淺談我國城市郊區(qū)水環(huán)境管理改革探討

【摘 要】本文通過對城市郊區(qū)水環(huán)境管理現(xiàn)狀進行了系統(tǒng)研究，指出現(xiàn)行管理體制和運行機制所存在的深層次原因，提出了改革城市郊區(qū)水環(huán)境管理的對策。

【關鍵詞】城市郊區(qū)；水環(huán)境管理；管理體制；運行機制

0.前言

城市郊區(qū)是城市發(fā)展的最具有生命力的區(qū)域，現(xiàn)行城市郊區(qū)水環(huán)境的嚴峻現(xiàn)狀嚴重制約了城市郊區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。城市郊區(qū)半工半農(nóng)的產(chǎn)業(yè)特點和以農(nóng)村集體管理為主導的管理體制使其所面臨的水環(huán)境問題相較于普通城市和農(nóng)村具有復合型的特點，所面臨的水資源短缺和水環(huán)境污染的問題更為復雜，因此對城市郊區(qū)水環(huán)境管理進行系統(tǒng)研究，破解城市郊區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的“水瓶頸”問題就顯得格外緊迫。

1.城市郊區(qū)水環(huán)境管理中存在的問題

1.1管理法律體系尚不完善

我國關于水環(huán)境管理的法律實行的是水污染和水資源分立立法的形式，部分立法內(nèi)容存在交叉甚至沖突。目前，我國水環(huán)境綜合管理的法律體系尚未建立，涉水部門多，部門起草立法時缺乏綜合平衡，立法實踐又先后，缺乏通盤考慮，涉水法律存在交叉，妨礙水環(huán)境管理的法律執(zhí)行。水環(huán)境管理的立法現(xiàn)在注重實體性立法，缺乏程序性立法，造成實體性立法規(guī)定的目標難以實現(xiàn)。對于水環(huán)境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性較差。

1.2水環(huán)境管理運行機制缺失

1.2.1以行政管理為主導的管理方式不能滿足水環(huán)境管理的要求

政府在水環(huán)境管理中處于主導地位，實行以行政管理為主的高度集中的調(diào)控政策。水環(huán)境管理職能和經(jīng)營職能界限不清，水環(huán)境管理主要以各級政府投資為主，造成了水環(huán)境管理工作具有片面性和不可持續(xù)性的特點，單獨依靠行政手段已經(jīng)遠遠不能滿足水環(huán)境管理的需要。

1.2.2水環(huán)境管理經(jīng)濟手段運行機制缺失

市場機制是微觀領域有效的資源配置手段，各種稅、費、補貼、信貸等是水環(huán)境管理的經(jīng)濟手段。在水環(huán)境管理相對薄弱的城市郊區(qū)，經(jīng)濟手段的實施由于管理力量的薄弱，制度規(guī)范的缺失造成實施和監(jiān)管難度較大，制約了水環(huán)境管理市場機制作用的發(fā)揮。

1.3缺乏統(tǒng)一管理體制，水環(huán)境管理與發(fā)展不相適應

現(xiàn)行郊區(qū)水環(huán)境管理實行的分散式的管理體制，水資源、水污染等管理分屬不同部門，水環(huán)境管理責權交叉多，難以統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，部門間管理工作缺乏有效銜接，造成了水環(huán)境管理的脫節(jié)，割裂了水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性，不利于水環(huán)境綜合管理，制約了經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.城市郊區(qū)水環(huán)境管理存在矛盾及分析

2.1水環(huán)境管理與城市郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的矛盾分析

城市郊區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟的增長點，是經(jīng)濟發(fā)展最具活力的地帶，同時也是水環(huán)境管理力量薄弱的地帶，水環(huán)境管理制度尚待完善，與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求有較大差距，水資源短缺與水污染的矛盾日益尖銳。郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以高投入低產(chǎn)出的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式為主，在各地重視本地國民經(jīng)濟發(fā)展，努力增加本地稅收的推動下，造成政府對水環(huán)境管理的執(zhí)行性大打折扣，水環(huán)境形勢日益嚴峻。

2.2水環(huán)境行政管理與市場機制運作的矛盾

長期的計劃經(jīng)濟體制管理造成了我國水環(huán)境管理以行政管理為主導的現(xiàn)狀，水環(huán)境管理受政府施政方針的影響較大，水環(huán)境管理以政府投入和政府推動為主，缺乏可持續(xù)性。市場機制在微觀層面上是資源配置的有效途徑，要充分發(fā)揮市場機制，客觀上要求改變政府職能。改變政府在水環(huán)境管理中運動員、裁判員身份不分的現(xiàn)象。

2.3城鄉(xiāng)二元結(jié)構現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)一體化建設之間的矛盾

城鄉(xiāng)二元結(jié)構的根本原因是資源和福利城鄉(xiāng)間分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表現(xiàn)之一。城市郊區(qū)作為城市發(fā)展的新增長區(qū)域，具有較強的水資源需求和水污染治理要求，但是城市郊區(qū)公共資源投入不足造成水環(huán)境管理力量薄弱，制度缺失，造成水資源短缺和水污染加重的現(xiàn)實狀況日益嚴重。

2.4水環(huán)境整體聯(lián)系性和水環(huán)境分散管理的矛盾

整體性和聯(lián)系性是水環(huán)境的自然屬性，是水環(huán)境實行統(tǒng)一管理的必然要求。我國長期處于計劃經(jīng)濟的階段造成我國水環(huán)境管理實行分立管理的現(xiàn)狀，導致了水環(huán)境管理各職能部門權責交叉、利益沖突。水環(huán)境管理職能的割裂、水環(huán)境管理職能界定的不清晰，造成各職能部門在進行水環(huán)境管理的時候不能夠充分考慮水環(huán)境整體公共利益，造成了在水環(huán)境管理立法出現(xiàn)交叉，個別條文沖突的現(xiàn)象。

3.城市郊區(qū)水環(huán)境管理改革的對策

3.1加強城市郊區(qū)水環(huán)境管理制度建設

建立健全各級水環(huán)境管理法規(guī)體系建設，根據(jù)水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性的特點，統(tǒng)籌規(guī)劃水資源和水污染管理立法。完善地方各級水環(huán)境管理制度，注重對水環(huán)境管理綜合性立法，統(tǒng)籌考慮各部門和水環(huán)境資源相關單位利益。注重地方水環(huán)境管理的程序性立法，明確界定水環(huán)境管理的權責。建立水環(huán)境管理審批、運營、監(jiān)督機制制度的建立，推行許可證制度。進行郊區(qū)水源污染防治立法，完善取水權、排污權交易立法。加強水環(huán)境管理的執(zhí)法隊伍建設，強化執(zhí)法監(jiān)督，提高管理效率。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場機制作用

轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府對水環(huán)境管理運行的指導和監(jiān)督作用，充分發(fā)揮市場機制的資源配置作用。明確進行水環(huán)境相關權利界定，實行所有權和使用權的分離，建立完善水資源相關權利的市場交易制度，特別是個體與群體的取水權、排污權交易制度。豐富水環(huán)境管理的組織形式，推行現(xiàn)代企業(yè)制度，完善水環(huán)境管理的投融資制度，推行水環(huán)境管理涉水者治理模式。豐富產(chǎn)業(yè)組織形式，實行推行股份制、出租、拍賣、委托經(jīng)營等形式提高涉水企業(yè)的運行效率。強化政府宏觀調(diào)控職能，豐富水環(huán)境管理調(diào)控手段，推行系統(tǒng)的水環(huán)境管理稅、費、補貼、信貸等經(jīng)濟手段，加大水環(huán)境調(diào)控經(jīng)濟手段的研究，特別是級差稅、費以及綠色信貸方面，促進生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立，促進水環(huán)境與社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

3.3建立和完善參與和監(jiān)督機制

加強水環(huán)境管理集體和個人的水環(huán)境知識宣傳和教育，發(fā)揮管理對象的監(jiān)督和參與作用，是做好水環(huán)境管理工作的基礎。建立起水環(huán)境相關單位、個人在水環(huán)境管理中的參與和監(jiān)督機制，豐富參與渠道，可以以水環(huán)境監(jiān)督委員會、用水協(xié)會、節(jié)水互助小組、水環(huán)境管理聽證會等制度形式，加強水環(huán)境管理監(jiān)督。對涉水事務執(zhí)行過程和涉水企業(yè)的運作過程輿論指導、決策建議、運行監(jiān)督，形成良好的水環(huán)境管理的參與氛圍，進行提升水環(huán)境管理效率。

3.4城市郊區(qū)水環(huán)境集成管理

水環(huán)境的分散管理割裂了水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性，部門間的分權管理使水環(huán)境管理的各個方面缺乏協(xié)調(diào)和配合，造成管理資源的浪費。構建以政府統(tǒng)領的水環(huán)境集成管理的體制，整合管理資源，統(tǒng)籌管理涉水事務。實行水環(huán)境的城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，實現(xiàn)水環(huán)境管理的部門間的集成、地域間的集成、管理內(nèi)容的集成、管理對象的集成。推進水環(huán)境管理體制創(chuàng)新，推行區(qū)域水量和水質(zhì)的統(tǒng)一管理，調(diào)整目前水環(huán)境管理部門為事業(yè)單位性質(zhì)，增強其行政權力，賦予其財權、事權，加強對涉水事務的協(xié)調(diào)能力，確保執(zhí)行的有效性。實現(xiàn)郊區(qū)水環(huán)境管理開發(fā)、利用、保護、治理、回用為一體的綜合管理體制。

【參考文獻】

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