德國公務(wù)員績效考核的七大啟示

德國公務(wù)員范疇十分廣泛，包括政府官員、法官、檢察官、外交官、教師等職業(yè)。2003年6月底，有聯(lián)邦、州、鎮(zhèn)等各級公務(wù)員169萬人。另外，教會、工商會、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等公法機(jī)構(gòu)中，近12萬人擁有公務(wù)員身份。除高等院?？蒲腥藛T所屬的C系列和法官、檢察官的R系列外，大部分屬于按任職時間晉升職務(wù)和工資的A系列和B系列。為不斷提高公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)，使其順利完成基本法（憲法）賦予的公共管理職能，德國制訂了《公務(wù)員法》以及考核、培訓(xùn)、選拔等方面的專項(xiàng)管理規(guī)定。其中，考核是實(shí)施公務(wù)員激勵機(jī)制的主要依據(jù)，也是發(fā)現(xiàn)、選拔優(yōu)秀的公共行政管理人才的重要途徑。

德國公務(wù)員的績效考核稱為“實(shí)績評估”，與其聯(lián)邦政體相對應(yīng)，其法律依據(jù)分聯(lián)邦和地方兩個層面。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)公務(wù)員按照1978年頒布的《聯(lián)邦公務(wù)員職業(yè)生涯條例》進(jìn)行考核。各州參照制定本州的職業(yè)生涯條例，對州及市鎮(zhèn)公務(wù)員進(jìn)行考核?？己说闹饕獌?nèi)容包括工作成績、專業(yè)能力和素質(zhì)等三項(xiàng)，考核結(jié)果記入個人檔案。目前，德國公務(wù)員實(shí)績評估制度正在探索量化考核要素、完善考核辦法，進(jìn)一步提高其科學(xué)性、客觀性。

筆者依據(jù)德國公務(wù)員績效考核指南，系統(tǒng)分析了德國公務(wù)員績效考核體系，重點(diǎn)研究了德國公務(wù)員考核的對象、過程、方法以及其他有關(guān)事項(xiàng)，并從中歸納出對我國公務(wù)員績效考核七個方面的管理啟示。

1.提升管理：明確績效管理和績效考核是兩個概念，由績效考核延展、擴(kuò)大至績效管理，改正績效考核與績效管理相分離的觀念和做法。這是對我國公務(wù)員績效考核最重要的啟示。德國公務(wù)員績效考核是一種全方位的廣義考核，因?yàn)榭己诉^程不但包括考核和評估出績效成績，而且在考核或評估過程中，通過上下級之間和同事之間的對話和討論，實(shí)現(xiàn)了有效的績效管理。因此，有效地運(yùn)用了績效考核過程中的一切成果，并以戰(zhàn)略、管理和開發(fā)為目標(biāo)?？冃Э己酥皇窃谔囟己似陂g完成，而績效管理卻伴隨職員工作生涯的全過程，包括績效考核的事前、事中、事后全方位的管理。

我國公務(wù)員績效考核體系存在不足的最重要原因就是沒有區(qū)分績效管理和績效考核兩個概念，并由績效考核過渡和提升為績效管理。每到考核期間，工作人員和考核主管只忙于填表格；但考核結(jié)束后，統(tǒng)計(jì)出來的績效考核數(shù)據(jù)卻又被束之高閣，沒有將考核的結(jié)果和提高工作績效聯(lián)系起來。這樣做的結(jié)果是，使績效考核流于形式，考核過程形同虛設(shè)。因此，切勿把績效考核從完整的績效管理體系中割裂開來?？冃Ч芾響?yīng)該是一個系統(tǒng)的過程，應(yīng)當(dāng)貫徹和落實(shí)有關(guān)指導(dǎo)、評價(jià)、區(qū)分、激勵、溝通等管理措施，著眼于人力資源的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)員工持續(xù)成長和績效持續(xù)改善。

2.強(qiáng)調(diào)溝通：德國公務(wù)員績效考核強(qiáng)調(diào)溝通的重要性，并實(shí)現(xiàn)有效的溝通。績效管理的核心在于溝通。從德國公務(wù)員績效考核體系可以看出，績效管理工作絕不是上級對下級單向?qū)嵤┑摹？冃Э己丝梢园ㄗ陨隙隆⒆韵碌缴弦约安块T之間和同級之間的評級考核?？冃Э己吮仨毜玫奖豢己巳藛T的支持和認(rèn)可才能發(fā)揮其作用，因此考核工作是上級主管和工作人員共同完成的。在考核實(shí)施的每一個階段都包括上下級之間、考核者與被考核者之間的對話，無論是目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、尺度的制定，還是考核方法、人員的選擇，以及考核結(jié)果都是在上下級的溝通中達(dá)成共識，并共同落實(shí)的。溝通幫助組織建立了統(tǒng)一的考核體系和制度，有效調(diào)動了考核相關(guān)人員的積極性，及時反饋考核工作中出現(xiàn)的漏洞和不足，保證了考核的真實(shí)性和有效性，減少考核過程中的沖突以及因無法接受考核結(jié)果而導(dǎo)致的糾紛、復(fù)議，提高考核效率，從而實(shí)現(xiàn)組織或部門整體績效水平的提高。

3.專業(yè)機(jī)構(gòu)：組織內(nèi)部要設(shè)立負(fù)責(zé)績效考核的專門機(jī)構(gòu)，以避免績效考核流于形式。德國政府中設(shè)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公務(wù)員的績效考核。這些部門負(fù)責(zé)制定績效考核體系的運(yùn)作流程，組織的考核制度和指導(dǎo)方針，確定實(shí)施考核的人員。在考核過程中，考核機(jī)構(gòu)與組織內(nèi)部各部門之間合作，以各部門不同的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和各崗位對工作人員的特殊要求，以及組織、部門、崗位的績效期望和目標(biāo)為依據(jù)，幫助各部門確定自身的績效考核標(biāo)準(zhǔn)和尺度，并在實(shí)施過程中予以指導(dǎo)，監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，并在必要時幫助完成績效目標(biāo)的調(diào)整。因此，建議我國政府部門的績效考核也要建立專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并加大對考核監(jiān)管人員的培訓(xùn)和教育，掌握先進(jìn)的考核手段并結(jié)合我國政府部門的實(shí)際情況實(shí)施，減少誤差，增強(qiáng)科學(xué)性。

4.五級標(biāo)準(zhǔn)：

德國公務(wù)員績效考核尺度的五級標(biāo)準(zhǔn)是比較科學(xué)的分級方式，如出色、非常好、好、滿意但偶有失誤、經(jīng)常性的無法令人滿意或者十分出色、超越所要求的、滿足所要求的、大部分達(dá)到所要求的、在某種程度上達(dá)到所要求的。如果分級較少，如只有“優(yōu)秀”與“合格”兩個級別，假設(shè)百分比為20%和80%，那么絕大多數(shù)的公務(wù)員都按職能劃分到合格的隊(duì)列中，這一群體中的公務(wù)員的績效沒法得到有效區(qū)分，因此與之相關(guān)的晉升和激勵就無法根據(jù)績效結(jié)果實(shí)施。由于區(qū)分度太小，很難進(jìn)入優(yōu)秀行列，較好的和較差的績效表現(xiàn)沒有區(qū)別，這樣會大大打擊公務(wù)員的工作積極性。因此，五級的考核標(biāo)準(zhǔn)可以有效地區(qū)分好與差之間的各層次績效表現(xiàn)，又不會過于繁瑣。

我國的公務(wù)員績效考核體系要避免績效標(biāo)準(zhǔn)分級過少，在優(yōu)秀和合格之間合理分級，并確定各級比例，使各個績效水平上的人員合理分布，增強(qiáng)績效結(jié)果的科學(xué)性和可區(qū)分性，這樣才能提高績效考核的激勵效果，達(dá)到績效考核的目的。

5.有效應(yīng)用：德國績效考核的結(jié)果與關(guān)系個人實(shí)際利益和職業(yè)發(fā)展的晉升和薪酬息息相關(guān)。德國公務(wù)員確立績效考核體系的直接目的就是引進(jìn)績效薪酬，考核結(jié)果與可變薪酬直接掛鉤，是對公務(wù)員進(jìn)行激勵的依據(jù)；德國公務(wù)員的能力考核是晉升的資格標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)考核結(jié)果體現(xiàn)出來的個人素質(zhì)、專業(yè)知識、能力潛質(zhì)以及領(lǐng)導(dǎo)才能選定晉升對象，依據(jù)績效考核的評級標(biāo)準(zhǔn)確定可變薪酬的分級標(biāo)準(zhǔn)?？冃Э己藶榻M織挑選和培養(yǎng)人才，實(shí)現(xiàn)崗位與人員的合理配置提供了有效途徑。績效結(jié)果所體現(xiàn)的個人素質(zhì)和工作現(xiàn)狀是對個體實(shí)施培訓(xùn)的依據(jù)；根據(jù)公務(wù)員個體的不同能力特點(diǎn)，將其安置在適當(dāng)?shù)膷徫簧?，?shí)現(xiàn)人力資源的有效利用和合理規(guī)劃，對公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展也很有幫助。

因此，績效結(jié)果只是績效考核的一小部分，并不是績效考核過程的最終目的，我國公務(wù)員績效考核也應(yīng)將結(jié)果合理運(yùn)算、評定，并據(jù)此實(shí)施公務(wù)員激勵，從而防止考核過程與目的相悖，避免考核流于形式。同時，績效考核結(jié)果的有效應(yīng)用也強(qiáng)調(diào)了績效考核在組織中重要地位，使政府部門更加重視公務(wù)員績效考核建設(shè)。

6.方法適用：德國公務(wù)員績效考核打破了績效考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該量化的束縛，使先進(jìn)的方法在政府部門中得以應(yīng)用。依據(jù)量化和不能量化的績效結(jié)果提出了測量和評估兩種考核方式，并分析這兩種方式的適用條件。這為不同類型的績效結(jié)果的評估確定了合理的評估標(biāo)準(zhǔn)（分級尺度）。

德國公務(wù)員的績效考核標(biāo)準(zhǔn)主要有四種：（1）數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)（定量），如答復(fù)質(zhì)詢的數(shù)量、服務(wù)“客戶”的數(shù)量等；（2）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（定性），如極少的抱怨或異議、短暫的等待時間，或者低錯誤率等；（3）效率標(biāo)準(zhǔn)（結(jié)果導(dǎo)向），例如，成本和人力的減少，或者收入的增加等；（4）影響力或行動力標(biāo)準(zhǔn)（行為導(dǎo)向），例如，溝通、談判技巧，團(tuán)隊(duì)精神等。

用于考核的績效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是綜合性的、符合特定工作要求的，就不能只用一種績效標(biāo)準(zhǔn)來描述的。而確定了績效標(biāo)準(zhǔn)后，還要決定是測量績效還是評估績效。這主要取決于所選的績效標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)，前者是客觀可量化的，后者是偏主觀概括性的。如果績效標(biāo)準(zhǔn)適用于數(shù)字測量，可進(jìn)行績效測量。測量績效有對比和統(tǒng)計(jì)兩種方式，但會增加績效考核的工作層級和復(fù)雜化程度，降低效率。而面對績效測量存在的問題，很多情況下進(jìn)行績效評估則更有利于績效考核，但是并非在所有的考核中都適用?？冃y量和績效評估這兩種考核程序各有利弊，應(yīng)該使用測量型績效考核、評估型績效考核，還是兩者的結(jié)合，只能依據(jù)各個部門不同的任務(wù)背景才能決定。

7.指南清晰：德國公務(wù)員績效考核指南涉及的范圍很廣，內(nèi)容也很全面。一方面，整個考核過程都強(qiáng)調(diào)了避免歧視，包括性別歧視和暫時離崗公務(wù)員的歧視。我國政府在公務(wù)員績效考核中更應(yīng)該始終強(qiáng)調(diào)公平合理，防止各種可能的歧視。另一方面，德國公務(wù)員績效考核還規(guī)定了沖突的解決辦法和相關(guān)法律問題。盡管西方的行政管理體制要比我國早很多年建立，但是仍然在不斷地完善相關(guān)制度和法律體系；我國更應(yīng)該加強(qiáng)公務(wù)員績效考核立法，使這項(xiàng)工作有章可循，沖突和糾紛的解決有權(quán)威依據(jù)。

總之，績效考核并不存在所謂“準(zhǔn)確”或“不準(zhǔn)確”、“好”或“壞”的普遍規(guī)則，政府各部門應(yīng)該分析自身的特點(diǎn)和要求，自主決定本部門績效考核的特定原則及標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)規(guī)定考核中細(xì)節(jié)問題，處理好考核中的各種關(guān)系，不斷推進(jìn)公務(wù)員績效考核工作。

（作者簡介：余仲華，中國人事科學(xué)研究院電子政務(wù)與績效管理研究室副研究員；杜新宇，北京安貞醫(yī)院人事處職員）