zhǔn)，同時也要有嚴(yán)密合理的操作流程或程序；此外，在甄別歸類過程中難免會發(fā)生權(quán)錢交易的腐敗行為，因此，要建立預(yù)防腐敗發(fā)生的預(yù)防機制，監(jiān)督與問責(zé)措施必須跟上。

（二）平穩(wěn)過渡。行政類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)歸方式，主要有兩種：一是對部分承擔(dān)行政職能的，主要采取剝離職能后劃歸方式。二是對完全承擔(dān)行政職能的，整體劃歸為行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)。而對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，則是整體性轉(zhuǎn)制為企業(yè)。這就涉及機構(gòu)和人員的過渡轉(zhuǎn)換問題，過渡轉(zhuǎn)換涉及的環(huán)節(jié)包括機構(gòu)序列、管理制度和人員身份的過渡或轉(zhuǎn)換。機構(gòu)和管理制度的過渡較容易處理，人員的過渡或轉(zhuǎn)換則較為復(fù)雜。對行政類事業(yè)單位來講，人員的過渡相對好處理，或進入行政序列，或調(diào)整后保留事業(yè)序列。困難最大的是轉(zhuǎn)企改制事業(yè)單位人員的過渡。身份轉(zhuǎn)換的背后是利益的重新調(diào)整，當(dāng)利益向好調(diào)整時，人們會趨之若鶩，當(dāng)利益受損調(diào)整時，阻抗便自然產(chǎn)生。因此，如何平穩(wěn)地實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換變得尤其重要，它直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定。因此，對于轉(zhuǎn)企改革單位的在職人員和退休人員的待遇轉(zhuǎn)換一定要引起高度重視，否則，會帶來一系列矛盾。

此外，平穩(wěn)過渡還有另一層意思，即從現(xiàn)有制度建設(shè)看，機關(guān)或企業(yè)都有較為成熟的一套管理制度和規(guī)章，轉(zhuǎn)歸過來的事業(yè)單位可以即刻進入到機關(guān)或企業(yè)的制度體系之中，沒有制度再造的任務(wù)。由此，確保轉(zhuǎn)歸過程中的平穩(wěn)過渡顯得尤為重要。

二、公益類事業(yè)單位改革重點在于再造公共服務(wù)事業(yè)制度

事業(yè)單位分類改革的核心在于重塑適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的具有中國特色的社會公共服務(wù)事業(yè)，最終的目的是要再造我國社會公共服務(wù)事業(yè)制度。因此，分類改革的重點在于對公益類事業(yè)單位進行全面的重構(gòu)，重構(gòu)的內(nèi)涵在于調(diào)整、新建、完善，簡言之，就是創(chuàng)新和再造。而且，相對于機關(guān)或企業(yè)的制度體系，再造公共服務(wù)事業(yè)制度體系顯得尤其重要。

公益類事業(yè)單位大體占到事業(yè)單位總量的70%～80%左右，改革方案根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象、資源配置方式等情況，又將其細(xì)分為兩類：公益一類為承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)事業(yè)單位。公益二類為主要承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)事業(yè)單位。簡言之，分為非市場化類和半市場化類兩類。對公益類事業(yè)單位改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也涉及兩個，一是甄別歸類，二是制度再造。

（一）甄別歸類。公益類事業(yè)單位的甄別歸類主要在于如何細(xì)化一、二類的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)政策就基本的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)提出了框架性意見，但事業(yè)單位的復(fù)雜與多樣，在現(xiàn)實操作中還存在許多模糊的問題，因此，需要對認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作進一步的細(xì)化，以提高操作性。此外，進入哪類事業(yè)單位除了基本的劃分標(biāo)準(zhǔn)外，作為事業(yè)單位來講，還會權(quán)衡和預(yù)估進入一、二類之后不同的利益所得，而且在很大程度上，利益權(quán)衡可能是確定歸類的重要因素。

（二）制度再造。甄別歸類僅僅是制度再造的基礎(chǔ)，最為重要的任務(wù)在于制度再造，而且這種制度再造不是粗放式的再造，而是針對一、二類事業(yè)單位的差異進行的差異性制度再造。公益類事業(yè)單位的制度再造可分為兩個維度進行考量，一是就公益類事業(yè)單位的共同所需制度進行設(shè)計，二是就其兩類的差異性制度進行設(shè)計。這兩類制度缺一不可，相互依存，共同構(gòu)成我國事業(yè)單位公共服務(wù)事業(yè)的總體制度。

就公益類事業(yè)單位共同所需制度的設(shè)計大致有以下幾方面：

1.法人治理制度。重構(gòu)事業(yè)單位法人治理制度實質(zhì)上關(guān)系到如何實現(xiàn)政事分開、管辦分離的改革要求。事業(yè)單位改革是我國行政體制改革的一個重要組成部分，在市場經(jīng)濟條件下，如何提高事業(yè)單位公共服務(wù)的質(zhì)量和效能，在很大程度上取決于政府的職能轉(zhuǎn)變與管理方式的改變，法人法理制度的構(gòu)建，與其說是對事業(yè)單位的改革，不如說是對政府自身管理體制機制的一次改革。因此，事業(yè)單位法人治理制度的構(gòu)建不僅僅關(guān)系到事業(yè)單位內(nèi)部治理的關(guān)鍵問題，更涉及政府與事業(yè)單位的關(guān)系調(diào)整、如何逐步取消行政級別和去行政化、落實管辦分離、落實事業(yè)單位法人自主權(quán)等等重大問題。因此，法人治理制度構(gòu)建任務(wù)艱巨，不僅要在制度上進行構(gòu)建，而且要使之得以實際運行，真正產(chǎn)生出制度活力來。

2.人事管理制度。相對于其他事業(yè)單位的制度改革而言，人事管理制度改革一直是走在前列的，其改革方向和內(nèi)容也已明確，核心就是建立聘用制度和崗位管理制度，目標(biāo)就是轉(zhuǎn)換用人機制和搞活用人制度，建立起權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機制靈活、監(jiān)管有力的人事制度。人事制度的內(nèi)容已經(jīng)搭建，需要做的工作是不斷調(diào)整和使之完善。

3.薪酬分配制度。事業(yè)單位薪酬分配制度改革的方向，是要進一步完善工資分配激勵約束機制，健全符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。但如何構(gòu)建這一薪酬分配制度還有很長的路要走，事業(yè)單位收入分配制度的構(gòu)建，涉及諸多問題，如，如何體現(xiàn)事業(yè)單位的工作特點、如何體現(xiàn)崗位績效、如何體現(xiàn)激勵與約束、如何體現(xiàn)公共財政的合理配置、如何體現(xiàn)社會分配的公平等。值得注意的是，在薪酬分配制度的構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)加大對公共部門收入分配理論的研究，許多重大的分配問題如果缺乏深度的理論分析，突然性的制度建設(shè)必定是先天不足的，在實際操作中會帶來許多難以解決的問題，導(dǎo)致制度的不可操作性。

4.社會保障制度。事業(yè)單位社會保障制度涉及基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，目前這些制度的框架已經(jīng)建立，實施這些制度的關(guān)鍵在于解決好制度公平與社會公平。制度公平體現(xiàn)在原有制度與新制度的公平合理上，社會公平體現(xiàn)在事業(yè)單位與其他組織類型人員保障待遇的公平合理上?，F(xiàn)在推進的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，這是一個從原有制度進入新制度的過渡辦法，有助于在事業(yè)單位建立全新的社會保障制度。必須引起高度重視的是，過渡政策主要涉及大批“中人”，而他們恰恰是目前事業(yè)單位的主體人員，也是骨干人員。因此，過渡政策要明確，操作技術(shù)要合理，否則必然帶來社會不穩(wěn)定因素。

5.財政管理制度。公益類事業(yè)單位財政管理制度主要包括國有資產(chǎn)管理制度和財務(wù)會計制度。但如何建立這些制度涉及許多具體問題，如預(yù)算管理與事業(yè)單位行業(yè)、業(yè)務(wù)特點的關(guān)系、財政撥款與人員編制的關(guān)系、財政投入與服務(wù)產(chǎn)品提供方式的關(guān)系、財政投入與績效激勵的關(guān)系，財政投入與事業(yè)單位發(fā)展的關(guān)系，等等，這些問題都有待于在制度構(gòu)建中予以逐步解決。

就公益一、二類事業(yè)單位的差異性而言，制度設(shè)計必須體現(xiàn)其差異性特點，否則分類管理就沒有意義。

公益一、二類事業(yè)單位的制度差異，至少體現(xiàn)在以下三方面：

1.財政管理制度的差異。一、二類公益類事業(yè)單位的區(qū)分又可稱為非市場化類別與半市場化類別，因此，最直接的區(qū)分就在于資產(chǎn)經(jīng)費制度的差異上。因此，要求財政管理制度也要作出差異性的規(guī)定，如對經(jīng)費投入使用、資產(chǎn)運營、服務(wù)（事業(yè)）事項、會計制度、稅收管理、審計事項等方面，一、二類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)有不同的管理要求和規(guī)定。

2.人事管理制度的差異。人事管理制度的差異性主要體現(xiàn)在自主用人與靈活用人上，如對人員編制管理的差異、自主用人方式的差異，等等，一、二類事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)有不同的要求和規(guī)定。

3.收入分配制度的差異。一、二類事業(yè)單位收入分配制度的差異性，主要體現(xiàn)在收入分配的自主程度上，如崗位績效資金的來源、績效獎勵的分配與方式、服務(wù)收益的分配等方面，對此，制度上必須有所區(qū)分。

三、分類改革的風(fēng)險防范

必須承認(rèn)的是，任何改革都是對利益的再調(diào)整，尤其是對既得利益的再調(diào)整，因此，改革必然要觸動既得利益者。事業(yè)單位分類改革是當(dāng)代中國市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，是政府公共服務(wù)體制適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇，改革的主導(dǎo)者是政府，事業(yè)單位分類改革被視作政府行政體制改革的一部分，而對于事業(yè)單位及其職工來說，由于所處的境遇而成為改革的實踐對象。相對于平日衣食無憂的日子，以及現(xiàn)實體制不同主體的比較，其改革的熱情和動力較之改革推動者是遜色的，內(nèi)動力不足是事業(yè)單位改革面臨的一個無法回避的事實。加之事業(yè)單位改革本身就異常復(fù)雜和敏感，所以，對事業(yè)單位改革的安全風(fēng)險要有足夠的認(rèn)識和估計，同時，要盡早建立有效的風(fēng)險防范機制，以使改革順利平穩(wěn)進行。

事業(yè)單位分類改革的風(fēng)險主要來自三個方面，一是從個體來講，職工對自身生存安全的擔(dān)憂，對降低原有待遇的擔(dān)憂；二是從國家來講，是否能承受改革所需付出的各種經(jīng)濟成本；三是各種隱性的社會價值觀念的挑戰(zhàn)。

（一）個體生存安全的擔(dān)憂。傳統(tǒng)體制下的事業(yè)單位，缺乏激勵競爭，干好干壞一個樣，平均主義吃大鍋飯成為普遍現(xiàn)象，人們可能暴富不成，但至少衣食無憂，生存在一個安全箱中。但是改革帶來的陣痛與壓力，使人們開始擔(dān)憂和權(quán)衡自己的職業(yè)安全、分配收入、養(yǎng)老醫(yī)療等等現(xiàn)實問題，并且在可能的條件下，主動采取防衛(wèi)措施，從而在客觀上引發(fā)一些不和諧的社會現(xiàn)象，事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點地區(qū)出現(xiàn)的種種現(xiàn)象就是例證。因此，必須事先預(yù)估到可能發(fā)生的風(fēng)險，在改革推進中采取事先、主動的對策，加以疏導(dǎo)、說明、補救，以減少人們對改革政策的誤解和誤判。

（二）經(jīng)濟成本的承受力。任何改革都是要付出經(jīng)濟成本的，中國國有企業(yè)的改革就是先證。事業(yè)單位的改革同樣如此，僅僅實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度就要付出巨額的經(jīng)濟成本，其他改革所要付出的成本也無法抹去。因此，改革不可能在短時期內(nèi)完成，而且在相當(dāng)程度上要取決于國家財政的承受能力，這就需要對改革的步驟、階段進行事前充分的規(guī)劃和安排。

（三）社會價值觀的挑戰(zhàn)。改革開放三十年來，我國知識分子的社會地位和作用得到空前提高，事業(yè)單位是知識分子的聚集地，是我國教科文衛(wèi)精英骨干的薈萃之地。對事業(yè)單位實行全面改革，必然觸及對人們傳統(tǒng)思維與觀念的挑戰(zhàn)，尤其是關(guān)及自身利益的改革時，各種顧慮和不解必然發(fā)生。如何正確認(rèn)識事業(yè)單位改革與國家整體改革的關(guān)系，如何正確認(rèn)識事業(yè)單位的地位與功能，如何正確認(rèn)識改革的長遠(yuǎn)利益與眼前利益，如何正確認(rèn)識改革的意義和目的，等等，都需要下大力氣進行說明、闡釋和引導(dǎo)。

總之，改革需要建立必要的風(fēng)險防范機制，以確保改革順利推進。

（作者系中國人事科學(xué)研究院人才隊伍建設(shè)研究室主任、研究員）